Phân cấp, phân quyền trong quản lý đất đai ở Việt Nam hiện nay

LSVNO - Đất đai là lĩnh vực được phân cấp từ nhiều năm nay, nhiều địa phương đã nắm bắt cơ hội này để tạo ra sự thay đổi. Tuy nhiên, thực tiễn cũng đang đặt ra đòi hỏi cấp bách cần đổi mới sự ph...

LSVNO - Đất đai là lĩnh vực được phân cấp từ nhiều năm nay, nhiều địa phương đã nắm bắt cơ hội này để tạo ra sự thay đổi. Tuy nhiên, thực tiễn cũng đang đặt ra đòi hỏi cấp bách cần đổi mới sự phân cấp, phân quyền trong quản lý đất đai sao cho đất đai được sử dụng một cách hợp lý và hiệu quả trên phạm vi toàn quốc.

Đảng ta đã nhận định tại Báo cáo tổng kết một số vấn đề lý luận - thực tiễn qua 30 năm đổi mới, nhận thức về vị trí, vai trò, tính chất của chính quyền địa phương, về định hướng phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa phương... chưa thống nhất, việc phân công, phân quyền, phân cấp giữa bộ, ngành trung ương và chính quyền địa phương còn thiếu rõ ràng và hợp lý, triển khai thực hiện chậm, chưa đầy đủ, chưa hiệu quả. Văn kiện Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ XII cũng chỉ rõ một trong những nhiệm vụ của công cuộc đổi mới từ nay đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030 là “Hoàn thiện cơ chế phân cấp... Phân định rõ quyền hạn và trách nhiệm trong quản lý kinh tế, xã hội giữa trung ương và địa phương, bảo đảm sự tập trung, thống nhất quản lý của trung ương và phát huy tính chủ động, tự chịu trách nhiệm của các cấp chính quyền địa phương”. Nghị quyết số 21/NQ-CP năm 2016 của Chính phủ về phân cấp quản lý nhà nước giữa Chính phủ và ủy ban nhân dân (UBND) tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương đã xác định, đất đai là một trong 5 nội dung cần tập trung phân cấp quản lý nhà nước trong giai đoạn 2016-2020.

Ảnh minh họa.

Những kiến nghị đổi mới phân cấp, phân quyền cho chính quyền địa phương trong quản lý đất đai ở Việt Nam hiện nay

Phân cấp, phân quyền phải bảo đảm phát huy tính chủ động, trách nhiệm, tinh thần sáng tạo của chính quyền địa phương, bảo đảm sự quản lý thống nhất của Nhà nước cấp trung ương về đất đai

Hiện tại, việc thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu đất đai đang được phân cấp chủ yếu cho chính quyền cấp tỉnh và cấp huyện. Theo Luật Đất đai năm 2013, trừ việc ban hành khung giá đất và quyết định giá đất cụ thể, UBND cấp huyện có hầu hết những thẩm quyền mà UBND cấp tỉnh được giao, từ việc xây dựng quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đến giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất, đăng ký, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đến thu hồi, bồi thường, hỗ trợ tái định cư. Hơn nữa, một số thẩm quyền còn thuộc cá nhân chủ tịch UBND như chủ tịch UBND cấp tỉnh thành lập hội đồng thẩm định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp huyện; chủ tịch UBND cấp huyện ban hành quyết định cưỡng chế thu hồi đất và tổ chức thực hiện việc cưỡng chế; chủ tịch UBND cấp tỉnh và cấp huyện có thẩm quyền quyết định trưng dụng đất, quyết định gia hạn trưng dụng đất; quyết định mức bồi thường…

Việc phân định thẩm quyền như hiện nay vẫn tồn tại nguy cơ tham nhũng cao do thẩm quyền được phân cho hai cấp, một số thẩm quyền thuộc cá nhân, thậm chí phức tạp hơn do một phần thẩm quyền quyết định cụ thể thuộc trung ương. Việc phân cho hai cấp đang tạo nên sự chia cắt trong quản lý, hồ sơ địa chính không thống nhất. Mặt khác, số lượng chính quyền cấp tỉnh, huyện ở Việt Nam là quá lớn, với 63 đầu mối cấp tỉnh, hơn 700 đầu mối cấp huyện đang tạo ra sự cát cứ địa phương. Với nguy cơ cát cứ, chủ nghĩa địa phương cục bộ và thiếu trách nhiệm giải trình rõ ràng, phân cấp, phân quyền quản lý đất đai manh mún có thể dẫn tới nhiều bất cập trong phát triển, gây khó khăn cho trung ương trong quản lý, điều hành và kiểm soát, là nguyên nhân gây lãng phí, tham nhũng về đất đai, là điểm nóng có nguy cơ bất ổn về xã hội, mất lòng tin của nhân dân. Vì vậy, cần phân định rõ ràng thẩm quyền giữa trung ương và địa phương. Yêu cầu đầu tiên để nâng cao trách nhiệm là sự phân công trách nhiệm rõ ràng. Phân cấp, phân quyền không có nghĩa là mọi quyền hạn, trách nhiệm đều giao cho địa phương. Trên cơ sở nguyên tắc tập trung, dân chủ được ghi nhận trong Hiến pháp năm 2013, Luật Tổ chức chính quyền địa phương cũng khẳng định một trong các nguyên tắc phân định thẩm quyền là “vấn đề liên quan đến phạm vi từ hai đơn vị hành chính cấp tỉnh trở lên thì thuộc thẩm quyền giải quyết của cơ quan nhà nước ở trung ương”. Vì vậy, việc phân cấp, phân quyền trong lĩnh vực đất đai phải được chỉ rõ những loại việc chỉ thuộc thẩm quyền của chính quyền trung ương và những loại việc chỉ thuộc chính quyền địa phương. Theo đó, trung ương cần nắm giữ những khâu cốt lõi, tạo sự thống nhất trên phạm vi toàn quốc như ban hành văn bản hướng dẫn thi hành luật; xây dựng quy hoạch sử dụng đất, quyết định giá đất và kiểm soát quá trình thực thi pháp luật.  

Phân cấp, phân quyền trong ban hành văn bản hướng dẫn thi hành luật

Thực trạng ban hành văn bản hướng dẫn thực hiện pháp luật đất đai thời gian qua cho thấy, do thẩm quyền ban hành văn bản thuộc nhiều cơ quan khác nhau nên hệ thống văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực đất đai trở nên khổng lồ. Với việc phân cấp tới 27 nội dung ban hành và việc thiếu kỷ luật chặt chẽ và thiếu cơ chế kiểm soát, giải quyết tranh chấp thẩm quyền một cách ổn thỏa giữa Trung ương và địa phương đã dẫn tới thực trạng nhiều địa phương chậm ban hành văn bản hoặc ban hành những chính sách có dấu hiệu “vượt rào, lách luật”. Để tránh phân tán nguồn tài nguyên,bảo đảm tính đồng bộ, thống nhất trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về quản lý đất đai, chính quyền trung ương mà cụ thể là Chính phủ phải là chủ thể có quyền, đồng thời chịu trách nhiệm chính trong việc hướng dẫn thi hành Luật. Những quy định chung của Chính phủ chỉ nên ban hành các tiêu chí, điều kiện, tiêu chuẩn, quy chuẩn, định mức, quy trình để cấp dưới thực hiện, tránh can thiệp bằng cách xin phép và cho phép hoặc bằng hình thức chấp thuận, cho ý kiến đối với những vấn đề đã được phân cấp quản lý; thực hiện kiểm soát, bảo đảm tính thống nhất về chất lượng, hiệu quả trong quản lý và tránh thất thoát lãng phí.

Phân cấp, phân quyền trong quy hoạch sử dụng đất

Quy hoạch sử dụng đất phải bảo đảm sự thống nhất và hợp lý trong nhu cầu sử dụng đất giữa các cấp hành chính. Vì vậy, cần phải có cơ chế phối hợp để gắn kết công tác quy hoạch và kế hoạch của các tỉnh và thành phố. Hướng đi của quá trình xây dựng quy hoạch nên đi từ dưới lên nhưng việc quyết định quy hoạch lại phải đi theo hướng từ trên xuống để đưa ra một mặt bằng phân vùng sử dụng đất thỏa mãn cao nhất nhu cầu của tất cả các cấp, dễ dàng thực hiện vì có sự tham gia từ cấp dưới, phản ánh chính xác nhu cầu của xã hội mà vẫn đảm bảo sự thống nhất. Nếu năng lực quy hoạch bị phân tán, khả năng thực thi các chính sách mang tính quốc gia sẽ suy giảm, quyền lực được phân dần cho các tỉnh đã bị chia nhỏ, không đủ quy mô hợp lý cho quy hoạch và quản lý nguồn tài nguyên quốc gia.

Phân cấp, phân quyền trong định giá đất đai

Mặc dù pháp luật đã quy định giá đất của Nhà nước phải xác định phù hợp với giá đất trên thị trường nhưng quy định này không được thực hiện đúng. Tại hầu hết các địa phương cấp tỉnh, nhất là ở các khu vực đô thị phát triển, bảng giá đất do UBND tỉnh ban hành chỉ bằng khoảng từ 10% tới 70% giá đất trên thị trường. Sự chênh lệch này đang gây thất thu cho ngân sách Nhà nước. Thực tiễn giải quyết khiếu nại, tố cáo về đất đai những năm qua ở hầu hết các địa phương đều cho thấy, một trong những nguyên nhân cơ bản dẫn đến khiếu kiện vượt cấp, kéo dài về đất đai là do người dân không thoả mãn với mức bồi thường của Nhà nước khi thu hồi đất.

Việc trao cho UBND cấp tỉnh vừa có thẩm quyền ban hành bảng giá đất, vừa có thẩm quyền quyết định giá đất cụ thể, đồng thời có thẩm quyền rất lớn trong giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất, thu hồi đất và không có chế tài cho việc xây dựng, quyết định giá đất không đúng tạo ra khả năng tập trung quá nhiều quyền lực vào tay một nhóm người, dễ lợi dụng quyền lực nhà nước, “thỏa thuận không chính thức” với đối tượng quản lý để chia chác lợi ích trong quá trình quản lý, rất khó kiểm soát. Về nguyên tắc, quyền quyết định độc quyền của một cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với đất đai luôn gắn với nguy cơ tham nhũng, sự độc quyền thường gắn liền với sự tuỳ tiện. Thực tiễn cho thấy, tham nhũng trong quản lý đất đai là rất lớn nhất và là một vấn đề bức xúc trong xã hội hiện nay. “Luật pháp và chính sách cần được thay đổi để hạn chế mâu thuẫn lợi ích của chính quyền, chẳng hạn như trong trường hợp của Phú Mỹ Hưng, khi mà chính quyền địa phương vừa có trách nhiệm ra phí đất, vừa có phần lợi kinh tế trong công ty phát triển đất tư nhân”[1]. Một nghiên cứu về kinh nghiệm của nước ngoài trong quản lý đất đai cho thấy, trong tổng số 27 nước có quy định về định giá đất, có 12 nước không có quy định về cơ quan, tổ chức định giá đất; 9 nước có quy định nhà nước có vai trò trong định giá đất; 4 nước quy định cơ quan định giá độc lập và 1 nước quy định cả nhà nước và cơ quan độc lập có vai trò trong định giá đất là Úc[2].

Với điều kiện ở Việt Nam hiện nay, thẩm quyền quyết định giá đất nên giao cho một hệ thống cơ quan định giá đất quốc gia được tổ chức theo ngành dọc từ trung ương nhằm giảm độc quyền quyết định, phòng ngừa tham nhũng, ngăn ngừa nguy cơ gia tăng sự bất bình đẳng giữa các khu vực, gây ra những mâu thuẫn giữa các địa phương với nhau, kích thích những sự cạnh tranh tiềm tàng giữa các địa phương. Các cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định giá đất có thể thuê các tổ chức định giá đất độc lập, chuyên nghiệp (các thành viên phải được Chính phủ cấp chứng chỉ hành nghề) trong một số khâu nhất định để đảm bảo tính khách quan, chính xác. Ngân hàng Thế giới cũng cho rằng giao quyền cho một ủy ban độc lập xét duyệt giá giao đất, cho thuê đất là những bước đi triển vọng để giảm bớt những đặc lợi to lớn - động cơ cho hành vi tham nhũng[3]. Bên cạnh đó, phải quy định cụ thể về trình tự, thủ tục bắt buộc đối với việc Nhà nước quyết định giá đất, bảo đảm tính khách quan trong quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền về giá đất, định giá đất trong mọi trường hợp phải phù hợp với giá đất trên thị trường. Ngoài thẩm quyền quyết định giá đất trong các trường hợp cụ thể, cơ quan định giá đất quốc gia có trách nhiệm giải quyết các tranh chấp về giá đất, khiếu nại về giá đất do Nhà nước quy định và quyết định.       

Phân cấp, phân quyền trong giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất, đăng ký, cấp giấy chứng nhận, thu hồi, bồi thường, tái định cư

Để bảo đảm định hướng phân cấp của Chính phủ trong Nghị quyết số 21/NQ -CP ngày 21/3/2016, thẩm quyền quyết định cụ thể về đất đai bao gồm quyền quyết định thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất, gia hạn sử dụng đất nên được giao cho chính quyền địa phương thực hiện nhưng không nên giao cho nhiều cấp mà chỉ giao cho UBND cấp tỉnh và cấp tỉnh có hệ thống quản lý theo ngành dọc xuống tới các địa phương cấp dưới. Những vấn đề cụ thể đến từng thửa đất, từng chủ thể sử dụng được giao cho chính quyền địa phương sẽ đảm bảo cho các quyết định đó phù hợp với thực tế, đảm bảo tính kịp thời, khả thi hơn do được cấp gần dân quyết định. Cơ chế thực hiện một cấp địa phương có thẩm quyền quyết định về đất đai phù hợp với đặc điểm đất đai là một loại tài nguyên thiên nhiên thống nhất và liên tục, đồng thời là giải pháp tránh tạo ra những khoảng hở trong thực hiện thẩm quyền gây nên nguy cơ tham nhũng cao; có cơ hội để cải cách hành chính có hiệu quả trên cơ sở áp dụng hệ thống thông tin đất đai vào quản lý thống nhất, đồng thời có thể kiểm soát tốt việc thực hiện thẩm quyền nếu bảo đảm công khai, minh bạch và gắn với hệ thống kiểm tra, giám sát hiệu quả, giảm nguy cơ tham nhũng trong thực hiện thẩm quyền của Nhà nước về đất đai do chỉ có một đầu mối thực hiện thẩm quyền. Cơ quan quản lý đất đai ở trung ương tập trung vào nhiệm vụ kiểm soát việc thực hiện thẩm quyền của cấp tỉnh thông qua hệ thống giám sát - đánh giá.

Những thẩm quyền này cần được phân cấp, phân quyền cho địa phương thực hiện và địa phương có quyền chủ động trong các quyết định thuộc thẩm quyền của các cấp. Chính quyền trung ương chỉ nên quy định thẩm quyền, trình tự, thủ tục, tiêu chuẩn, điều kiện thực thi và tập trung kiểm soát, loại bỏ các quy định hiện hành về xin phép, chấp thuận trong những trường hợp cụ thể như hiện nay. Việc thực hiện các quy định theo hướng trao quyền cho cấp trên cho phép, chấp thuận trong từng trường hợp cụ thể không đảm bảo sự chủ động của chính quyền cấp dưới, đôi khi gây gián đoạn, phức tạp trong quản lý với các thủ tục xin ý kiến, trả lời các ý kiến của địa phương. Điều này đã được chứng minh trên thực tế triển khai thực hiện Luật Đất đai năm 2013[4].

Đối với việc quyết định những dự án liên quan đến vùng đất thuộc nhiều địa phương cũng cần quy định thuộc quyền quyết định của chính các địa phương có thẩm quyền quản lý vùng đất đó. Hiện Luật Đất đai năm 2013 còn nhiều quy định theo hướng cấp trên sẽ quyết định trong những trường hợp liên quan đến đất đai thuộc địa phận quản lý của nhiều cấp chính quyền trực thuộc như việc sử dụng đối với hồ, đầm thuộc địa phận nhiều xã, phường, thị trấn thì việc sử dụng do UBND cấp huyện quyết định. Đối với hồ, đầm thuộc địa phận nhiều huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh thì việc sử dụng do UBND cấp tỉnh quyết định. Đối với hồ, đầm thuộc địa phận nhiều tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương thì việc sử dụng do Chính phủ quy định. Trường hợp có chênh lệch lớn về giá đất giáp ranh giữa các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương thì báo cáo Thủ tướng Chính phủ quyết định. Có thể học tập kinh nghiệm của Canada “Chủ tịch chính quyền địa phương phải phê duyệt kế hoạch, và thường kế hoạch sẽ không được phê duyệt nếu có phản đối từ một cơ quan chính quyền khác. Trong thực tế, xung đột giữa chính quyền địa phương và các cơ quan khác trong nhiều trường hợp được giải quyết bằng thỏa thuận trong quá trình tham vấn và thực hiện”[5]. Trong trường hợp các địa phương đưa ra quyết định không đảm bảo nguyên tắc quy định trong luật, họ phải gánh chịu trách nhiệm tương ứng với hành vi vi phạm. Về nguyên tắc, trong nhà nước pháp quyền, không có sự bảo trợ, các chủ thể phải tự hạn chế sự tuỳ tiện của mình. Mối quan hệ trên dưới bằng cách hướng dẫn, chỉ đạo, ra lệnh nên được thay dần bằng những quy định rõ ràng về quyền hạn và trách nhiệm của các bên trong luật. Xoá bỏ sự chồng lấn về thẩm quyền giữa các cơ quan công quyền sẽ làm giảm khả năng thương lượng và trốn tránh trách nhiệm.   

Việc thực hiện thẩm quyền gắn với những vấn đề cụ thể này của chính quyền địa phương luôn được thể hiện thông qua các quyết định hành chính, hành vi hành chính. Thực tiễn khiếu nại, tố cáo, khiếu kiện về đất đai những năm qua đã chứng minh những hạn chế của việc ban hành các quyết định hành chính của chính quyền địa phương mà một trong các nguyên nhân là do cơ sở pháp lý cho việc ban hành quyết định hành chính về đất đai chưa rõ ràng, cụ thể. Vì vậy, cần sớm ban hành Luật Ban hành quyết định hành chính để quy định rõ chủ thể, hình thức, nội dung của quyết định hành chính; nguyên tắc, trình tự, thủ tục ban hành quyết định hành chính; quyền và trách nhiệm tham gia của người dân trong quy trình ban hành quyết định hành chính đến đâu để vừa bảo đảm quyền quyết định của dân, vừa đảm bảo yêu cầu quản lý nhà nước; khi nào một công chức nhà nước có nghĩa vụ phải từ chối tham gia ban hành một quyết định hành chính nói chung và cụ thể trong lĩnh vực đất đai nói riêng. Điều đó góp phần minh bạch thẩm quyền cụ thể của các cấp chính quyền địa phương và thậm chí là của từng công chức trong việc thực hiện pháp luật đất đai để từ đó dễ dàng kiểm soát.   

Phân cấp, phân quyền phải bảo đảm tính đồng bộ giữa các yếu tố thẩm quyền, trách nhiệm và các nguồn lực bảo đảm

Cùng với việc trao thẩm quyền cho một cơ quan nhà nước hay một cấp chính quyền, cần đảm bảo các điều kiện về nguồn lực và cơ chế trách nhiệm để đảm bảo cho các thẩm quyền đó được thực hiện một cách có hiệu lực, hiệu quả trên thực tế. Thiếu bất kỳ một yếu tố nào sẽ làm cho quá trình phân cấp, phân quyền mất hiệu quả, thậm chí dẫn đến những tác động tiêu cực và khó kiểm soát. Việc phân công nhiệm vụ nếu không gắn liền với phân cấp, phân quyền về các nguồn lực có thể dẫn đến hiện tượng nhiều nhiệm vụ của Nhà nước sẽ không được cấp nào quan tâm thực hiện hoặc có được thực hiện cũng sẽ kém hiệu lực, hiệu quả. Mặt khác, tạo ra nguy cơ khiến các cấp chính quyền địa phương bị quá tải vì phải thực hiện quá nhiều công việc khi nguồn nhân lực không đáp ứng được, chất lượng của những dịch vụ công được cung cấp cho người dân bị ảnh hưởng vì chính quyền địa phương thiếu năng lực hoặc những nguồn lực cần thiết để đảm bảo việc cung cấp những dịch vụ đó hoặc làm giảm tính sáng tạo trong quản lý nhà nước. Điều đó cũng đồng nghĩa với việc chính quyền địa phương không còn khả năng, điều kiện để thực hiện việc tự kiểm soát các hoạt động của mình, các chủ thể kiểm soát khác cũng khó có khả năng đưa ra các phán quyết công bằng về sự đúng sai trong hoạt động của chính quyền địa phương.

Quyền luôn phải gắn liền với trách nhiệm. Trách nhiệm thực thi trên nguyên tắc tuân thủ pháp luật, trách nhiệm giải trình và trách nhiệm pháp lý khi có hành vi vượt quá giới hạn thẩm quyền hoặc làm không hết trách nhiệm dẫn đến thiệt hại lợi ích của Nhà nước, xã hội và người dân. Hành vi của bộ máy hành chính nhà nước gây thiệt hại cho người dân một cách trái luật, thì chính quyền cấp nào có thẩm quyền thực hiện phải bồi thường thiệt hại cho người dân, kể cả khi nhiệm vụ đã được phân cấp hoặc uỷ uyền cho cấp dưới thực hiện.

Phân cấp, phân quyền cần phải phù hợp với đặc điểm, tính chất của mỗi loại hình chính quyền địa phương

Sự khác biệt giữa đô thị và nông thôn, hải đảo về mật độ dân cư, về mục đích sử dụng đất, về trình độ, văn hóa, lối sống của người dân hay tính chất đặc biệt của mô hình đơn vị hành chính-kinh tế đều ảnh hưởng tới phân cấp, phân quyền về quản lý sử dụng tài nguyên đất đai. Khác với nông thôn, mỗi đô thị là một chỉnh thể kinh tế-xã hội thống nhất, ràng buộc chặt chẽ và phụ thuộc trực tiếp vào nhau, không thể chia cắt, do đó, bộ máy hành chính nhà nước ở đô thị phải mang tính tập trung, thống nhất, vận hành thông suốt, nhanh nhạy và không thể bị cắt khúc theo kiểu cát cứ như ở nông thôn. Hiện tại, Luật Đất đai quy định, đối với quận đã có quy hoạch đô thị được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt thì không lập quy hoạch sử dụng đất; trường hợp quy hoạch đô thị của quận không phù hợp với diện tích đã được phân bổ trong quy hoạch sử dụng đất cấp tỉnh thì phải điều chỉnh quy hoạch đô thị cho phù hợp với quy hoạch sử dụng đất cấp tỉnh. Như vậy, sẽ có đơn vị cấp quận xây dựng quy hoạch sử dụng đất, có quận không xây dựng quy hoạch sử dụng đất mà dùng quy hoạch đô thị. Điều đó, tạo ra sự thiếu thống nhất trong phân cấp, phân quyền. Vì vậy, để đảm bảo sự thống nhất trong quản lý đô thị, khắc phục sự manh mún, vụn vặt, nên phân cấp toàn bộ các nội dung trong quản lý đất đai cho cấp thành phố trực thuộc trung ương, quy hoạch sử dụng đất cũng chỉ nên xây dựng ở không gian cấp tỉnh.

Phân cấp, phân quyền phải đi đôi với kiểm soát thực thi quyền lực

Nếu phân cấp, phân quyền không đi liền với kiểm soát quyền lực được phân thì sẽ dẫn đến chuyện địa phương làm không đúng. Cho nên phân cấp, phân quyền trong điều kiện quyền lực nha nước là thống nhất  không có nghĩa là chia cắt quyền lực. Phân cấp, phân quyền là việc phân công quyền lực để thực hiện dưới sự kiểm soát của trung ương bằng luật pháp. Chính quyền trung ương quan hệ với chính quyền địa phương cũng trên cơ sở luật pháp. Thực tiễn ở một số quốc gia, ví dụ như các quốc gia Đông Nam Á, trong đó có Việt Nam khi thực hiện quá trình phân cấp một cách nhanh chóng, một số chức năng giám sát và phối hợp của chính quyền trung ương thường bị bỏ qua, và kết quả là nhiều dịch vụ công sau đó bị giảm sút.

Phân cấp, phân quyền mạnh cho địa phương nghĩa là trao cho những người cầm quyền ở địa phương nhiều quyền lực hơn, nhiều khi vượt ra ngoài sự kiểm soát của chính quyền trung ương có thể dẫn đến làm tổn hại nền dân chủ xã hội, làm tăng nguy cơ tham nhũng trong bộ máy nhà nước ở các địa phương và khả năng phát triển bất bình đẳng giữa các vùng miền, khu vực khác nhau của đất nước. Việc tự quyết định giá đất mà không bị kiểm tra càng dẫn tới nguy cơ tham nhũng nhiều hơn. Khoảng 25% số người được khảo sát cho rằng quyền hạn quá lớn cùa UBND trong cấp đất đi kèm với minh bạch và công khai còn bất cập, hoạt động giám sát chưa hiệu quả là một nhân tố dẫn đến tham nhũng trong quyết định cấp đất[6]. Thậm chí việc phân cấp, phân quyền thiếu kiểm soát còn có nguy cơ làm suy yếu hoạt động quản lý của quốc gia. Kiểm soát hoạt động của chính quyền địa phương là một yếu tố quan trọng trong hoạt động quản lý nhà nước. Sự kiểm soát của trung ương đối với chính quyền địa phương có tác dụng giúp cho việc bảo đảm thực hiện hiệu quả quản lý địa phương, chuẩn hóa việc cung cấp dịch vụ do địa phương cung ứng, bảo vệ người dân khỏi việc lạm dụng quyền hạn của cơ quan địa phương, cùng hỗ trợ thực hiện các chính sách quốc gia trong lĩnh vực đất đai. Từ góc độ thống nhất quyền lực nhà nước, sự kiểm soát này có vai trò điều chỉnh sự sáng tạo không cần thiết của chính quyền địa phương, hướng tới bảo đảm tính tuân thủ pháp luật trong các hoạt động của cơ sở và bảo đảm lợi ích quốc gia trong mối tương quan với lợi ích cộng đồng ở cơ sở. Cách thức kiểm soát của trung ương đối với chính quyền địa phương ở các nước mặc dù có khác nhau nhưng đều theo xu thế chung là xây dựng mối quan hệ tương tác phụ thuộc lẫn nhau giữa chính quyền trung ương và địa phương. Việt Nam có những đặc thù khác với các nước khác, để có thể kiểm soát tốt, trước hết, cần phân biệt rõ những dịch vụ được cung cấp bởi chính quyền địa phương với những dịch vụ do chính quyền trung ương cung cấp để từ đó phân định trách nhiệm về mặt hành chính. Từ góc độ pháp luật, cần bổ sung các quy định pháp luật phân công quyền lực rạch ròi và cơ chế kiểm soát giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương, quy trình thực hiện minh bạch, trách nhiệm giải trình rõ ràng, có sự tham gia thực sự của người dân và vận hành một hệ thống giám sát - đánh giá phù hợp.

TS Vũ Ngọc Hà

[1]Công ty Tư vấn  T&C & Giáo sư John GiLLespie (2014), Tranh chấp đất đai tại Việt Nam: Phân tích đa vai năm trường hợp nghiên cứu và so sánh với các nước Đông Á, Báo cáo tổng quan, Hà Nội.

[2]Bộ Tài nguyên và Môi trường (2012), Báo cáo tổng hợp kinh nghiệm nước ngoài về quản lý và pháp luật đất đai, Hà Nội.

[3]Ngân hàng Thế giới tại Việt Nam, Đại sứ quán Đan Mạch, Đại sứ quán Thụy Điển (2013), Nhận diện và giảm thiểu các rủi ro dẫn đến tham nhũng trong quản lý đất đai ở Việt Nam; Nhà xuất bản Chính trị quốc gia, Hà Nội.

[4]Tổng cục Quản lý đất đai, Bộ Tài nguyên và Môi trường ngày 20/10/2015, Báo cáo về những vấn đề đại biểu Quốc hội, cử tri và nhân dân quan tâm phục vụ trả lời chất vấn tại Kỳ họp thứ 10 Quốc hội khóa XIII.

[5]Bộ Tài nguyên và Môi trường (2012), Báo cáo tổng hợp kinh nghiệm nước ngoài về quản lý và pháp luật đất đai, Hà Nội.

[6]Ngân hàng Thế giới tại Việt Nam, Đại sứ quán Đan Mạch, Đại sứ quán Thụy Điển (2013), Nhận diện và giảm thiểu các rủi ro dẫn đến tham nhũng trong quản lý đất đai ở Việt Nam; Nhà xuất bản Chính trị quốc gia, Hà Nội.