Đề xuất xây dựng nguyên tắc thu hồi đất và thu hồi đất vùng phụ cận

Ảnh minh họa.

So với các quy định trong Luật Đất đai năm 2003, Luật Đất đai hiện hành đã có những sửa đổi, bổ sung quan trọng nhằm đáp ứng yêu cầu ngày càng cao của thựa tiễn công tác bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất. Đặc biệt, đây là lần đầu tiên Luật Đất đai đặt vấn đề về “thu hồi đất trong vùng phụ cận”. Có thể nói, quy định này được bổ sung nhằm đáp ứng nhu cầu thực tiễn trong thời gian qua ở một số địa phương, bởi lẽ có nhiều dự án xây dựng, mở rộng các công trình kết cấu hạ tầng, chỉnh trang đô thị phải quy hoạch và tổ chức thu hồi cả vùng phụ cận để đấu giá quyền sử dụng đất. Mục đích của việc “thu hồi đất trong vùng phụ cận” là góp phần tạo nên nguồn lực về tài chính để tiếp tục xoay vốn đầu tư cho những dự án khác, đồng thời khai thác tối ưu nguồn lực tài nguyên đất đai nhằm phục vụ cho mục tiêu phát triển kinh tế của địa phương. Tuy nhiên, các quy định về vấn đề này còn tương đối mờ nhạt, khá chung chung và cũng chưa giải quyết thật rốt ráo bản chất của “thu hồi đất trong vùng phụ cận” là gì(1).

Theo dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) được đưa ra lấy ý kiến (khoản 52, Điều 3), vùng phụ cận là vùng đất tiếp giáp với các công trình hạ tầng kỹ thuật theo quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất(2).

Hiện nay, Luật Đất đai năm 2013 đã xây dựng một hệ thống các nguyên tắc trong quá trình quản lý và sử dụng đất đai ở Việt Nam như sau: nguyên tắc sử dụng đất (Điều 6); nguyên tắc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất (Điều 35); nguyên tắc cưỡng chế thực hiện quyết định kiểm đếm bắt buộc (khoản 1, Điều 70); nguyên tắc cưỡng chế thực hiện quyết định thu hồi đất (khoản 1, Điều 71); nguyên tắc bồi thường về đất khi Nhà nước thu hồi đất (Điều 74); nguyên tắc hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất (khoản 1, Điều 83); nguyên tắc bồi thường thiệt hại về tài sản, ngừng sản xuất, kinh doanh khi Nhà nước thu hồi đất (Điều 88); nguyên tắc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất (Điều 98); nguyên tắc định giá đất (Điều 112); nguyên tắc đấu giá quyền sử dụng đất (Điều 117). Qua đó, có thể nhận thấy các nhà lập pháp ở nước ta đã có sự quan tâm đến việc xây dựng những quy định cơ bản, mang tính định hướng cho quá trình quản lý đất đai tại Việt Nam. Tuy nhiên, đối với một hoạt động tương đối nhạy cảm, phức tạp như thu hồi đất lại chưa có một quy định mang tính nguyên tắc nào trong Luật Đất đai đề cập đến vấn đề này.

Sự cần thiết phải xây dựng nguyên tắc thu hồi đất và thu hồi đất vùng phụ cận Thứ nhất, nhằm bảo đảm hoạt

động thu hồi đất được tiến hành đúng theo yêu cầu của pháp luật. Trong lĩnh vực đất đai, một lĩnh vực được cho là “nóng” ở Việt Nam trong suốt nhiều năm qua, việc xây dựng, hoàn thiện hệ thống các nguyên tắc trong quản lý và sử dụng đất vô cùng cấp thiết, đặc biệt là trong quá trình Nhà nước tổ chức thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng. Việc xây dựng nguyên tắc trong thu hồi đất sẽ góp phần đòi hỏi các chủ thể có liên quan thực hiện công tác này một cách nhanh chóng, bảo đảm chặt chẽ, phù hợp với quy trình, thủ tục mà pháp luật quy định.

Thứ hai, nhằm bảo đảm tính hợp lý về sự cân bằng lợi ích giữa các chủ thể trong quan hệ pháp luật thu hồi đất(3), trong quá trình phát triển, sự đối lập về nhiều phương diện giữa các chủ thể khác nhau trong tổng hòa các mối quan hệ kinh tế - xã hội thường xuyên xuất hiện, trong đó có phương diện về lợi ích kinh tế. Nếu như việc giải quyết các đối lập này được thực hiện tốt sẽ giúp cho mối quan hệ giữa các chủ thể trở nên hài hòa, là động lực thúc đẩy nền kinh tế phát triển. Ngược lại, hệ lụy từ những mâu thuẫn, căng thẳng nếu như không giải quyết được bài toán về lợi ích kinh tế trong quá trình phát triển thật khó có thể lường trước được, đặc biệt là trong lĩnh vực đất đai(4). Đứng trước nhu cầu sử dụng đất để xây dựng kết cấu hạ tầng kỹ thuật, chỉnh trang, xây dựng đô thị đang diễn ra mạnh mẽ như hiện nay, công tác thu hồi đất nói chung và thu hồi đất vùng phụ cận nói riêng sẽ tiếp tục đối mặt với những thách thức lớn từ lợi ích kinh tế mà các nhóm chủ thể luôn muốn tranh nhau giành phần hơn về mình. Chính vì lẽ đó, Nhà nước cần phải có những định hướng đúng đắn trên cơ sở bảo đảm hài hòa về quyền và lợi ích chính đáng giữa các chủ thể trong quá trình thu hồi đất và giải quyết các chính sách về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư.

Thứ ba, bên cạnh việc bảo đảm cân bằng lợi ích về mặt kinh tế, còn phải bảo đảm an ninh, quốc phòng, trật tự và an toàn xã hội. Trong nhiều năm vừa qua, dư luận hết sức quan tâm đến những “điểm nóng” nổi cộm liên quan đến đất đai, gây ảnh hưởng nhất định đến trật tự, an toàn xã hội của địa phương như vụ Tiên Lãng (Hải Phòng), vụ Đồng Tâm (Hà Nội)... Điều này cho thấy, vấn đề mâu thuẫn, tranh chấp về đất đai ở Việt Nam vẫn diễn ra khá phức tạp và chừng nào giá trị sinh lợi từ đất đai vẫn còn thì sự đối lập về lợi ích xung quanh vấn đề này vẫn còn tồn tại. Do đó, xây dựng nguyên tắc khi Nhà nước thu hồi đất là một trong những phương pháp nhằm điều chỉnh nhận thức chung của các chủ thể tham gia vào quy trình này trên cả nước.

Thứ tư, bảo đảm quá trình đô thị hóa diễn ra theo lộ trình, phát triển bền vững tại các đô thị và hạn chế tình trạng “quy hoạch treo”, “dự án treo”. Nhu cầu đô thị hóa và sử dụng đất để mở rộng không gian đô thị là một tất yếu trong xu thế phát triển tại nước ta. Điều này đồng nghĩa với việc sự chuyển đổi một phần diện tích đất sản xuất nông nghiệp thành khu đô thị, khu dân cư nông thôn; đồng thời, nông dân dần chuyển mình thành công dân đô thị với những thay đổi về tập quán, tâm lý, lối sống, việc làm, thu nhập… Tuy nhiên, nếu không có quy hoạch tổng thể, đồng bộ, nhất quán sẽ dễ dàng dẫn đến tình trạng ồ ạt, tự phát xây dựng khu đô thị, khu dân cư nông thôn gây lãng phí và kém hiệu quả. Vì vậy, công tác lập quy hoạch, thu hồi đất, giải phóng mặt bằng cần được các cấp chính quyền quan tâm, thực hiện dựa trên nguyên tắc đồng thuận của cả hệ thống chính trị và sự tham gia của người dân để đạt được hiệu quả tối ưu nhất.

Thứ năm, góp phần hạn chế tình trạng lợi ích nhóm, tham nhũng trong quản lý đất đai. Trong những năm qua, các vấn đề nổi cộm liên quan đến đất đai, hiện tượng xin

- cho, đi đường vòng ở nhiều nơi vẫn còn tồn tại để có thể được nhận quyền sử dụng đất mà không thông qua đấu giá. Ngoài ra, theo thống kê đăng tải trên Báo Người lao động, có hơn 1.300 dự án điều chỉnh quy hoạch nhiều lần, đặc biệt có dự án được điều chỉnh hơn 5 lần và việc điều chỉnh theo đề xuất của nhà đầu tư đã làm thay đổi rất nhiều so với các bản quy hoạch ban đầu, điều này vô hình trung gây hệ lụy lớn về kết cấu hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội tại khu vực đó(5). Ông Lưu Bình Nhưỡng, Phó trưởng Ban Dân nguyện của Quốc hội nhấn mạnh: “Có lẽ không có tham nhũng nào lớn bằng tham nhũng đất đai và không có lãng phí nào lớn bằng lãng phí về đất đai”(6). Do vậy, việc xây dựng bổ sung nguyên tắc thu hồi đất sẽ góp phần không nhỏ ngăn chặn tình trạng tham ô, tham nhũng, lợi ích nhóm trong việc thu hồi đất, qua đó hạn chế tình trạng khiếu kiện trong dân.

Kiến nghị các nguyên tắc thu hồi đất và thu hồi đất vùng phụ cận

Một là, bảo đảm sự lãnh đạo, định hướng của Đảng trong quá trình thu hồi đất

Có thể nhận thấy, qua các kỳ Đại hội của Đảng, nhiều văn kiện quan trọng, có ảnh hưởng sâu sắc đến quá trình thể chế hóa pháp luật đất đai ở nước ta đã ra đời. Cách đây hơn một thập niên, Hội nghị lần thứ bảy Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa IX đã ban hành Nghị quyết số 26-NQ/TW ngày 12/3/2003 “Về tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước”. Tại văn kiện này, Đảng ta đã xác định chính sách đất đai phải chú ý đầy đủ tới các mặt kinh tế, chính trị, xã hội; bảo đảm hài hòa lợi ích của Nhà nước, người đầu tư và người sử dụng đất, trong đó cần chú trọng đúng mức lợi ích của Nhà nước, của xã hội. Tăng cường trách nhiệm và nghĩa vụ của mọi thành viên trong xã hội đối với việc quản lý và sử dụng đất.

Đến năm 2012, Nghị quyết số 19- NQ/TW của Hội nghị lần thứ sáu Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XI “Về tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật về đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh toàn diện công cuộc đổi mới, tạo nền tảng để đến năm 2020 nước ta cơ bản trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại” đã có được những đánh giá mang tính toàn diện về quá trình quản lý và sử dụng đất đai ở Việt Nam, đồng thời đề ra những định hướng quan trọng đối với việc hoàn thiện chính sách, pháp luật về đất đai. Đặc biệt, văn kiện này đã xây dựng cơ sở vững chắc cho việc sửa đổi, bổ sung và ra đời của Luật Đất đai năm 2013. Hiện nay, Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 16/6/2022 tại Hội nghị lần thứ năm Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XIII về “Tiếp tục đổi mới, hoàn thiện thể chế, chính sách, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý và sử dụng đất, tạo động lực đưa nước ta trở thành nước phát triển có thu nhập cao” đặt ra nhiệm vụ là cần phải quy định cụ thể việc khai thác hiệu quả quỹ đất phụ cận các công trình kết cấu hạ tầng theo quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và chính sách ưu tiên cho người có đất ở bị thu hồi đất được giao đất hoặc mua nhà trên diện tích đất đã thu hồi mở rộng theo quy định của pháp luật.

Như vậy, với những định hướng trên, Đảng ta tiếp tục xác định quản lý, sử dụng đất đai nói chung là một vấn đề mang ý nghĩa quan trọng trên nhiều mặt của đời sống xã hội. Đặc biệt, Nghị quyết số 18-NQ/TW là nền tảng quan trọng trong quá trình xây dựng các quy định về thu hồi đất, thu hồi đất vùng phụ cận khi sửa đổi Luật Đất đai năm 2013, tạo điều kiện phát triển nguồn vốn để đầu tư đồng bộ kết cấu hạ tầng, hình thành chuỗi đô thị hiện đại, văn minh đáp ứng kịp thời quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước.

Hai là, căn cứ vào quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất

Khi tiến hành thu hồi đất và thu hồi đất vùng phụ cận cần phải bảo đảm phù hợp với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là một trong những nội dung quan trọng để tạo nên sự thay đổi đồng bộ và nhất quán trong quá trình phân phối đất đai cũng như phát triển đô thị ở Việt Nam. Khoản 1, Điều 6, Luật Đất đai hiện hành cũng đề ra nguyên tắc khi sử dụng đất là: “Đúng quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất…”.

Pháp luật nước ta hiện nay vẫn duy trì song song hai cơ chế là: thu hồi đất theo dự án phù hợp với kế hoạch sử dụng đất và thu hồi đất theo quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Mặc dù có thể gặp nhiều khó khăn hơn trong quá trình giải phóng mặt bằng do thiếu kinh phí nhưng nhiều nhà nghiên cứu vẫn cho rằng việc thu hồi đất theo quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất có một số ưu điểm nổi bật sau đây: (i) Cơ quan nhà nước có thẩm quyền có thể lập quy hoạch mang tính toàn diện, bao quát, chủ động gắn với việc thay đổi, chỉnh trang bộ mặt hiện trạng của đô thị hoặc xây dựng những đô thị mới một cách đồng bộ về cơ sở hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội(7), hạn chế trường hợp nhà “siêu mỏng”, “siêu méo”; (ii) Cho phép chính quyền địa phương chủ động tạo được nguồn vốn dự trữ cho các dự án giải phóng mặt bằng đã được lên kế hoạch từ trước; (iii)

Bảo đảm cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền không bị động trong khâu bồi thường, hỗ trợ và đặc biệt là trong quá trình tổ chức tái định cư; (iv) Giúp các cơ quan nhà nước có thẩm quyền có thể xác định ranh giới thu hồi đất vùng phụ cận, hạn chế được tình trạng thu hồi đất một cách tràn lan, gây lãng phí đến nguồn lực đất đai. Tuy nhiên, thực tiễn công tác giải phóng mặt bằng trong nhiều năm qua cho thấy, khi quy hoạch không khả thi thì cơ chế thu hồi đất theo quy hoạch có thể dẫn đến tình trạng bỏ hoang đất đã thu hồi, vừa lãng phí đất đai và vừa gây bức xúc cho người có đất bị thu hồi(8).

Qua đó cho thấy, tuân thủ nguyên tắc bảo đảm quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong thu hồi đất là việc làm vô cùng quan trọng. Song, điều này đòi hỏi chính quyền địa phương phải có tầm nhìn trong thiết kế quy hoạch, đánh giá tiềm năng thu hút đầu tư và có chế độ đãi ngộ hợp lý cho những người tham gia công tác thu hồi đất, giải phóng mặt bằng.

Ba là, bảo đảm sử dụng đất đúng mục đích, tiết kiệm, hiệu quả và đáp ứng yêu cầu công nghiệp hóa, hiện đại hóa

Không chỉ ở Việt Nam mà đối với hầu hết các quốc gia trên thế giới đều quan niệm rằng đất đai là tài nguyên quốc gia vô cùng quý giá, là tư liệu sản xuất đặc biệt, là tài sản, nguồn lực to lớn của đất nước. Quản lý và sử dụng đất đai là vấn đề rộng lớn, phức tạp, hệ trọng liên quan đến giữ vững thành quả cách mạng, ổn định chính trị, xã hội của đất nước. Do đó, một trong số những định hướng mà Đảng và Nhà nước ta đề ra khi tiến hành đổi mới chính sách, pháp luật về đất đai là sử dụng đất đai đúng mục đích, tiết kiệm và có hiệu quả. Vì vậy, hoạt động thu hồi đất, thu hồi đất vùng phụ cận để đấu giá quyền sử dụng đất thực hiện dự án cũng không được xa rời nguyên tắc trên. Trong quá trình thực hiện, việc sử dụng đất đúng mục đích, tiết kiệm, hiệu quả sẽ góp phần tối ưu hóa giá trị và giá trị sử dụng của đất đai, mang lại lợi ích thiết thực cho các chủ thể tham gia.

Bốn là, phải bảo đảm công khai, minh bạch, nắm vững tập quán định cư và tâm lý người có đất bị thu hồi

Công khai, minh bạch là nguyên tắc căn bản cho hoạt động thu hồi đất, từ giai đoạn lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cho đến khi hoàn thành các thủ tục chuyển quyền sử dụng đất cho nhà đầu tư thực hiện dự án. Đây là yếu tố quan trọng để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người dân trong khu vực quy hoạch cũng như nhà đầu tư. Nguyên tắc công khai, minh bạch đòi hỏi chính quyền địa phương tạo điều kiện để người dân được tiếp cận và nắm bắt các thông tin có liên quan đến việc thu hồi đất, thu hồi đất trong vùng phụ cận, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư. Thực hiện tốt quyền tiếp cận thông tin trong thu hồi đất không chỉ bảo đảm quyền lợi của người dân mà còn đóng vai trò phục vụ cho công tác quản lý nhà nước trong lĩnh vực đất đai.

Bên cạnh đó, việc nắm vững các yếu tố về tập quán, truyền thống, tâm lý của người có đất bị thu hồi là một trong những nguyên tắc bảo đảm sự thành công, hiệu quả và tiến độ thực hiện dự án có thu hồi đất. Tập quán là “thói quen hình thành từ lâu trong đời sống, được mọi người làm theo”(9). Giá trị xã hội mà tập quán mang lại cho cộng đồng dân cư là không thể phủ nhận, trong đó có yếu tố ổn định đối với đời sống, sản xuất của người dân trong khu vực(10). Mỗi thửa đất, mảnh vườn, ngôi nhà, ao cá, bờ đê… không chỉ có liên quan trực tiếp đến đời sống vật chất của người dân mà nó còn mang yếu tố tinh thần, yếu tố truyền thống và tâm linh từ bao đời nay của dân tộc. Tuy nhiên, trong quá trình Nhà nước thực hiện thu hồi đất nói chung, sự xáo trộn đến cuộc sống ổn định mà tập quán, truyền thống, tâm lý mang lại từ lâu đối với người dân trong dự án là điều không thể tránh khỏi. Do đó, Nghị quyết số 18-NQ/TW đặt ra yêu cầu: “Có quy định cụ thể về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư để sau khi thu hồi đất thì người dân có đất bị thu hồi phải có chỗ ở, bảo đảm cuộc sống bằng hoặc tốt hơn nơi ở cũ”. Thiết nghĩ, cuộc sống được đề cập ở đây nên được hiểu trên cả khía cạnh vật chất lẫn tinh thần. Vì vậy, bảo đảm được nguyên tắc trên là một trong vấn đề cần được sự quan tâm của chính quyền địa phương.

Năm là, phải bảo đảm phát huy các nguồn lực gắn với mục tiêu phát triển bền vững

Trong quá trình thực hiện thu hồi đất và thu hồi đất vùng phụ cận, cần phải có sự tham gia của nhiều loại nguồn lực khác nhau. Trong đó, mỗi nguồn lực lại đóng một vai trò khác nhau, quyết định đến sự thành công hay thất bại của một dự án. Nếu như điều kiện tự nhiên là nguồn lực có sẵn của mỗi địa phương thì các nguồn lực về vốn lại có thể huy động linh hoạt khi chính quyền có chính sách phù hợp. Ngoài ra, con người nên được xem là nguồn lực nền tảng trong quá trình thu hồi đất. Song song đó, nguyên tắc bảo đảm phát huy các nguồn lực còn đòi hỏi sự tham gia tích cực từ cộng đồng, của các đoàn thể, các tổ chức chính trị - xã hội trong toàn bộ quá trình từ lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đến thực hiện di dời, giải phóng mặt bằng và tổ chức tái định cư.

Trong quá trình quản lý và sử dụng đất đai, phát triển bền vững là nguyên tắc giữ vai trò quan trọng không kém. Bởi lẽ, diện tích đất đai là có hạn, nhu cầu sử dụng lại ngày một tăng cao. Bên cạnh đó, trong quá trình sử dụng đất, con người đã có những tác động tiêu cực làm biến đổi tính chất tự nhiên, độ phì của đất, kết hợp với sự ảnh hưởng từ biến đổi khí hậu toàn cầu đã làm cho một phần diện tích đất kém màu mỡ, hiệu quả trồng trọt giảm sút. Ngoài ra, quá trình đô thị hóa, xây dựng kết cấu hạ tầng diễn ra ngày càng mạnh mẽ nhưng không theo quy hoạch, kế hoạch đã dẫn đến tình trạng đất đai bị manh mún, hoang hóa, gây lãng phí rất lớn đối với nguồn lực vô cùng có giá trị này. Để góp phần thực hiện mục tiêu trên mà Đảng ta đã đề ra, trong quá trình thu hồi đất, nguyên tắc phát triển bền vững cần được chú trọng quan tâm dưới một số góc độ sau đây: (i) Việc xác định, lựa chọn vị trí, diện tích đất để thu hồi cần được xem xét cẩn trọng, quan tâm đến lợi ích từ nhiều khía cạnh như kinh tế, xã hội, văn hóa… (ii) Trong quá trình lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất bảo đảm tính khả thi, có thể mang lại hiệu quả ngắn hạn, trung hạn và dài hạn từ các dự án đầu tư khai thác quỹ đất. (iii) Khi tiến hành các hoạt động đầu tư, thu hồi đất cần tính đến các yếu tố về môi trường, ứng phó với biến đổi khí hậu, hạn chế những tác động tiêu cực đến cảnh quan thiên nhiên và các điều kiện tự nhiên khác của hệ sinh thái.

NCS NGUYỄN QUANG THÀNH

Trường Đại học Kinh tế - Luật, Đại học Quốc gia TP. Hồ Chí Minh

Một số bất cập về công tác thi hành án hình sự và đề xuất, kiến nghị