Định giá đất theo dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) và một số góp ý hoàn thiện

Ảnh minh họa.

Đặt vấn đề

Đất đai được xem là một loại tư liệu sản xuất không thể thiếu để kinh tế thị trường nước ta phát triển mạnh mẽ theo đúng như định hướng đã đặt ra. Chính vì tầm quan trọng này mà pháp luật đất đai, cụ thể là Luật Đất đai năm 2013, trải qua nhiều lần sửa đổi, bổ sung đã có sự hoàn thiện nhất định với mục tiêu quản lý, điều hòa các mối quan hệ xã hội có liên quan đất đai. Trong những vấn đề pháp lý đó, định giá đất có thể coi là một trong những quyền quan trọng của Nhà nước để quản lý đất đai, hoạt động này đóng vai trò quan trọng trong nền kinh tế cũng như đối với hoạt động quản lý của Nhà nước về đất đai. Vì định giá đất không chỉ là công cụ để Nhà nước thiết lập cơ chế quản lý đất đai, tạo cơ sở cho sự chuyển nhượng quyền sử dụng đất của các chủ thể mà đây còn là căn cứ để các chủ thể sử dụng đất thực hiện nghĩa vụ tài chính về đất đai và được hưởng sự đền bù khi Nhà nước thu hồi đất. Cho đến nay, Luật Đất đai năm 2013 và các quy định về định giá đất trong Luật đã trở thành nền tảng quan trọng để Nhà nước thực hiện chức năng quản lý của mình. Tuy nhiên, trong bối cảnh nước ta có nhiều thay đổi, những hạn chế, bất cập trong quy định về định giá đất đã dần lộ rõ, vì vậy vấn đề này cần phải được sửa đổi, bổ sung.

Quy định về khái niệm giá đất và nguyên tắc định giá đất

So sánh với Luật Đất đai năm 2013 thì khái niệm về giá đất trong dự thảo Luật Đất đai sửa đổi (dự thảo) đã có sự thay đổi. Tại khoản 19, Điều 3, Luật Đất đai năm 2013, giá đất là giá trị của quyền sử dụng đất tính bằng tiền trên một đơn vị diện tích đất. Theo đó, dự thảo đã cụ thể đơn vị tính của giá đất là bằng tiền chứ không quy định chung. Nếu như dựa vào quy định của Luật Đất đai năm 2013 thì giá đất ngoài đơn vị tính bằng tiền còn bao gồm cả đơn vị tính bằng vật, giấy tờ có giá, vàng,… Quy định này sẽ gây bất lợi cho cơ quan chuyên môn trong việc xác định giá đất vì trị giá của các loại đơn vị trên bị chi phối rất nhiều bởi thị trường. Do vậy, dự thảo quy định một cách minh thị đơn vị tính bằng tiền khi định giá đất sẽ tạo điều kiện thuận lợi và loại bỏ những vướng mắc, tranh cãi không đáng có xoay quanh việc xác định giá đất dựa trên loại đối tượng định giá.

Bên cạnh đó, dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) đã bổ sung khái niệm thuật ngữ giá đất phổ biến trên thị trường trong điều kiện bình thường. Theo khoản 2, Điều 153 của dự thảo, đây là giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất xuất hiện với tần suất nhiều nhất trong một khoảng thời gian nhất định không bị ảnh hưởng bởi các yếu tố đầu cơ. Đây là sự bổ sung kịp thời và giải quyết vấn đề giải thích pháp luật mà Luật Đất đai năm 2013 chưa đề cập. Cụ thể, theo khoản 1, Điều 112, Luật Đất đai năm 2013 thì việc xác định giá đất phải dựa trên 04 nguyên tắc, trong đó có nguyên tắc “phù hợp với giá đất phổ biến trên thị trường của loại đất có cùng mục đích sử dụng đã chuyển nhượng”. Tuy nhiên, trong Luật Đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành lại không giải thích nguyên tắc này. Chính vì hạn chế này mà thực tế xác định giá đất gặp rất nhiều khó khăn. Do vậy, dự thảo đã nhanh chóng bổ sung cách hiểu của thuật ngữ trên và đây được xem là cơ sở quan trọng cho công tác định giá đất mà Luật Đất đai năm 2013 chưa giải quyết được và tạo sự phù hợp với quy định bãi bỏ khung giá đất của dự thảo. Tuy nhiên, theo quan điểm của tác giả, khái niệm này đã tạo ra sự không thống nhất với khái niệm được quy định tại khoản 3, Điều 3, Nghị định số 44/2014/NĐ-CP quy định về giá đất, cụ thể, giá đất phổ biến trên thị trường theo Nghị định này được hiểu là mức giá xuất hiện với tần suất nhiều nhất trong các giao dịch đã chuyển nhượng trên thị trường, trúng đấu giá quyền sử dụng đất, giá xác định từ chi phí, thu nhập của các thửa đất có cùng mục đích sử dụng tại một khu vực và trong một khoảng thời gian nhất định. Do vậy, để tạo sự thống nhất trong việc hiểu và sử dụng thuật ngữ thì trong tương lai, các văn bản dưới luật về đất đai cần điều chỉnh lại cho phù hợp.

Quy định về khung giá đất của Chính phủ

Dự thảo đã bỏ quy định về khung giá đất của Chính phủ tại Điều 113, Luật Đất đai năm 2013 mà thay vào đó là quy định chi tiết nguyên tắc định giá đất tại khoản 1, Điều 153, dự thảo, gồm: (i) theo mục đích sử dụng đất định giá; (ii) theo thời hạn sử dụng đất; (iii) phù hợp với giá trị thị trường quyền sử dụng đất trong điều kiện bình thường; (iv) tuân thủ đúng phương pháp, trình tự, thủ tục định giá đất theo quy định của pháp luật; (v) bảo đảm tính độc lập về chuyên môn, nghiệp vụ, trung thực, khách quan của kết quả định giá đất giữa cơ quan định giá, cơ quan thẩm định và cơ quan quyết định. Dự thảo bãi bỏ quy định về khung giá đất là một bước tiến mang tính đột phá. Bởi trên thực tế, quy định về khung giá đất đã không đáp ứng được toàn bộ mục đích ban đầu mà tạo ra cơ chế “hai giá”, gây khó khăn trong công tác quản lý và triển khai các dự án có sử dụng đất, đặc biệt là làm kéo dài tiến độ thực hiện dự án do việc chậm trễ trong khâu giải phóng mặt bằng. Vì vậy, khi quy định về khung giá đất được bãi bỏ, đồng nghĩa rằng, các hạn chế trên sẽ được khắc phục(1). Nó sẽ giải quyết được vấn đề thất thu ngân sách nhà nước. Bởi nếu như áp dụng khung giá đất của Chính phủ và bảng giá đất của UBND cấp tỉnh được quy định trong Luật Đất đai năm 2013 thì thuế mà Nhà nước thu vào sẽ giảm do khung giá đất và bảng giá đất được xây dựng sẽ thấp hơn giá thị trường. Ngoài ra, giá đền bù trong trường hợp người dân bị thu hồi đất sẽ không cao hơn so với trước. Việc bãi bỏ này được xem là phù hợp và thống nhất với Nghị quyết số 18/-NQ/TW về nội dung xác định lại phương pháp xác định giá đất sao cho phù hợp với cơ chế thị trường trong thời điểm hiện tại. Nói cách khác, rào cản về xây dựng giá đất theo cơ chế thị trường đã được bãi bỏ, là bước thúc đẩy mạnh mẽ cho công tác xây dựng bảng giá đất về sau.

Quy định về bảng giá đất

Thứ nhất, thời gian xây dựng và trường hợp áp dụng bảng giá đất. Tại khoản 1, Điều 154, dự thảo đã sửa đổi thời gian xây dựng bảng giá đất so với Luật Đất đai năm 2013. Thay vì xây dựng bảng giá định kỳ 05 năm một lần thì dự thảo lại sửa đổi thành định kỳ hàng năm. Có nghĩa là, việc xây dựng bảng giá đất là thường xuyên, chứ không phải mất một khoảng thời gian dài 05 năm mới xây dựng bảng giá đất một lần. Thay đổi này thể hiện sự tiến bộ của nhà lập pháp, bảo đảm phù hợp với cơ chế thị trường luôn thay đổi và biến động. Thêm vào đó, các trường hợp áp dụng bảng giá đất cũng được quy định cụ thể và chi tiết hơn tại khoản 3, Điều 154 dự thảo. Ngoài các trường hợp tại khoản 2, Điều 114, Luật Đất đai năm 2013 thì dự thảo đã bổ sung một số trường hợp áp dụng bảng giá đất, cụ thể: Tính tiền thuê đất khi Nhà nước cho thuê đất trả tiền thuê đất hàng năm; tính thuế đối với các dự án chậm tiến độ hoặc không đưa vào sử dụng; tính thuế thu nhập từ chuyển quyền sử dụng đất đối với hộ gia đình, cá nhân; tính tiền sử dụng đất tăng thêm đối với những trường hợp chậm đưa đất vào sử dụng, không đưa đất vào sử dụng; tính giá khởi điểm đối với trường hợp đấu giá quyền sử dụng đất để giao đất, cho thuê đất.

Thứ hai, các quy định về trình tự xây dựng bảng giá đất có sự sửa đổi, bổ sung. Trong Luật Đất đai năm 2013, việc xây dựng bảng giá đất sẽ căn cứ vào nguyên tắc, phương pháp định giá đất và khung giá đất nên trình tự xây dựng bảng giá đất luôn gắn liền với khung giá đất mà Chính phủ ban hành. Tuy nhiên, dự thảo đã bỏ quy định về khung giá đất nên việc xây dựng bảng giá đất chỉ dựa vào nguyên tắc, phương pháp định giá đất. Quy trình chung như sau:

Bước 1: UBND cấp tỉnh là chủ thể có thẩm quyền xây dựng bảng giá đất. Sở tài nguyên và môi trường sẽ có trách nhiệm giúp UBND. Trong bước này, UBND cấp tỉnh được quyền thuê tổ chức có chức năng tư vấn xác định giá đất để xây dựng bảng giá đất. Đây là quy định mới mà Luật Đất đai năm 2013 không đề cập đến.

Bước 2: UBND cấp tỉnh trình hội đồng thẩm định bảng giá đất, căn cứ vào kết quả của hội đồng thẩm định, UBND cấp tỉnh sẽ trình hội đồng nhân dân cấp tỉnh thông qua bảng giá đất.

Bước 3: UBND cấp tỉnh quyết định ban hành bảng giá đất.

Ngoài ra, dự thảo đã bổ sung quy định bảng giá đất được xây dựng dựa theo vị trí, đây là nội dung chưa được điều chỉnh trong Luật Đất đai năm 2013. Theo đó, đối với khu vực có bản đồ địa chính số và cơ sở dữ liệu giá đất thì xây dựng bảng giá đất đến từng thửa đất theo vùng giá trị, thửa đất chuẩn. Để áp dụng quy định này thì dự thảo cũng đã quy định rõ cách xác định thế nào là thửa đất chuẩn, vùng giá trị.

Thứ ba, quy định về hội đồng thẩm định giá đất. Dự thảo đã có một điều luật riêng quy định về hội đồng thẩm định giá tại Điều 156, còn Luật Đất đai năm 2013 lại chỉ ghi nhận tại khoản 3, Điều 114. Luật Đất đai năm 2013 quy định thành phần của hội đồng thẩm định giá chỉ bao gồm Chủ tịch UBND cấp tỉnh và đại diện của cơ quan, tổ chức có liên quan, tổ chức có chức năng tư vấn xác định giá đất. Tuy nhiên, luật lại không quy định cụ thể đại diện của cơ quan, tổ chức có liên quan ở đây là chủ thể nào. Đến dự thảo thì vấn đề này đã được giải quyết với cách thức quy định là mở rộng phạm vi các chủ thể được giữ vai trò trong hội đồng thẩm định giá đất. Theo đó, ngoài các cơ quan chuyên môn trực thuộc UBND thì còn có đại diện hội đồng nhân dân, Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, tổ chức có chức năng tư vấn xác định giá đất, chuyên gia về giá đất cũng sẽ được tham gia vào hội đồng thẩm định giá đất. Đây là quy định bảo đảm tính độc lập khách quan trong quá trình định giá. Không còn trường hợp kết quả định giá đất sẽ dựa theo một chủ thể, thiếu sự khách quan, trung thực.

Tuy nhiên, có thể thấy rằng dự thảo Luật Đất đai sửa đổi chỉ dừng lại ở mức độ là hoàn thiện các nội dung đã có trước đó của Luật Đất đai năm 2013 đối với quy định về bảng giá đất, còn quy định về xác định giá đất sát với giá thị trường lại chưa được điều chỉnh. Dự thảo đã bãi bỏ quy định về khung giá đất, điều này cũng đồng nghĩa rằng, Nhà nước sẽ không áp dụng mức giá tối thiểu và tối đa đối với từng loại đất nữa mà thay vào đó, UBND cấp tỉnh sẽ căn cứ vào các nguyên tắc, phương pháp định giá đất, các quy chuẩn và giá đất, sự biến động về giá đất thực tế trên thị trường để xây dựng bảng giá đất. Tuy nhiên, việc xác định giá đất sát với giá thị trường là khó khăn và dự thảo cũng chưa đề cập đến vấn đề này(2). Nên chăng, cần phải quy định cách thức xác định giá đất sát với thị trường thông qua các khía cạnh về tiêu chí, điều kiện, căn cứ pháp lý, căn cứ thực hiện, những cơ sở để tham khảo định giá, cùng với đó là quy định về hội đồng thẩm định giá, các thành phần để đáp ứng được mục tiêu, yêu cầu định giá sát với thị trường. Ngoài quy định chặt chẽ về cơ chế xác định giá đất sát với giá thị trường thì dự thảo cần bổ sung các quy định khác có liên quan nhằm bảo đảm hoạt động xác định giá đất được thực hiện đúng và hiệu quả. Cụ thể, cần quy định chặt chẽ công tác công khai thông tin, tuyên truyền về giá để hạn chế tình trạng sốt đất ảo, có chế tài xử lý nghiêm những hành vi đầu cơtạo giá ảo về đất,…(3).

Quy định về giá đất cụ thể

Trong Luật Đất đai năm 2013, thẩm quyền xác định giá đất cụ thể và trường hợp áp dụng giá đất cụ thể được quy định ở hai điều khoản khác nhau và không có sự tương ứng, cụ thể là khoản 3 và khoản 4, Điều 114. Đến dự thảo, nội dung về thẩm quyền và các trường hợp áp dụng giá đất cụ thể đã được quy định tại Điều 155. Cụ thể:

(i) UBND cấp tỉnh sẽ có thẩm quyền trong việc quyết định giá đất cụ thể đối với trường hợp giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất, công nhận quyền sử dụng đất, gia hạn sử  dụng đất, điều chỉnh quy hoạch xây dựng chi tiết, thu hồi đất, xác định giá khởi điểm để đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu dự án có sử dụng đất để giao đất, cho thuê đất đối với tổ chức, xác định giá trị quyền sử dụng đất khi cổ phần hóa doanh nghiệp thuộc thẩm quyền của UBND dân cấp tỉnh.

(ii) Ủy ban nhân dân cấp huyện sẽ có thẩm quyền trong việc quyết định giá đất cụ thể cho trường hợp giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất, công nhận quyền sử dụng đất, gia hạn sử dụng đất, điều chỉnh quy hoạch xây dựng chi tiết, thu hồi đất thuộc thẩm quyền của UBND cấp huyện.

(iii) Sở tài nguyên và môi trường, phòng tài nguyên và môi trường có trách nhiệm giúp UBND cùng cấp tổ chức việc xác định giá đất cụ thể. Ở đây, có sự phân cấp rõ ràng về thẩm quyền quyết định giá đất cụ thể.

Tuy nhiên, dự thảo chỉ dừng lại ở mức độ hoàn thiện các quy định về giá đất cụ thể trong Luật Đất đai năm 2013 mà chưa giải quyết được vấn đề độc lập giữa các cơ quan định giá đất. Theo đó, tại khoản 2, Điều 155, dự thảo vẫn quy định rằng, UBND cấp tỉnh quyết định giá đất cụ thể.

Cơ quan định giá đất cấp tỉnh có trách nhiệm giúp UBND tỉnh tổ chức việc xác định giá đất cụ thể, (…), cơ quan định giá đất cấp tỉnh trình hội đồng thẩm định giá đất xem xét trước khi trình UBND cùng cấp quyết định. Việc giao quyền cho UBND cấp tỉnh quyết định giá đất cụ thể trong khi các quyền khác vẫn giữ nguyên cùng với việc thiếu cơ chế để bảo đảm tính độc lập trong xác định giá đất cụ thể(4) sẽ khiến cho việc định giá đất thiếu đi tính khách quan, mang nặng quan điểm của UBND cấp tỉnh. Do vậy, cần thành lập một cơ quan xác định giá đất với cơ chế độc lập với UBND cấp tỉnh hay cơ quan định giá đất cấp tỉnh được quyền thuê tổ chức có chức năng tư vấn xác định giá đất để tư vấn xác định giá đất cụ thể. Mục đích sau cùng của đề xuất này để bảo đảm việc định giá đất được thực hiện một cách độc lập.

Kết luận

Định giá đất là một trong những nội dung quan trọng trong công tác quản lý nhà nước liên quan đến đất đai. Với chủ trương của Đảng, chính sách và pháp luật của Nhà nước, những vấn đề về đất đai, đặc biệt là định giá đất ngày càng được quan tâm. Đối với vấn đề định giá đất, dự thảo Luật Đất đai sửa đổi đã đưa ra được một số quy định góp phần khắc phục những vấn đề còn hạn chế trong Luật Đất đai năm 2013. Tuy nhiên, như đã phân tích, với các nội dung quy định về các vấn đề liên quan đến định giá đất như trong dự thảo hiện nay là chưa thật sự đáp ứng được yêu cầu thực tiễn và khắc phục được các lỗ hổng. Việc tiếp tục nghiên cứu, đánh giá và đưa ra các góp ý để góp phần hoàn thiện dự thảo về vấn đề này là điều rất quan trọng, cấp thiết trong bối cảnh hiện nay.

Thạc sĩ TRẦN LINH HUÂN 

Trường Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh

Thạc sĩ TRỊNH TƯỜNG KHIÊM

Trường Đại học Hùng Vương TP. Hồ Chí Minh

Thạc sĩ PHẠM THỊ HẢI VÂN

Trường Đại học Phan Thiết

Người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự trong tố tụng dân sự: Một số vướng mắc, bất cập và đề xuất