Bàn về quy định hòa giải tranh chấp đất đai trong dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi)

(LSVN) - Hòa giải tranh chấp đất đai là một biện pháp mềm dẻo, linh hoạt và hiệu quả nhằm giúp cho các bên tranh chấp tìm ra một giải pháp thống nhất để tháo gỡ những mâu thuẫn, bất đồng trong tranh chấp đất đai trên cơ sở tự nguyện, tự thỏa thuận. Trong hoạt động giải quyết tranh chấp đất đai nói riêng, hòa giải có tầm quan trọng đặc biệt. Nếu hòa giải thành, có nghĩa là tranh chấp sẽ kết thúc, không những hạn chế được sự phiền hà, tốn kém cho các bên đương sự mà còn giảm bớt được công việc đối với Tòa án, đảm bảo đoàn kết trong nội bộ Nhân dân. Đồng thời, qua hòa giải, các đương sự sẽ hiểu thêm về pháp luật và chính sách của Nhà nước. Với ý nghĩa đó Luật Đất đai năm 2013 và đến dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) đều đã quy định hòa giải là thủ tục đầu tiên của quá trình giải quyết tranh chấp đất đai.

Ảnh minh họa.

Quy định của pháp luật

Tại Điều 244 dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) quy định về hòa giải tranh chấp đất đai như sau:

"1. Nhà nước khuyến khích các bên tranh chấp đất đai tự hòa giải hoặc giải quyết tranh chấp đất đai thông qua hòa giải ở cơ sở hoặc hòa giải tại Tòa án.

2. Hòa giải tranh chấp đất đai tại Ủy ban nhân dân cấp xã

a) Tranh chấp đất đai mà các bên tranh chấp không hòa giải được thì gửi đơn đến Ủy ban nhân dân cấp xã nơi có đất tranh chấp để hòa giải.

b) Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã có trách nhiệm tổ chức việc hòa giải tranh chấp đất đai tại địa phương mình; trong quá trình tổ chức thực hiện phải phối hợp với Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cấp xã và các tổ chức thành viên của Mặt trận, các tổ chức xã hội khác. Thủ tục hòa giải tranh chấp đất đai tại Ủy ban nhân cấp xã được thực hiện trong thời hạn không quá 45 ngày, kể từ ngày nhận được đơn yêu cầu giải quyết tranh chấp đất đai.

c) Việc hòa giải phải được lập thành biên bản có chữ ký của các bên và có xác nhận hòa giải thành hoặc hòa giải không thành của Ủy ban nhân dân cấp xã. Biên bản hòa giải được gửi đến các bên tranh chấp, lưu tại Ủy ban nhân dân cấp xã nơi có đất tranh chấp.

3. Hòa giải tranh chấp đất đai tại Tòa án nhân dân được thực hiện theo quy định của pháp luật về tố tụng dân sự và pháp luật về hòa giải, đối thoại tại Tòa án.

4. Đối với trường hợp hòa giải thành mà có thay đổi hiện trạng về ranh giới, người sử dụng đất thì Ủy ban nhân dân cấp xã, Tòa án nhân dân gửi biên bản hòa giải đến Phòng Tài nguyên và Môi trường đối với trường hợp tranh chấp đất đai giữa hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư với nhau; gửi đến Sở Tài nguyên và Môi trường đối với các trường hợp khác.

Phòng Tài nguyên và Môi trường, Sở Tài nguyên và Môi trường trình Ủy ban nhân dân cùng cấp quyết định công nhận việc thay đổi ranh giới thửa đất và cấp mới Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất.

5. Đối với địa bàn không thành lập đơn vị hành chính cấp xã trực thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện thì không thực hiện các quy định tại khoản 2 Điều này".

Như vậy, có thể thấy tranh chấp đất đai là loại hình tranh chấp đa dạng về tính chất và mục đích và có xu hướng ngày càng phức tạp. Nếu việc giải quyết tranh chấp không được giải quyết triệt để, dứt điểm, công bằng và khách quan, chúng có tác động và ảnh hưởng lớn không chỉ đối với các bên tranh chấp mà còn ảnh hưởng tới kinh tế, chính trị, xã hội, tới Nhà nước với vị thế là đại diện chủ sở hữu đối với đất đai. 

Nhận thấy sự tác động và ảnh hưởng đó, pháp luật đất đai qua các giai đoạn hình thành và phát triển đều coi trọng yếu tố hòa giải đất đai, coi đây là phương thức giải quyết có ý nghĩa lớn về kinh tế, chính trị, trật tự an toàn xã hội. Theo đó, pháp luật đất đai và pháp luật tố tụng dân sự hiện hành và luật hoà giải đối thoại của Toà án đều ghi nhận hòa giải là phương thức và là yêu cầu đối với cả trong tố tụng và ngoài tố tụng và coi đây là phương thức được ưu tiên đầu tiên trong tiến trình giải quyết các tranh chấp đất đai.

Một số khó khăn, vướng mắc và kiến nghị hoàn thiện

Thứ nhất, khoản 1 Điều 224 dự thảo Luật Đất đai quy định: "Nhà nước khuyến khích các bên tranh chấp đất đai tự hòa giải hoặc giải quyết tranh chấp đất đai thông qua hòa giải ở cơ sở hoặc hòa giải tại Tòa án".

Việc quy định hoà giải cơ sở đối với tranh chấp đất đai có ý nghĩa và tầm quan trọng trong quá trình giải quyết các vụ việc dân sự. Tuy nhiên, khoản 1 Điều 224 dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) vẫn giữ nguyên như quy định của khoản 1 Điều 202 Luật Đất đai năm 2013: “Nhà nước khuyến khích các bên tranh chấp đất đai tự hòa giải hoặc giải quyết tranh chấp đất đai thông qua hòa giải ở cơ sở” chỉ bổ sung thêm một phương thức hòa giải nữa là hoà giải tại Toà án.

Nếu tiếp tục như quy định trên thì trong thực tế, việc giải quyết tranh chấp đất đai thông qua hòa giải không phải là cơ chế bắt buộc trước khi Tòa án xem xét giải quyết quyết tranh chấp đất đai. Việc này sẽ làm gia tăng số lượng vụ việc tranh chấp đất đai mà Tòa án phải thụ lý, giải quyết. Vì vậy, cần phải đánh giá toàn diện quy định này, đồng thời xem xét việc hoà giải tranh chấp đất đai phải là quy định bắt buộc trước khi Toà án giải quyết.

Theo quan điểm của tác giả nên sửa lại khoản 1 Điều 244 dự thảo Luật Đất đai theo hướng: Việc hòa giải tranh chấp đất đai thông qua hoà giải ở cơ sở là điều kiện bắt buộc để Tòa án giải quyết tranh chấp đất đai.

Thứ hai, theo khoản 2 Điều 224 dự thảo Luật Đất đai quy định: “Hòa giải tranh chấp đất đai tại Ủy ban nhân dân cấp xã”. 

Tuy nhiên, theo quy định tại khoản 1, khoản 2 Điều 2 Luật Hòa giải ở cơ sở quy định: 

“1. Hòa giải ở cơ sở là việc hòa giải viên hướng dẫn, giúp đỡ các bên đạt được thỏa thuận, tự nguyện giải quyết với nhau các mâu thuẫn, tranh chấp, vi phạm pháp luật theo quy định của Luật này.

2. Cơ sở là thôn, làng, ấp, bản, buôn, phum, sóc, tổ dân phố, khu phố, khối phố và cộng đồng dân cư khác (sau đây gọi chung là thôn, tổ dân phố)".

Như vậy, việc hòa giải ở cơ sở theo quy định Luật Hòa giải ở cơ sở năm 2013 là hòa giải ở thôn, tổ dân phố. Vậy việc hòa giải tranh chấp đất đai tại Ủy ban nhân dân cấp xã theo quy định tại khoản 2 Điều 224 dự thảo Luật Đất đai có được coi là hòa giải ở cơ sở hay không? Do đó, để thống nhất trong nhận thức pháp luật và tránh còn có cách hiểu khác nhau cần phải làm rõ quy định này theo hướng:

Một là, nếu coi việc hòa giải cơ sở cũng là một phương thức để giải quyết tranh chấp đất đai theo quy định của Luật Hòa giải ở cơ sở năm 2013 thì khoản 1 Điều 224 dự thảo Luật Đất đai nên quy định thêm như sau: Nhà nước khuyến khích các bên tranh chấp đất đai tự hòa giải hoặc giải quyết tranh chấp đất đai thông qua hòa giải ở cơ sở theo quy định của Luật Hòa giải ở cơ sở hoặc hòa giải tại Tòa án.

Hai là, nếu hòa giải tranh chấp đất đai chỉ được thực hiện tại Ủy ban nhân dân cấp xã thì không sử dụng thuật ngữ “hòa giải ở cơ sở” để tránh sự hiểu lầm với quy định của Luật Hòa giải ở cơ sở. Trong trường hợp đó thì đề nghị quy định rõ như sau: Nhà nước khuyến khích các bên tranh chấp đất đai tự hòa giải hoặc giải quyết tranh chấp đất đai thông qua hòa giải tại Ủy ban nhân dân cấp xã hoặc hòa giải tại Tòa án.

Thứ ba, theo quy định tại khoản 3 Điều 224 dự thảo Luật Đất đai thì việc: “Hòa giải tranh chấp đất đai tại Tòa án nhân dân được thực hiện theo quy định của pháp luật về tố tụng dân sự và pháp luật về hòa giải, đối thoại tại Tòa án”. 

Bên cạnh đó, khoản 1 Điều 225 dự thảo Luật Đất đai lại có quy định: "Tranh chấp đất đai, tranh chấp đất đai và tài sản gắn liền với đất do Tòa án nhân dân giải quyết theo quy định của pháp luật về tố tụng dân sự. Ủy ban nhân dân các cấp có trách nhiệm cung cấp hồ sơ, tài liệu có liên quan đến việc quản lý, sử dụng đất để làm căn cứ cho Tòa án nhân dân giải quyết theo thẩm quyền khi được yêu cầu.".

Đồng thời, tại khoản 1 Điều 205 Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2015 quy định: "Trong thời hạn chuẩn bị xét xử sơ thẩm vụ án, Tòa án tiến hành hòa giải để các đương sự thỏa thuận với nhau về việc giải quyết vụ án, trừ những vụ án không được hòa giải hoặc không tiến hành hòa giải được quy định tại Điều 206 và Điều 207 của Bộ luật này hoặc vụ án được giải quyết theo thủ tục rút gọn.".

Theo những quy định trên của các điều luật trên thì nếu như trong trường hợp các bên tranh chấp đất đai muốn hòa giải thông qua Tòa án (theo quy định tại khoản 1 Điều 224 dự thảo Luật Đất đai) thì trình tự, thủ tục thực hiện như thế nào? Quy định này có gì mâu thuẫn hay trùng lặp với khoản 1 Điều 205 Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2015 hay không?

Mặt khác, nếu như các bên tranh chấp đất đai lựa chọn hòa giải tại Tòa án nhưng hòa giải không thành, khi đó các bên tranh chấp nộp đơn khởi kiện tại Tòa án để giải quyết theo quy định của pháp luật về tố tụng dân sự thì Tòa án có tiếp tục hòa giải hay không? Hay căn cứ vào biên bản hòa giải không thành để xét xử tranh chấp đất đai mà không cần phải tiếp tục hòa giải? Nếu thực hiện như vậy thì có vi phạm thủ tục tố tụng theo quy định của Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2015 hay không? Đây là những khăn mà dự thảo Luật Đất đai phải dự liệu và giải quyết cho thấu đáo tránh trường hợp còn nhiều cách hiểu và cách vận dụng khác nhau trong quá trình giải quyết vụ việc. 

Từ những khó khăn trên, tác giả đề xuất theo hướng cần phải có quy định rõ việc hoà giải ở cơ sở hay hoà giải ở Toà án nếu như hoà giải không thành thì căn cứ vào biên bản hoà giải đó để xét xử mà không tiếp tục hoà giải nữa.

Thứ tư, tại khoản 4 Điều 224 dự thảo Luật Đất đai quy định: "Đối với trường hợp hòa giải thành mà có thay đổi hiện trạng về ranh giới, người sử dụng đất thì Ủy ban nhân dân cấp xã, Tòa án nhân dân gửi biên bản hòa giải đến Phòng Tài nguyên và Môi trường đối với trường hợp tranh chấp đất đai giữa hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư với nhau; gửi đến Sở Tài nguyên và Môi trường đối với các trường hợp khác".

Tuy nhiên, trong trường hợp các bên tự hòa giải thành (không hòa giải ở Ủy ban nhân dân cấp xã hoặc hòa giải tại Tòa án), tức là các bên tự ngồi lại với nhau để tự hòa giải nhưng có thay đổi hiện trạng về ranh giới, người sử dụng đất thì trong trường hợp này xử lý như thế nào? Kết quả các bên tự hòa giải thành phải xử lý như thế nào? Đây là vấn đề pháp lý mà trong thực tế đã có mà chúng ta phải giải quyết, do đó cũng nên cần phải quy định rõ trong Điều 224 dự thảo Luật Đất đai.

Theo quan điểm của tác giả, việc xử lý trường hợp nên quy định theo hướng: Trường hợp các bên tranh chấp đất đai tự hòa giải thành mà có thay đổi hiện trạng về ranh giới, người sử dụng đất thì các bên phải lập thành biên bản gửi Ủy ban nhân dân cấp xã nơi có đất tranh chấp để xác nhận. Ủy ban nhân dân cấp xã kiểm tra, xác nhận kết quả tự hòa giải thành và gửi biên bản hòa giải đến Phòng Tài nguyên và Môi trường đối với trường hợp tranh chấp đất đai giữa hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư với nhau; gửi đến Sở Tài nguyên và Môi trường đối với các trường hợp khác. 

Trên cơ sở nghiên cứu các quy định về hoà giải tranh chấp đất đai trong dự thảo Luật Đất đai sửa đổi, tác giả có đưa ra một số  kiến nghị về xây dựng và hoàn thiện pháp luật để phần nào giúp cho việc giải quyết tranh chấp đất đai thông qua hòa giải được thuận lợi, tạo điều kiện cho các bên tranh chấp hiểu và vận dụng tốt hơn quy định của pháp luật , giúp cho các cơ quan có thẩm quyền kiểm nghiệm được tính khả thi và hợp lý của các quy định pháp luật.

NGUYỄN THỊ KIM PHƯỢNG

Toà án quân sự Khu vực Quân khu 9