Cơ chế đánh giá an ninh quốc gia đầu tư nước ngoài của Hoa Kỳ và khuyến nghị cho Việt Nam

CFIUS được công nhận rộng rãi là một trong những cơ chế lâu đời nhất, toàn diện nhất và có ảnh hưởng nhất. Mô hình hoạt động của CFIUS không chỉ ảnh hưởng sâu sắc đến bối cảnh đầu tư toàn cầu mà còn cung cấp một tài liệu tham khảo quan trọng cho quốc gia khác thiết lập cơ chế tương tự.

Cơ chế đánh giá an ninh quốc gia đầu tư tước ngoài của Hoa Kỳ

Tính độc lập và bản chất có hệ thống của CFIUS không tồn tại riêng lẻ mà là một tổng thể hữu cơ được hình thành bởi khuôn khổ pháp lý, cơ cấu tổ chức, quy trình đánh giá và phạm vi đánh giá.

Khuôn khổ pháp lý và thiết lập thể chế: Thẩm quyền của CFIUS bắt nguồn từ một nền tảng pháp lý vững chắc. Quá trình phát triển thể chế của CFIUS đã trải qua nhiều cột mốc lập pháp quan trọng, từ Tu chính án Exon-Florio ban đầu (Tu chính án Exon-Florio số 50 U.S.C. app 2170 là luật được Quốc hội Hoa Kỳ ban hành năm 1988 để xem xét đầu tư nước ngoài tại Hoa Kỳ) đến Đạo luật Đầu tư Nước ngoài và An ninh Quốc gia năm 2007 (The Foreign Investment & National Security Act of 2007 - FINSA), sau đó là Đạo luật Hiện đại hóa Đánh giá Rủi ro Đầu tư Nước ngoài (The Foreign Investment Risk Review Modernization Act of 2018 - FIRRMA), đạo luật đã mở rộng đáng kể thẩm quyền của CFIUS.

Các luật này cùng nhau đã thiết lập một khuôn khổ đánh giá với thẩm quyền và trách nhiệm rõ ràng. Các luật này rõ ràng trao cho tổng thống quyền phủ quyết tối cao, nghĩa là tổng thống có thể ngăn chặn hoặc hủy bỏ bất kỳ giao dịch nào có thể đe dọa an ninh quốc gia dựa trên “bằng chứng đáng tin cậy”, điều này cung cấp mức độ hỗ trợ thẩm quyền cao nhất cho công việc đánh giá của CFIUS.

Về mặt thiết lập thể chế, CFIUS là một ủy ban liên bộ do Bộ trưởng Tài chính chủ trì, với các thành viên bao gồm lãnh đạo của nhiều cơ quan chính phủ cốt lõi, bao gồm Bộ Quốc phòng, Bộ Ngoại giao, Bộ Thương mại, Bộ Năng lượng, Bộ An ninh Nội địa và Bộ Tư pháp. Thiết kế này là hiện thân cốt lõi của bản chất hệ thống của CFIUS. CFIUS đảm bảo rằng đánh giá an ninh quốc gia có thể kết hợp chuyên môn và quan điểm từ nhiều lĩnh vực, chẳng hạn như kinh tế, quân sự, thực thi pháp luật, tình báo và ngoại giao, để tiến hành đánh giá rủi ro toàn diện và đa chiều đối với một khoản đầu tư, tránh sự phiến diện có thể xảy ra do quyết định của một cơ quan duy nhất.

Quy trình đánh giá của CFIUS được thiết kế chặt chẽ và chia thành nhiều giai đoạn:

- Khai báo: Theo khuôn khổ hệ thống rà soát đầu tư nước ngoài của Hoa Kỳ, chủ thể giao dịch có thể tự quyết định nộp hoặc không nộp tài liệu khai báo cho CFIUS dựa trên tình hình thực tế của mình. Kể từ khi FIRRMA có hiệu lực vào năm 2018, hệ thống quản lý trong lĩnh vực này đã trải qua những thay đổi cơ bản.

Theo các quy định của FIRRMA, tất cả các giao dịch liên quan đến các công nghệ mới nổi quan trọng (bao gồm các lĩnh vực công nghệ tiên tiến như trí tuệ nhân tạo và điện toán lượng tử), cơ sở hạ tầng quan trọng (bao gồm các lĩnh vực cốt lõi như năng lượng, giao thông vận tải và mạng lưới truyền thông) và dữ liệu cá nhân nhạy cảm (bao gồm các danh mục nhạy cảm như thông tin y tế, tài chính và nhân viên chính phủ) đều được đưa vào danh mục khai báo bắt buộc và phải hoàn tất thủ tục khai báo trước khi giao dịch hoàn tất.

Cần lưu ý rằng CFIUS có quyền tiến hành rà soát chủ động. Ngay cả khi chủ thể giao dịch không chủ động khai báo, nếu CFIUS phát hiện ra các rủi ro an ninh quốc gia tiềm ẩn thông qua việc chia sẻ thông tin tình báo, báo cáo truyền thông... thì CFIUS vẫn có thể chủ động khởi xướng thủ tục rà soát thẩm quyền theo luật định.

- Đánh giá ban đầu: Sau khi CFIUS có được đầy đủ các tài liệu nộp hồ sơ chứa thông tin cốt lõi như cấu trúc giao dịch, lý lịch nhà đầu tư và luồng công nghệ, CFIUS sẽ bước vào thời gian đánh giá theo luật định là 45 ngày (30 ngày trước khi triển khai FIRRMA).

Giai đoạn này áp dụng cơ chế đánh giá hợp tác của nhiều bộ, do Bộ Tài chính chủ trì, phối hợp với 16 cơ quan thành viên như Bộ Quốc phòng và Bộ An ninh Nội địa. Sử dụng mô hình ma trận rủi ro, cơ quan này tiến hành đánh giá và phán đoán sơ bộ về các rủi ro an ninh quốc gia có thể do giao dịch gây ra dựa trên hơn 20 chỉ số định lượng như rủi ro lan tỏa công nghệ, mối đe dọa an ninh chuỗi cung ứng và rủi ro luồng dữ liệu xuyên biên giới.

- Điều tra: Nếu đánh giá ban đầu xác định được các rủi ro tiềm ẩn, CFIUS sẽ tiến hành một cuộc điều tra chuyên sâu kéo dài tới 45 ngày. Trong quá trình điều tra, CFIUS có quyền yêu cầu các bên giao dịch cung cấp thêm thông tin nhạy cảm như bí mật thương mại, thông số kỹ thuật và cơ cấu vốn chủ sở hữu, đồng thời sử dụng kết hợp các cuộc thanh tra tại chỗ, phiên điều trần của chuyên gia, so sánh thông tin tình báo liên cơ quan, liên phòng ban và các phương tiện khác để phân tích sâu tác động trung hạn và dài hạn của giao dịch đối với quyền tự chủ công nghệ quan trọng, tính toàn vẹn của cơ sở công nghiệp quốc phòng và an ninh thông tin của chính phủ.

- Giảm thiểu rủi ro: Trong suốt quá trình đánh giá, CFIUS tuân thủ nguyên tắc “can thiệp tối thiểu” và ưu tiên đàm phán một “thỏa thuận giảm thiểu” để giảm thiểu rủi ro. Các điều khoản của thỏa thuận thường bao gồm các yêu cầu bắt buộc như cô lập công nghệ (hạn chế quyền truy cập vào các công nghệ cốt lõi), bản địa hóa dữ liệu và các vị trí chủ chốt do công dân Hoa Kỳ nắm giữ. Một cơ chế giám sát linh hoạt cũng được thiết lập, yêu cầu các bên giao dịch nộp báo cáo tuân thủ thường xuyên để đảm bảo các biện pháp kiểm soát rủi ro được thực hiện hiệu quả.

- Tổng thống quyết định: Sau khi hoàn tất điều tra, nếu vẫn còn các mối đe dọa an ninh lớn không thể loại bỏ thông qua thỏa thuận, CFIUS sẽ đệ trình lên Tổng thống một báo cáo mật, trong đó có đánh giá rủi ro chi tiết và các khuyến nghị xử lý. Tổng thống phải đưa ra quyết định cuối cùng trong vòng 15 ngày làm việc. Quyết định có thể bao gồm chấp thuận vô điều kiện, giải phóng có điều kiện, cấm hoàn toàn giao dịch hoặc buộc phải thoái vốn tài sản. Theo Đạo luật Quyền hạn Kinh tế Khẩn cấp Quốc tế (International Emergency Economic Powers Act - IEEPA), quyết định của Tổng thống là quyết định cuối cùng và ngành tư pháp không có quyền tiến hành đánh giá nội dung.

Toàn bộ quá trình này được bảo mật cao, được thiết kế để bảo vệ thông tin thương mại nhạy cảm và thông tin tình báo an ninh quốc gia.

Phạm vi đánh giá

Khía cạnh đặc biệt và gây tranh cãi nhất của CFIUS là định nghĩa về khái niệm “an ninh quốc gia”. Các luật liên quan chưa bao giờ đưa ra một định nghĩa chính xác và chặt chẽ về khái niệm này, mà vẫn duy trì sự mơ hồ và cởi mở đáng kể, để lại quyền diễn giải cho nhánh hành pháp. “Sự mơ hồ chiến lược” này cho phép phạm vi đánh giá của CFIUS được điều chỉnh linh hoạt theo thời đại và bối cảnh đe dọa.

Ban đầu, CFIUS chủ yếu tập trung vào ngành công nghiệp quốc phòng truyền thống. Tuy nhiên, với sự phát triển công nghệ và những thay đổi trong bối cảnh kinh tế toàn cầu, phạm vi đánh giá của CFIUS đã được mở rộng đáng kể. Cụ thể, FIRRMA và Sắc lệnh hành pháp năm 2022 của Tổng thống Biden đã mở rộng trọng tâm đánh giá của CFIUS đến Công nghệ chính: Các lĩnh vực như chất bán dẫn, trí tuệ nhân tạo và công nghệ sinh học có thể ảnh hưởng đến vị thế dẫn đầu về công nghệ của Hoa Kỳ; Cơ sở hạ tầng quan trọng: chẳng hạn như cảng, lưới điện, mạng viễn thông... Dữ liệu cá nhân nhạy cảm: Các giao dịch liên quan đến lượng lớn thông tin nhận dạng cá nhân, sức khỏe hoặc di truyền của công dân Hoa Kỳ; Khả năng phục hồi của chuỗi cung ứng: các khoản đầu tư có thể tác động đến an ninh của chuỗi cung ứng của Hoa Kỳ đối với các ngành công nghiệp và hàng hóa quan trọng; An ninh mạng: Các khoản đầu tư có thể làm tăng nguy cơ an ninh mạng của Hoa Kỳ.

Khả năng tiến hóa năng động này cho phép CFIUS phản ứng một cách có hệ thống với nhiều mối đe dọa an ninh quốc gia hiện đại, từ an ninh quân sự truyền thống đến an ninh kinh tế và an ninh dữ liệu.

(Còn nữa...).

Luật sư, Thạc sĩ ĐỖ QUỐC BÌNH

Đoàn Luật sư TP. Hà Nội.