Cải cách hệ thống cơ quan công tố Phần Lan và kinh nghiệm cho Việt Nam

Khái quát tổ chức và hoạt động của cơ quan công tố Phần Lan

Hệ thống cơ quan công tố Phần lan có điểm tương đồng với các nước châu Âu: cơ quan Công tố quốc gia Phần Lan là cơ quan độc lập, chịu sự quản lý của Bộ Tư pháp[1]. Lực lượng cảnh sát là cơ quan điều tra các vụ việc hình sự, trực thuộc Bộ Nội vụ. Cơ quan Công tố quốc gia Phần lan chỉ thực hiện chức năng công tố đối với các vụ án về hình sự. Lực lượng cảnh sát là lực lượng chịu trách nhiệm tiến hành điều tra. Điều đó cho thấy lực lượng cảnh sát có quyền điều tra mà không cần sự cho phép của cơ quan công tố.

Ở Phần Lan không có hệ thống cơ quan nào có quyền quyết định điều tra, chỉ đạo cảnh sát điều tra, cơ quan cảnh sát có toàn quyền trong hoạt động điều tra. Lực lượng cảnh sát và cơ quan công tố trực thuộc hai bộ khác nhau nên không chịu trách nhiệm về những vụ án trước khi đưa ra xử. Tuy nhiên, các công tố viên có nhiệm vụ giám sát, kiểm tra hoạt động điều tra của cảnh sát. Công tác điều tra hình sự của Phần Lan là sự phối hợp giữa các cơ quan công tố và công tố viên với cảnh sát điều tra. Đa số các vụ án được phối hợp tốt đẹp giữa các cơ quan. Trong quá trình phối hợp vẫn có một số vướng mắc vì công tố viên không phải là lãnh đạo cảnh sát, không quyết định được số lượng cảnh sát tham gia một vụ án và không thể ra quyết định dừng vụ án. Ở Phần Lan, cơ quan công tố không có liên quan trong trường hợp cần phải tiến hành áp dụng biện pháp khẩn cấp như bắt tạm giam. Những trường hợp này cảnh sát phải đến tòa án cấp sơ thẩm yêu cầu để tòa đưa ra quyết định tạm giam. Cảnh sát bắt đầu điều tra và kết thúc điều tra phải báo cáo công tố viên để công tố viên quyết định có truy tố hay không. Trường hợp không có căn cứ để truy tố mà vẫn truy tố thì người bị điều tra có quyền đòi bồi thường. Nhiều trường hợp họ không được bồi thường vì quy trình là đúng. Chỉ những trường hợp cảnh sát làm sai thì người bị tình nghi mới được bồi thường. Trường hợp người bị tình nghi cảm thấy các cơ quan cảnh sát vi phạm Công ước của Liên hợp quốc về quyền con người thì họ có quyền kiện ra tòa và nếu có sự vi phạm dẫn đến thiệt hại thì Nhà nước Phần Lan phải chi trả bồi thường.

Về cơ cấu tổ chức, hiện nay cơ quan Công tố quốc gia Phần Lan gồm có 550 người, trong đó có 392 công tố viên, số còn lại là chuyên gia và nhân viên hành chính văn phòng. Cơ quan công tố có 2 cấp độ - Văn phòng Tổng công tố viên trưởng và cấp dưới có văn phòng công tố ở 5 khu vực. Nhiệm vụ chính của Văn phòng Tổng công tố viên trưởng là: bổ nhiệm công tố viên, hỗ trợ hoạt động cho cơ quan công tố và bảo đảm tính hợp pháp của các văn phòng công tố.

Hàng năm, Văn phòng Tổng công tố viên trưởng tiến hành thương thảo với Bộ Tư pháp về phân bổ tài chính cho hệ thống cơ quan Công tố quốc gia. Nội dung của các cuộc thương thuyết thường tập trung vào hai khía cạnh: (1) Phía Bộ Tư pháp luôn đưa ra mục tiêu phòng, chống tội phạm hình sự và yêu cầu cơ quan công tố phải xử lý các vụ án lớn một cách tốt nhất; (2) Phía Tổng công tố viên trưởng luôn đưa ra đòi hỏi phải có ngân sách để bảo đảm cho việc thực hiện mục tiêu đó. Ở khía cạnh nhất định, cả hai cơ quan đều hướng đến một mục tiêu chung là tăng cường hoạt động công tố, bảo đảm về nguồn lực cho hoạt động công tố góp phần phòng, chống tội phạm một cách hiệu quả nhất.

Pháp luật Phần Lan phân định rõ về thẩm quyền giữa các cơ quan công tố như sau:

Tổng công tố viên trưởng giải quyết vụ việc có tính nguyên tắc, chỉ đạo các hoạt động chung và hoạt động có liên quan đến quan hệ quốc tế. Công việc xử lý các vụ việc hình sự cụ thể do Phó Tổng công tố viên trưởng đảm nhiệm. Công tố viên Junior là tên gọi của công tố viên tập sự. Hàng năm theo nhu cầu công việc, văn phòng công tố sẽ tuyển luật sư trẻ để đào tạo nên số lượng công tố viên tập sự từ 10-50. Công tố viên cấp quận (district prosecutor) là công tố chuyên sâu về các lĩnh vực, hiện nay có 280 người. Công tố viên đặc biệt cấp quận (specialsised district prosecutor) gồm 35 người là những chuyên gia ở cấp độ thứ 3 chuyên sâu về từng lĩnh vực như lĩnh vực an ninh, con người, kinh tế; tội phạm bạo lực, tội phạm an ninh; môi trường, lao động. Cấp độ cao hơn là công tố viên tối cao có 12 người; công tố viên cao cấp có 50 người.

Về nguồn nhân lực, pháp luật của Phần Lan có quy định cụ thể về quy trình tuyển chọn và bổ nhiệm công tố viên. Các công tố viên không làm việc theo chế độ hợp đồng. Trưởng công tố viên ở các khu vực phỏng vấn các ứng cử viên để chọn ra vị trí cần tìm. Tổng công tố viên trưởng là người có quyền quyết định chấp thuận hay không. Đó là quy trình chung cho việc tuyển dụng công tố viên. Quyết định của trưởng công tố viên có thể được khiếu nại, nhưng đa số là được đồng ý.

Về tiêu chuẩn, yêu cầu đối với công tố viên chính thức ở Phần Lan rất cao như: điều kiện học thuật phải có bằng thạc sĩ về luật; điều kiện kinh nghiệm làm việc, bắt buộc trước đó phải là công tố viên thực tập hoặc công tố sơ cấp; điều kiện về kỹ năng khác như có khả năng quản lý và đánh giá về sự lựa chọn chính sách. Điều kiện về quản lý được xem là bắt buộc vì công tố viên phải đảm nhiệm nhiều công việc khác nhau nên yêu cầu phải là người có khả năng quản lý công việc tốt. Ngoài ra họ phải đáp ứng các kỹ năng về trình bày vấn đề, viết, giao tiếp.

Việc bãi nhiệm công tố viên do trưởng công tố viên quyết định. Tuy nhiên thực tiễn việc bãi nhiệm này ít xảy ra. Có 3 cấp độ thuộc quy trình bãi nhiệm công tố viên mắc lỗi trong công việc hoặc có thái độ không đúng (cấp độ 1: nhận được thông báo về quá trình xem xét lỗi; cấp độ 2: nhận được văn bản xác định lỗi; cấp độ 3: bị bãi nhiệm). Ở từng cấp độ, công tố viên đều có cơ hội để giải trình.

Việc đào tạo công tố viên rất đa dạng về hình thức như đào tạo trực tiếp thông qua các khóa học tổ chức hàng năm và đào tạo thông qua các khóa học trực tuyến. Đặc biệt, ở Phần Lan, các chương trình đào tạo được xây dựng tương ứng với từng cấp độ.

Chế độ tiền lương của cả hệ thống công tố gồm có 4 phần hợp thành:

(1) Dựa trên chức năng và nhiệm vụ của các công tố viên: chuyên gia và chuyên gia cao cấp (công việc nặng nề hơn thì lương cao hơn);

(2) Dựa trên thực tế triển khai hoạt động của công tố viên;

(3) Dựa vào kinh nghiệm công tác và thời gian công tác của các công tố viên;

(4) Nhìn chung, lương chi trả dựa trên hoạt động thực tế và chức năng. Khi một người trở thành công chức thì có hợp đồng trả lương theo ngạch. So với các cơ quan trong hệ thống tư pháp Phần Lan thì lương của công tố viên cao hơn. Lương của công tố viên cao hơn lương của thẩm phán. Một công tố viên mới vào ngành lương khởi điểm là 4.000 euro/tháng, trong khi mức lương trung bình ở Phần Lan là 2.000 euro/tháng. Những người đứng vị trí ngang nhau thì lương giống nhau, nhưng trong hệ thống thì đối tượng tập sự lương bằng một nửa lương của phó trưởng công tố. Xu hướng chung ở Phần Lan hiện nay là ngày càng nhiều sinh viên thích làm việc ở khu vực công, nhất là làm nghề công tố.

Tuy nhiên, việc có được tuyển vào làm công tố viên tập sự phụ vào cơ quan đó có vị trí trống hay không. Để đáp ứng nhu cầu của sinh viên, Văn phòng của Tổng công tố viên trưởng luôn có các khóa đào tạo cho sinh viên và sinh viên rất thích các khóa học này bởi họ được đào tạo thêm về kỹ năng công tố và cập nhật việc áp dụng văn bản pháp luật mới ban hành.

Xu hướng cải cách cơ quan công tố Phần Lan

Cùng với tòa án, cơ quan công tố Phần Lan luôn chú trọng tới việc cải cách và đổi mới nhằm bảo đảm tính khoa học, tính pháp lý, tính công bằng. Đồng thời giúp kiện toàn tổ chức và hoạt động, phân chia nhiệm vụ của các văn phòng công tố khoa học và hiệu quả hơn so với trước.Thông qua quá trình cải cách, cơ quan công tố Phần Lan đã đạt được kết quả sau:

Thứ nhất, Nhà nước bảo đảm kinh phí, điều kiện vật chất ngày càng tốt cho cơ quan công tố. Kinh phí hoạt động hàng năm của cơ quan này là 45 triệu euro. Ngân sách này do Văn phòng Tổng công tố viên trưởng quản lý và quyết định phân bổ ngân sách. Đây là yếu tố quan trọng, bảo đảm tính độc lập của hệ thống cơ quan công tố.

Thứ hai, bảo đảm phân bổ đủ số lượng công tố viên đáp ứng yêu cầu của thực tiễn công tác phòng, chống tội phạm. Năm 2019, các cơ quan công tố của Phần lan xử lý 90.000 vụ án tội phạm; 65% được tòa án xét xử . Tổng số công tố viên của Phần Lan là 392 công tố viên (67% là phụ nữ, 33% là nam giới). Khoảng 50 công tố viên làm việc tại Văn phòng Tổng công tố viên Trưởng - chủ yếu là liên quan đến hành chính và thủ tục.

Thứ ba, từ tháng 01/2019 đến nay, cùng với tòa án, cơ quan Công tố Phần Lan đã được sắp xếp lại theo hướng tinh gọn bộ máy tổ chức từ 01 Văn phòng Tổng công tố viên trưởng, 11 văn phòng công tố viên ở 11 khu vực đã được sắp xếp lại còn 1 văn phòng duy nhất là cơ quan Công tố quốc gia Phần Lan. Trong cơ quan Công tố quốc gia phần Lan có Văn phòng Tổng công tố viên trưởng và 5 văn phòng công tố khu vực. Mục đích của việc sắp xếp lại tổ chức nhằm bảo đảm tính pháp lý, tính công bằng, công lý và giúp phân chia nhiệm vụ của các văn phòng công tố được hiệu quả hơn so với trước.

Thứ tư, hệ thống cơ quan công tố thường họp 4-5 lần/năm với Tổng công tố viên trưởng nên các hoạt động nghiệp vụ và quản lý được giải quyết thỏa đáng. Việc đổi mới tổ chức kèm theo đổi mới chế độ làm việc dẫn đến hiệu quả công việc cao hơn.

Thứ năm, áp dụng thành tựu của khoa học máy tính và công nghệ thông tin nhằm truy vết tội phạm trên địa bàn dân cư thưa thớt và cả khi tội phạm xảy ra ở những vùng xa xôi, hẻo lánh một cách kịp thời nhất. Việc áp dụng công nghệ thông tin vào hoạt động công tố giúp người dân dễ dàng tiếp cận cơ quan công tố và cơ quan cảnh sát nên vừa giảm được nguồn lực con người, vừa giải quyết công việc nhanh và hiệu quả.

Nhận xét và kinh nghiệm rút ra đối với Việt Nam

Để có được sự đổi mới về tổ chức bộ máy cơ quan công tố như trên, Phần Lan đã phải mất 4-5 năm để sắp xếp lại hệ thống cơ quan này. Việc sắp xếp lại cơ quan công tố thành các khu vực làm cho hệ thống công tố không bị chia nhỏ, hoạt động tốt hơn và thuận lợi trong việc điều động nhân lực cũng như phân bổ ngân sách cho các hoạt động. Định hướng, chỉ đạo của Bộ Tư pháp với cơ quan công tố là ngày càng bảo đảm độc lập với Bộ Tư pháp. Bộ Tư pháp chỉ đạo việc phát triển chiến lược, bảo đảm hoạt động tài chính. Tổng công tố viên trưởng chịu trách nhiệm về hoạt động của hệ thống công tố và phải báo cáo kết quả hoạt động cho Bộ trưởng Bộ Tư pháp hai lần trong một năm.

Năm 2019, 2020 là thời điểm Phần Lan triển khai đồng bộ những giải pháp đổi mới tổ chức và hoạt động của tòa án, cơ quan công tố, cơ quan cảnh sát điều tra theo hướng phân định thẩm quyền quản lý hành chính với thẩm quyền tố tụng; sắp xếp thu gọn đầu mối tổ chức tòa án, cơ quan công tố và cảnh sát điều tra khu vực, bảo đảm tổ chức bộ máy của tòa án và cơ quan công tố luôn tương ứng. Đổi mới quy trình tố tụng tư pháp nhanh chóng, thuận tiện, dễ tiếp cận; không gây phiền nhiễu, tốn kém cho người dân; ứng dụng công nghệ thông tin và cơ sở dữ liệu pháp luật, chứng cứ vào hoạt động thụ lý, xét xử các vụ án; hoàn thiện cơ chế tranh tụng, bảo đảm quyền bào chữa, quyền được trợ giúp pháp lý trong tố tụng tư pháp; bảo đảm tính độc lập của hệ thống cơ quan công tố với tòa án, cơ quan điều tra và hệ thống cơ quan hành pháp, hành chính; xây dựng đội ngũ công tố viên giỏi về chuyên môn, nghiệp vụ, chấp hành nghiêm chỉnh pháp luật, tôn trọng quyền, lợi ích chính đáng của người dân, vô tư, liêm chính, không thiên vị. Đây chính là mục tiêu kép và yêu cầu mang tính tự thân, đòi hỏi cơ quan công tố của Phần Lan không thể đứng ngoài trào lưu cải cách. Thực tiễn cho thấy, nhờ có sự đổi mới vừa tinh giản bộ máy, vừa phát huy vai trò trách nhiệm của công tố viên mà hoạt động điều tra, truy tố và xét xử của Phần Lan năm 2020 đạt được nhiều thành tựu. Công tác phòng, chống tội phạm đáp ứng yêu cầu đặt ra.

Đối với Việt Nam, đây cũng là thời điểm Nghị quyết số 49-NQ/TW về Chiến lược cải cách tư pháp đi hết thời gian 15 năm và bắt đầu mở ra giai đoạn mới về cải cách tư pháp, xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân. Điều này đòi hỏi tiếp tục nghiên cứu kinh nghiệm cải cách hệ thống cơ quan tư pháp ở các nước, chọn lọc các kinh nghiệm thiết thực, đối chiếu với thực tiễn Việt Nam để tham khảo, vận dụng nhằm đạt được mục tiêu: “Tiếp tục xây dựng nền tư pháp chuyên nghiệp, hiện đại, công bằng, nghiêm minh, liêm chính, phụng sự Tổ quốc, phục vụ nhân dân. Hoạt động tư pháp phải có trọng trách bảo vệ công lý, bảo vệ quyền con người, quyền công dân, bảo vệ chế độ xã hội chủ nghĩa, bảo vệ lợi ích Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của tổ chức, cá nhân. Nghiên cứu, ban hành Chiến lược xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam đến năm 2030, định hướng đến năm 2045, trong đó có Chiến lược pháp luật và cải cách tư pháp. Tiếp tục đổi mới tổ chức, nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động và uy tín của tòa án nhân dân, viện kiểm sát nhân dân, cơ quan điều tra, cơ quan thi hành án và các tổ chức tham gia vào quá trình tố tụng tư pháp” [2]. Muốn vậy, cần tham khảo thành công của Phần Lan trong việc đổi mới, cải cách cơ quan tư pháp như sau:

Thứ nhất, cần có kế hoạch nghiên cứu sâu quá trình đổi mới tổ chức và hoạt động của các cơ quan tư pháp của Phần Lan, nghiên cứu lý luận và thực tiễn về chức năng của cơ quan công tố, ưu điểm trong phòng, chống tội phạm; nghiên cứu về cơ cấu tổ chức, tính khoa học và tính khả thi của việc sắp xếp lại cơ quan công tố, nhất là việc sáp nhập các văn phòng công tố ở địa phương, chuyển thành văn phòng công tố ở 5 khu vực.

Thứ hai, tăng cường quan hệ hợp tác giữa Phần Lan và Việt Nam về đào tạo, bồi dưỡng kiểm sát viên về kỹ năng nghề nghiệp và ngoại ngữ.

Thứ ba, nghiên cứu việc ứng dụng khoa học kỹ thuật điều tra tội phạm, công nghệ thông tin trong quản lý và hoạt động của cơ quan công tố và công tố viên trong việc triển khai nghề nghiệp nhằm bảo đảm vừa nâng cao hiệu quả hoạt động, khắc phục áp lực về thời gian phải hoàn thành công việc khi biên chế giảm, công việc tăng, bộ máy gọn nhẹ.

Thứ tư, nghiên cứu tính hợp lý và áp dụng việc nâng cao chất lượng đào tạo và tăng yêu cầu về bằng cấp của công tố viên Phần Lan so với các chức danh tư pháp để áp dụng đối với kiểm sát viên của Việt Nam, nhằm tạo nguồn kiểm sát viên có chất lượng, sắp xếp vào các cơ quan kiểm sát phù hợp.

PGS. TS. TRƯƠNG THỊ HỒNG HÀ 

Vụ Cải cách tư pháp, Ban Nội chính Trung ương

Về quyền tác giả, quyền sở hữu trí tuệ trong môi trường số