Luật Tố tụng hành chính năm 2015 được Quốc hội khóa XIII thông qua tại kỳ họp thứ 10, có hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2016. So với Luật TTHC năm 2010, Luật TTHC năm 2015 có nhiều sửa đổi, bổ sung quan trọng có tính khả thi cao, thuận lợi cho người tham gia tố tụng thực hiện các quyền, nghĩa vụ của mình; đề cao trách nhiệm của các cơ quan tiến hành tố tụng trong việc bảo vệ công lý, bảo vệ pháp luật, tôn trọng, bảo đảm quyền con người, quyền công dân.
Tuy nhiên, qua nghiên cứu và từ thực tiễn áp dụng cho thấy, một số quy định của Luật này bộc lộ vướng mắc do chưa được cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật nhằm hướng dẫn thống nhất về nhận thức và áp dụng, cụ thể:
Thứ nhất, Về thụ lý vụ án và thời hiệu khởi kiện
Điều 123 Luật TTHC năm 2015 quy định về các trường hợp Tòa án trả lại đơn khởi kiện thì lý do hết thời hiệu khởi kiện không thuộc các trường hợp Tòa án trả lại đơn khởi kiện. Tuy nhiên, qua thực hiện thấy có một số bất cập vì trong thực tế có những vụ kiện chỉ qua đơn khởi kiện và một số tài liệu người khởi kiện cung cấp ban đầu đã xác định được không còn thời hiệu khởi kiện. Nếu theo quy định trên, Tòa án thụ lý vụ án sau đó mới ra quyết định đình chỉ giải quyết vụ án dẫn đến hậu quả khi đã thụ lý vụ án sẽ phát sinh thêm nhiều thủ tục không cần thiết, gây kéo dài thời gian giải quyết vụ việc.
Ví dụ: Trong thời điểm từ ngày 01/12/2019 đến ngày 30/4/2020, Viện kiểm sát nhân dân cấp cao tại Hà Nội đã thụ lý 92 vụ án hành chính có cùng đối tượng khởi kiện là Quyết định thu hồi đất năm 2002 của UBND tỉnh TB về việc thu hồi đất của 113 hộ dân huyện TH; Quyết định cho thuê đất năm 2003 của UBND tỉnh TB; Tuyên bố hành vi thu hồi đất của UBND huyện TH là trái pháp luật.
Quá trình nghiên cứu, giải quyết các vụ án nêu trên, Viện kiểm sát nhân dân cấp cao tại Hà Nội thấy như sau:
Ngày 25/7/2017, các ông H, M, B, Q đại diện cho các hộ dân có đất bị thu hồi cùng kí đơn khởi kiện, nhưng không cung cấp được văn bản ủy quyền của các hộ dân này. Các hộ dân cho rằng đã khiếu nại liên tục nhưng không được giải quyết thì có quyền khởi kiện tại Tòa. Nhưng theo quy định tại Điều 9, và khoản 2 Điều 33 Luật Khiếu nại năm 2011, đến ngày 25/9/2017 mới làm đơn khởi kiện là đã hết thời hiệu khởi kiện.Do đó, Tòa án nhân dân tỉnh TB ban hành quyết định đình chỉ giải quyết vụ án do hết thời hiệu khởi kiện.
Thứ hai, Về xác định đối tượng khởi kiện vụ án hành chính.
Quá trình giải quyết kháng cáo, kháng nghị ở giai đoạn phúc thẩm, giám đốc thẩm, Tòa án cấp phúc thẩm, giám đốc thẩm đã xử hủy quyết định đình chỉ giải quyết vụ án của TAND cấp sơ thẩm để thụ lý, giải quyết sơ thẩm lại nhiều vụ án có vi phạm này. Cụ thể là: Khoản 1 Điều 3 Luật TTHC năm 2015 quy định: “Quyết định hành chính là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức được giao thực hiện quản lý hành chính nhà nước ban hành hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó ban hành quyết định về vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng.
Hướng dẫn tại điểm b khoản 1 Điều 1 Nghị quyết số 02/2011/NQ-HĐTP ngày 29/7/2011 của HĐTP-TANDTC quy định: “Quyết định hành chính được ban hành sau khi có khiếu nại và có nội dung sửa đổi, bổ sung thay thế, hủy bỏ một phần hoặc toàn bộ quyết định hành chính được hướng dẫn tại Điểm a Khoản này là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính”. Nghị quyết số 01/2015/NQ-HĐTP ngày 15/01/2015 của HĐTP-TANDTC sửa đổi, bổ sung điều khoản trên thành: “Quyết định hành chính được ban hành sau khi có khiếu nại có nội dung giữ nguyên, sửa đổi, bổ sung, thay thế, hủy bỏ một phần hoặc toàn bộ quyết định hành chính được hướng dẫn tại điểm a khoản này”.
Căn cứ Điều 30 Luật TTHC năm 2015; tham khảo Điều 1 Nghị quyết 02/2011/NQ-HĐTP ngày 29/7/2011 của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao, hướng dẫn thi hành một số quy định của Luật tố tụng hành chính năm 2010, cụ thể: “Quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính quy định tại Điều 28 của Luật TTHC.
1. Quyết định hành chính thuộc đối tượng khởi kiện để yêu cầu Tòa án giải quyết vụ án hành chính là văn bản được thể hiện dưới hình thức quyết định hoặc dưới hình thức khác như thông báo, kết luận, công văn do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó ban hành có chứa đựng nội dung của quyết định hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính mà người khởi kiện cho rằng quyền, lợi ích hợp pháp của mình bị xâm phạm (trừ những văn bản thông báo của cơ quan, tổ chức hoặc người có thẩm quyền của cơ quan, tổ chức trong việc yêu cầu cá nhân, cơ quan, tổ chức bổ sung, cung cấp hồ sơ, tài liệu có liên quan đến việc giải quyết, xử lý vụ việc cụ thể theo yêu cầu của cá nhân, cơ quan, tổ chức đó), bao gồm:
a) Quyết định hành chính được cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó ban hành trong khi giải quyết, xử lý những việc cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính;
b) Quyết định hành chính được ban hành sau khi có khiếu nại và có nội dung sửa đổi, bổ sung, thay thế, huỷ bỏ một phần hoặc toàn bộ quyết định hành chính được hướng dẫn tại điểm a khoản này.
Tuy nhiên, một số Cơ quan tiến hành tố tụng cấp tỉnh nhận thức quyết định hành chính được ban hành sau khi có khiếu nại có nội dung giữ nguyên toàn bộ quyết định hành chính bị khiếu nại không phải là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính, do đó quyết định đình chỉ xem xét yêu cầu khởi kiện của đương sự khi họ khởi kiện một quyết định hành chính ban hành để trả lời khiếu nại của đương sự (còn thời hiệu khởi kiện) có nội dung giữ nguyên nội dung quyết định hành chính bị khiếu nại trước đó (đã hết thời hiệu khởi kiện).
Ví dụ: Ngày 19/10/2011, Ủy ban nhân dân huyện H, tỉnh N ban hành Quyết định số 774/QĐ-UBND về việc giải quyết đơn khiếu nại của ông Dương Văn T, nội dung của quyết định:
“Điều 1: Bác nội dung trong đơn của ông Dương Văn T cho rằng mốc giới đất thổ cư của gia đình ông tại vị trí thửa số 64, tờ PL15 tiếp giáp với lưu không đường 12C, cách tim đường 15,5m theo quy định tại Quyết định 774/QĐ-UB ngày 27/5/1996 của UBND tỉnh N,.
Điều 2: Giao Phòng Tài nguyên - Môi trường huyện phối hợp với UBND xã TY thu hồi, hủy bỏ Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, số seri AC 596708, cấp ngày 30/12/2008 cho ông Dương Văn T và bà Nguyễn Thị M, xã TY do quá trình kiểm tra, thẩm định không chặt chẽ dẫn đến việc công nhận quyền sử dụng đất trên tăng 80m2 đất so với diện tích đất hợp pháp được Nhà nước xử lý cho hộ ông Dương Văn T.
Điều 3: Trong thời hạn 30 ngày, kể từ ngày nhận được Quyết định này nếu không đồng ý với việc giải quyết khiếu nại, ông T có quyền khiếu nại đến Chủ tịch UBND tỉnh N hoặc khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án”.
Như vậy, Quyết định số 774/QĐ-UBND do Chủ tịch Ủy ban nhân dân huyện H ký, có nội dung quyết định về vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính, được áp dụng đối với ông Dương Văn T và bà Nguyễn Thị M. Hậu quả của quyết định này làm phát sinh, thay đổi, hạn chế, chấm dứt quyền, lợi ích hợp pháp của hộ gia đình ông Dương Văn T, bà Nguyễn Thị M, do đó là quyết định hành chính do cơ quan hành chính nhà nước ban hành trong quá trình thực hiện quản lý hành chính nhà nước về lĩnh vực đất đai. Ông T, bà M có quyền khởi kiện Quyết định hành chính nêu trên theo thủ tục tố tụng hành chính quy định tại khoản 1 điều 115 Luật tố tụng hành chính năm 2015.
Việc Tòa án nhân dân tỉnh N nhận định: Quyết định số 774/QĐ-UBND là “Quyết định trả lời khiếu nại của Chủ tịch UBND (không phải là Quyết định của UBND); Quyết định không làm phát sinh, thay đổi, hạn chế chấm dứt quyền và lợi ích hợp pháp của người khởi kiện, nội dung tại Điều 2 mang tính chất chỉ đạo điều hành” để từ đó xác định Quyết định số 774/QĐ-UBND ngày 19/10/2011 không phải là đối tượng thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án theo quy định tại Điều 30 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 và ra Quyết định đình chỉ giải quyết vụ án là không đúng quy định tại Khoản 1, 2 Điều 3 Luật tố tụng hành chính năm 2015.
Sau khi nhận được Quyết định số 774/QĐ-UBND ngày 19/10/2011 của UBND huyện H, tỉnh N, gia đình ông Dương Văn T có đơn khiếu nại việc thu hồi, hủy bỏ Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất của gia đình.
Tại Báo cáo số 297/BC-UBND ngày 25/12/2017 của UBND huyện H về việc kiểm tra, rà soát nội dung đơn của ông T, có nội dung giữ nguyên Quyết định số 774/QĐ-UBND ngày 19/10/2011 của UBND huyện H.
Do vậy, Báo cáo số 297/BC-UBND ngày 25/12/2017 của UBND huyện H là Văn bản giải quyết khiếu nại. Thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính của ông T được tính từ ngày 25/12/2017. Đến ngày 5/9/2018, ông T khởi kiện là đang trong hạn theo quy định tại khoản 2 Điều 116 Luật tố tụng hành chính.
Một số kiến nghị hoàn thiện pháp luật Tố tụng hành chính về thụ lý vụ án và thời hiệu khởi kiện, Về xác định đối tượng khởi kiện vụ án hành chính
Bổ sung quy định về quyền của VKSND trong việc được quyền nhận văn bản trả lại đơn khởi kiện quy định tại khoản 2 Điều 123 Luật TTHC phải kèm theo bản sao tài liệu đương sự gửi kèm đơn khởi kiện tới TAND;
Bổ sung quy định về thủ tục, thời hạn thụ lý đối với TAND cấp có thẩm quyền thụ lý;
Ban hành Luật Ban hành quyết định hành chính và hướng dẫn xác định rõ các Quyết định hành chính, hành vi hành chính theo quy định Luật TTHC.
Để có cơ sở pháp lý đầy đủ, vững chắc cho việc ban hành các quyết định hành chính và cũng để kiểm soát chặt chẽ việc ban hành quyết định hành chính, cần phải có Luật Ban hành quyết định hành chính. Hiện nay, Dự án Luật này đã được đưa vào Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội. Luật Ban hành quyết định hành chính được ban hành không chỉ thuận lợi cho phía chủ thể quản lý, mà còn tạo thuận lợi cho người dân, vừa bảo đảm tính dân chủ, minh bạch, vừa bảo đảm tính quyền uy, quyền lực phục tùng, được xem là bản chất của các quan hệ hành chính. Theo đó, Luật phải làm rõ những gì được coi là quyết định hành chính cũng như thẩm quyền, căn cứ ban hành, các nguyên tắc về tính hợp pháp của nội dung và hình thức của quyết định hành chính.
Đồng thời, với việc ban hành Luật Ban hành quyết định hành chính, Chính phủ và TAND tối cao, VKSND tối cao cần phải hướng dẫn xác định rõ các Quyết định hành chính, hành vi hành chính là đối tượng khởi kiện làm cơ sở cho người dân đưa ra các yêu cầu và chính quyền, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền giải quyết các khiếu nại với người dân.
MINH HẢI - VKSND Cấp cao tại Hà Nội
(Tạp chí kiểm sát)
