Điều kiện khởi kiện vụ án hành chính theo quy định của Luật Tố tụng hành chính 2015

(LSO) - Tranh chấp hành chính là hiện tượng khách quan, phát sinh từ những hạn chế, bất cập trong tổ chức thực thi quyền hành pháp. Để giải quyết hiệu quả các tranh chấp này, Việt Nam và các quốc gia trên thế giới đã thiết lập, duy trì và từng bước hoàn thiện nhiều phương thức nhằm đáp ứng ngày một tốt hơn quyền khiếu kiện hành chính của cá nhân, tổ chức trong xã hội. Một trong số phương thức để người dân bảo vệ quyền lợi của mình là khởi kiện hành chính. Để thực hiện quyền khởi kiện của mình, cá nhân, tổ chức phải tuân thủ những điều kiện nhất định.

1. Điều kiện về đối tượng khởi kiện

Đối tượng khởi kiện của vụ án hành chính được quy định tại các khoản 1, 2, 3, 4, 5, 6 Điều 3 và khoản 1 Điều 30 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 ( LTTHC 2015). Cụ thể:

+ Quyết định hành chính ( QĐHC ): Một QĐHC được xem là đối tượng của khởi kiện vụ án hành chính phải thỏa mãn quy định của pháp luật. Quyết định hành chính là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức được giao thực hiện quản lý hành chính nhà nước ban hành hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó ban hành quyết định về vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể (khoản 1 Điều 3).

 Quyết định hành chính bị kiện là quyết định quy định tại khoản 1 Điều này mà quyết định đó làm phát sinh, thay đổi, hạn chế, chấm dứt quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân hoặc có nội dung làm phát sinh nghĩa vụ, ảnh hưởng đến quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân (khoản 2 Điều 3).

 Như vậy ta hiểu rằng, QĐHC được ban hành bằng văn bản bởi các chủ thể có thẩm quyền, hoặc các cơ quan thực hiện việc quản lý nhà nước để thực hiện, tác động và áp dụng đối với một, đối tượng cụ thể, phải xác định được trên thực tế. Và quyết định đó đã có ảnh hưởng trực tiếp đến quyền và lợi ích của cá nhân, tổ chức. Việc ảnh hưởng này cũng phụ thuộc vào nhận thức chủ quan của chủ thể khởi kiện về tính trái pháp luật của QĐHC, theo đó, khởi kiện là một phương thức hữu hiệu  để họ tự bảo về mình.  Các cá nhân, tổ chức này tự định đoạt việc khởi kiện thể hiện họ tự tay ký vào đơn khởi kiện chứ không phải do sự ép buộc, cưỡng ép bởi chủ thể khác.

Tuy nhiên, không phải tất cả các QĐHC đều được khởi kiện mà trừ các quyết định quy định tại khoản 1 Điều 30, đó là các quyết định thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao; trong việc áp dụng biện pháp xử lý hành chính, xử lý hành vi cản trở hoạt động tố tụng; quyết định mang tính nội bộ. Quy định như vậy nhằm bảo vệ bí mật quốc gia, nội bộ cũng như giúp việc tiến hành giải quyết vụ án trở nên nhanh chóng, khách quan hơn.

+ Hành vi hành chính (HVHC). Hành vi hành chính được xem là đối tượng khởi kiện phải thỏa mãn các điều kiện chặt chẽ của pháp luật. Hành vi hành chính là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc cơ quan, tổ chức được giao thực hiện quản lý hành chính nhà nước thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật (khoản 3 Điều 3).

 Hành vi hành chính bị kiện là hành vi quy định tại khoản 3 Điều này mà hành vi đó làm ảnh hưởng đến việc thực hiện quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân (khoản 4 Điều 3).

Như vậy, HVHC được xảy ra trong lĩnh vực hành chính, nó tồn tại dưới dạng hành động và không hành động do cơ quan, tổ chức, cá nhân có chức năng, thẩm quyền thực hiện, và chính hành vi đó đã làm ảnh hưởng đến việc thực hiện quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Chúng ta có thể hiểu rằng sự ảnh hưởng đó chính là ảnh hưởng tiêu cực đến các chủ thể bị hành vi trực tiếp xâm phạm, có sự xâm phạm mới có thể khởi kiện. Tuy nhiên, sự ảnh hưởng này cũng phụ thuộc chủ quan vào ý chí của các chủ thể, do đó có nhiều trường hợp hành vi đó là đúng nhưng vẫn bị khởi kiện. Sự khởi kiện này là do các cá nhân, tổ chức đó định đoạt việc kiện, tự nguyện ký vào đơn kiện.

Cũng như QĐHC, không phải tất cả các HVHC đều được khởi kiện mà theo khoản 1 Điều 30 những HVHC có nội dung như những QĐHC không được khởi kiện, thì những HVHC đó cũng không được khởi kiện.

+ Quyết định kỷ luật buộc thôi việc.Theo quy định tại khoản 5 Điều 30 “Quyết định kỷ luật buộc thôi việc là quyết định bằng văn bản của người đứng đầu cơ quan, tổ chức để áp dụng hình thức kỷ luật buộc thôi việc đối với công chức thuộc quyền quản lý của mình.” Công chức là những người được quy định cụ thể tại Luật Cán bộ công chức 2010, việc người đứng đầu cơ quan tổ chức áp dụng biện pháp kỷ luật buộc  thôi việc là biện pháp nghiêm khắc nhất đối với họ, do vậy pháp luật trao cho họ quyền được khởi kiện bảo vệ quyền và lợi ích của mình.

Tuy nhiên, cũng căn cứ vào quy định tại khoản 2 Điều 30 thì công chức chỉ được “Khiếu kiện quyết định kỷ luật buộc thôi việc công chức giữ chức vụ từ Tổng Cục trưởng và tương đương trở xuống” . Như vậy, chỉ những quyết định của Tổng Cục trưởng và tương đương trở xuống thì mới là điều cần cần và đủ để Tòa có thể xem xét đơn kiện và có thể thụ lý đơn của người đi kiện.

+ Quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh : Quyết định này được nhắc tới khoản 3 Điều 30, quy định tại khoản 2 Điều 115 cũng là một đối tượng mới của khởi kiện, tuy nhiên đối với quyết định này chúng ta chú ý rằng nó chỉ được khởi kiện mà không bị khiếu nại. Vụ việc cạnh tranh do Bộ trưởng bộ công thương quy định, và quyết định này do Chủ tịch hội đồng cạnh tranh ban hành.

+ Danh sách cử tri: Danh sách cử tri cũng là một đối tượng khởi kiện mới được quy định tại LTTHC 2015, quy định tại khoản 3 Điều 115. Danh sách cử tri gồm danh sách cử tri bầu cử đại biểu Quốc hội, danh sách cử tri bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân, danh sách cử tri trưng cầu ý dân .

Mặc dù LTTHC 2015 không loại trừ quyết định hành chính, hành vi hành chính của Chính phủ, của Thủ tướng Chính phủ ra khỏi các loại việc là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính. Tuy nhiên theo Điều 31, 32 của Luật thì không xác định Tòa án nào có thẩm quyền giải quyết các quyết định hành chính, hành vi hành chính của Chính phủ, của Thủ tướng Chính phủ. Do đó, đương nhiên các quyết định hành chính, hành vi hành chính này không thể là đối tượng của khởi kiện vụ án hành chính. Ngoài ra, căn cứ vào Điều 116 về thời hiệu khởi kiện, thì đối tượng khởi kiện có thể là quyết định giải quyết khiếu nại lần 1 hoặc lần 2.

2. Điều kiện về chủ thể khởi kiện

Về điều kiện chủ thể khởi kiện được quy định tại khoản 8 Điều 3 và Điều 54 của LTTHC 2015. Theo đó, việc xác định cá nhân, tổ chức có quyền khởi kiện vụ án hành chính được thực hiện theo nguyên tắc xem xét cá nhân, tổ chức có quyền và lợi ích hợp pháp bị ảnh hưởng trực tiếp bởi quyết định hành chính, hành vi hành chính bị kiện hay không. Như vậy, cá nhân, tổ chức có quyền khởi kiện vụ án hành chính là những cá nhân, tổ chức có quyền và lợi ích hợp pháp bị ảnh hưởng trực tiếp bởi quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định giải quyết khiếu nại đối với quyết định xử lí vụ việc cạnh tranh, danh sách bầu cử Đại biểu quốc hội, Đại biểu HĐND các cấp, quyết định kỉ luật buộc thôi việc. Tuy nhiên, để quyền khởi kiện vụ án hành chính của cá nhân, tổ chức được hiện thực hóa thì quyền khởi kiện phải được thực hiện bởi những chủ thể có năng lực hành vi tố tụng hành chính. Năng lực hành vi tố tụng hành chính là khả năng bằng chính hành vi của mình cá nhân thực hiện quyền và các nghĩa vụ hành chính được pháp luật hành chính thừa nhận. Như vậy, việc khởi kiện vụ án hành chính chỉ có thể được thực hiện bởi người có quyền khởi kiện vụ án hành chính hoặc người đại diện của người có quyền khởi kiện vụ án hành chính với điều kiện người đó đảm bảo năng lực hành vi tố tụng hành chính. Người đại diện của người có quyền khởi kiện vụ án hành chính bao gồm: người đại diện theo ủy quyền hoặc người đại diện theo pháp luật. Người đại diện theo pháp luật của người có quyền khởi kiện vụ án hành chính bao gồm: cha mẹ, người đỡ đầu, người đại diện hợp pháp của người chưa thành niên, người không có năng lực hành vi dân sự, người đứng đầu của người khởi kiện là cơ quan, đơn vị, tổ chức. Tại Điều 60 xác định người đại diện của người khởi kiện bao gồm:

- Cha mẹ đối với con chưa thành niên;

- Người giám hộ đối với người được giám hộ;

- Người đứng đầu đơn vị, cơ quan, tổ chức do được bổ nhiệm hoặc theo quy định của pháp luật;

- Chủ hộ gia đình đối với hộ gia đình;

- Tổ trưởng tổ hợp tác đối với hợp tác xã;

- Những người khác theo quy định của pháp luật.

Để khởi kiện vụ án hành chính thì cá nhân, tổ chức phải có quyền và lợi ích hợp pháp bị ảnh hưởng trực tiếp bởi quyết định hành chính, hành vi hành chính, hành vi bị kiện và việc khởi kiện phải được thực hiện bởi chủ thể có năng lực hành vi tố tụng hành chính. Cá nhân thực hiện hành vi khởi kiện vụ án hành chính phải bảo đảm năng lực hành vi tố tụng hành chính theo quy định tại Điều 54 LTTHC 2015. Như vậy, chủ thể thực hiện hành vi khởi kiện vụ án hành chính bao gồm: cá nhân có quyền khởi kiện từ đủ 18 tuổi có năng lực hành vi dân sự; cah mẹ người đỡ đầu; người đại diện hợp pháp của người chưa thành niên, người đứng đầu cơ quan, đơn vị, tổ chức, người được người có quyền khởi kiện ủy quyền.

Luật Tố tụng hành chính không phân biệt giữa chủ thể có quyền khởi kiện với chủ thể thực hiện việc khởi kiện vụ án hành chính mà chỉ quy định chung: người khởi kiện. Và cách định nghĩa người khởi kiện theo Luật tố tụng hành chính hiện hành không rõ ràng, theo khoản 6 Điều 3 LTTHC 215 người khởi kiện là người khởi kiện… Bởi vậy khi xem xét điều kiện khởi kiện với tư cách là chủ thể khởi kiện chúng ta cần tuân thủ và vận dụng linh hoạt các quy định ở: khoản 8 Điều 3, Điều 5, khoản 1 Điều 9, Điều 54 của LTTHC 2015.

3. Điều kiện về phương thức khởi kiện

Phương thức khởi kiện có thể hiểu là việc các chủ thể có quyền lựa chọn các cách thức khác nhau để khởi kiện. Phương thức khởi kiện được quy định tại Điều 115.

Nếu đối tượng khởi kiện là QĐHC, HVHC, quyết định kỷ luật buộc thôi việc thì theo khoản 1 Điều 115, thì cá nhân, tổ chức được lựa chọn một trong 3 cách sau:

• Khởi kiện ngay khi nhận được QĐHC, hoặc bị HVHC xâm hại
• Khởi kiện khi nhận được Quyết định giải quyết khiếu nại lần 1 mà không đồng ý hoặc hết thời gian giải quyết khiếu nại lần 1 mà không được giải quyết.
• Khởi kiện khi nhận được Quyết định giải quyết khiếu nại lần 2 mà không đồng ý hoặc hết thời gian giải quyết khiếu nại lần 2 mà không được giải quyết.

Nếu đối tượng khởi kiện là quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh thì theo khoản 2 Điều 115 thì cá nhân, tổ chức chỉ có quyền khởi kiện quyết định này mà không có quyền khiếu nại.

Nếu đối tượng khởi kiện là danh sách cử tri, theo khoản 3 Điều 115 quy định “Cá nhân có quyền khởi kiện vụ án về danh sách cử tri trong trường hợp đã khiếu nại với cơ quan có thẩm quyền giải quyết, nhưng hết thời hạn giải quyết theo quy định của pháp luật mà khiếu nại không được giải quyết hoặc đã được giải quyết, nhưng không đồng ý với việc giải quyết khiếu nại đó”.

Như vậy, quy định của pháp luật đã tạo tính “mở” hơn về các phương thức khởi kiện vụ án hành chính cho người dân được lựa chọn nhiều phương thức khởi kiện hơn, nhưng chúng ta có thể thấy nếu đối tượng khởi kiện là danh sách cử tri mặc dù pháp luật tạo điều kiện để bảo vệ quyền lợi cho người dân nhưng trên thực tế điều kiện này rất khó và dường như thắt chặt quyền khởi kiện của người dân về danh sách cử tri.

4. Điều kiện về hình thức, thủ tục khởi kiện

Luật Tố tụng hành chính 2015 quy định việc khởi kiện phải được thực hiện bằng văn bản. Khi khởi kiện vụ án hành chính thì cơ quan, tổ chức, cá nhân phải làm đơn khởi kiện theo quy định tại Điều 118 của LTTHC 2015.

Cá nhân có năng lực hành vi tố tụng hành chính có thể tự mình hoặc nhờ người khác làm hộ đơn khởi kiện. Tại mục tên, địa chỉ của người khởi kiện trong đơn phải ghi rõ họ tên, địa chỉ của cá nhân, ở phần cuối đơn cá nhân phải kí tên hoặc điểm chỉ.

Cá nhân là người chưa thành niên, người mất năng lực hành vi dân sự, người bị hạn chế năng lực hành vi dân sự, người có khó khăn trong nhận thức, làm chủ hành vi thì người đại diện hợp pháp của họ có thể tự mình hoặc nhờ người khác làm hộ đơn khởi kiện. Tại mục tên, địa chỉ của người khởi kiện phải ghi rõ họ tên, địa chỉ của người đại diện hợp pháp của cá nhân đó; ở phần cuối đơn, người đại diện hợp pháp phải kí tên hoặc điểm chỉ.

Cá nhân là người có năng lực chủ thể nhưng bản thân là người không biết chữ, không nhìn được, không thể tự mình làm đơn khiếu nại, không thể tự mình kí tên, điểm chỉ thì có thể nhờ người khác làm hộ đơn khởi kiện với điều kiện người đó là người có năng lực hành vi tố tụng hành chính đầy đủ làm chứng, kí xác nhận vào đơn khởi kiện.

Cơ quan, tổ chức là người khởi kiện thì người đại diện hợp pháp của cơ quan, tổ chức đó có thể tự mình hoặc nhờ người khác làm họ đơn khởi kiện vụ án hành chính. Tại mục tên, địa chỉ của người khởi kiện phải ghi rõ họ tên, địa chỉ của cơ quan, tổ chức và họ tên, chức vụ của người đại diện hợp pháp của cơ quan, tổ chức đó; ở phần cuối đơn, người đại diện hợp pháp của cơ quan, tổ chức phải kí tên và đóng dấu của cơ quan, tổ chức đó; trường hợp tổ chức khởi kiện là doanh nghiệp thì việc sử dụng con dấu theo quy định của Luật doanh nghiệp.

Đơn khởi kiện phải có nội dung chính được quy định tại Điều 118. Kèm theo đơn khởi kiện là các tài liệu, chứng cứ chứng minh quyền, lợi ích hợp pháp của người khởi kiện bị xâm hại. Trường hợp vì lí do khách quan mà người khởi kiện không thể nộp đầy đủ các tài liệu, chứng cứ kèm theo đơn khởi kiện thì họ phải nộp tài liệu, chứng cứ hiện có để chứng minh quyền, lợi ích của mình bị xâm phạm. Các tài liệu, chứng cứ khác, người khởi kiện phải tự mình bổ sung hoặc bổ sung theo quy định của Tòa án trong qua trình giải quyết vụ việc.

5. Điều kiện về thời hiệu khởi kiện

Thời hiệu khởi kiện vụ hành chính được quy định tại Điều 116 LTTHC 2015. Theo đó, thời hiệu khởi kiện là thời hạn mà cơ quan, tổ chức, cá nhân được quyền khởi kiện để yêu cầu Tòa án giải quyết vụ án hành chính bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp bị xâm phạm; nếu thời hạn đó kết thúc thì mất quyền khởi kiện. Thời hiệu khởi kiện đối với từng trường hợp được quy định như sau: 01 năm kể từ ngày nhận được hoặc biết được quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc; 30 ngày kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh;từ ngày nhận được thông báo kết quả giải quyết khiếu nại của cơ quan lập danh sách cử tri hoặc kết thúc thời hạn giải quyết khiếu nại mà không nhận được thông báo kết quả giải quyết khiếu nại của cơ quan lập danh sách cử tri đến trước ngày bầu cử 05 ngày.

Các xác định thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính, thời điểm tính thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính được quy định khá cụ thể và chi tiết tại LTTHC 2015. Tuy nhiên, theo quy định về thời hiệu khởi kiện đối với quyết định giải quyết khiếu nại là 01 năm kể từ ngày nhận được hoặc biết được quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu hoặc làn thứ 2; thì thực tế đặt ra vấn đề: Nếu trường hợp nhận được quyết định giải quyết khiếu nại mà không muốn khởi kiện quyết định giải quyết khiếu nại, chỉ muốn khởi kiện quyết định hành chính ( giải quyết vụ việc ban đầu) thì thời điểm tính thời hiệu có được tính từ khi nhận được quyết định giải quyết khiếu nại hay không? Đây cũng là vấn đề cần được giải thích chính thức bởi cơ quan nhà nước có thẩm quyền, tránh tình trạng mất quyền khởi kiện vì hết thời hiệu khởi kiện.

6. Yêu cầu về gửi đơn kiện đến tòa thẩm quyền xét xử sơ thẩm của Tòa án

Theo quy định của pháp luật thì việc khởi kiện chỉ có thể được thực hiện và bảo đảm nếu việc khởi kiện đến đúng Tòa án có thẩm quyền theo quy định tại Điều 31 và 32 LTTHC 2015. Mặc dù tuân thủ các điều kiện như đã phân tích ở trên, nhưng cá nhân khởi kiện lại gửi đơn khởi kiện đến Tòa án không có thẩm quyền thì đơn khởi kiện không được thụ lí, vụ án hành chính không được giải quyết. Người khởi kiện gửi đơn khởi kiện và các tài liệu liên quan đến Tòa án có thẩm quyền giải quyết vụ án bằng một trong các hình thức sau đây: nộp trực tiếp tại Tòa án; gửi qua dịch vụ bưu chính; gửi trực tuyến qua Cổng thông tin điện tử của Tòa án, nếu Tòa án đã có Cổng thông tin riêng của Tòa. Trường hợp người khởi kiện trực tiếp nộp đơn tại Tòa án có thẩm quyền thì ngày khởi kiện là ngày nộp đơn. Trường hợp người khởi kiện gửi đơn trực tuyến thì ngày khởi kiện là ngày gửi đơn. Trường hợp người khởi kiện gửi đơn đến Tòa án có thẩm quyền thông qua dịch vụ bưu chính thì ngày khởi kiện là ngày có dấu của tổ chức dịch vụ bưu chính nơi gửi. Trường hợp không xác định được ngày, tháng, năm theo dấu bưu chính gửi đến thì ngày khởi kiện là ngày đương sự gửi đơn tại tổ chức bưu chính. Đương sự phải chứng minh ngày mình gửi đơn tại tổ chức bưu chính; trường hợp đương sự không chứng minh được thì ngày khởi kiện là ngày Tòa án nhận được đơn khởi kiện do tổ chức bưu chính gửi tới. Trường hợp chuyển vụ án cho Tòa án khác theo quy định tại khoản 1 Điều 34 và Điều 65 thì ngày khởi kiện là ngày gửi đơn khởi kiện đến Tòa án thụ lí nhưng không đúng thẩm quyền và được xác định theo quy định tại các khoản 1, 2 và 3 Điều 120 Luật Tố tụng hành chính 2015.

Do LTTHC 2015 không quy định khái quát và tập trung các điều kiện khởi kiện vào một điều luật cụ thể, nên trong thực tế diễn ra nhiều trường hợp các nhân, tổ chức bị mất quyền khởi kiện vì những lí do không đáng xảy ra, hoặc việc thực hiện quyền khởi kiện trở nên phức tạp và tốn thời gian, công sức không cần thiết. Trong thực tiễn người có quyền khởi kiện vụ án hành chính lại thường ủy quyền cho văn phòng luật sư. Sau đó văn phòng luật sư làm nhiệm vụ cử Luật sư chuyên trách thay mặt cho khách hàng của mình thực hiện việc khởi kiện theo ủy quyền và đã kí vào đơn khởi kiện. Điều đó được Tòa án chấp nhận, căn cứ theo Điều 118, Điều 123 kết quả là vụ án không được thụ lí. Về điều kiện khởi kiện, LTTHC 2015 cũng có ưu điểm là hạn chế được trường hợp cá nhân, tổ chức bị mất quyền khởi kiện do có liên quan đến quá trình giải quyết vụ việc của cơ quan hành chính nhà nước. Cụ thể, thông thường khi mà đã giải quyết khiếu nại lần hai lên cấp trên, thì người khiếu nại thường đợi kết quả trả lời mới đi khởi kiện mà không nghĩ đến thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính. LTTHC 2015 đã xác định quyết định giải quyết khiếu nại cũng là loại việc được khởi kiện hành chính và thời hiệu khởi kiện được tính là 01 năm kể từu ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại hoặc kể từ ngày hết hạn mà không nhận được giải quyết khiếu nại. Do đó, đã hạn chế được trường hợp cá nhân, tổ chức bị mất quyền khởi kiện do chậm trễ giải quyết khiếu nại.

Hoàng Đình Dũng - TAQSKV 2, QK 4