Giải quyết tranh chấp môi trường bằng phương thức hòa giải: Thực trạng áp dụng pháp luật và kiến nghị hoàn thiện

Ảnh minh họa.

1. Giải quyết tranh chấp môi trường bằng phương thức hòa giải

Trong thời gian qua, ở Việt Nam đã phát sinh nhiều vụ khiếu nại, tranh chấp về môi trường, điển hình như các vụ Vê-đan, Mi-won, Tung Kuang, Sonadezi, Nicotex Thanh Thái [1]. Dưới góc độ khoa học pháp lý, khái niệm tranh chấp môi trường được định nghĩa theo nhiều cách khác nhau, phụ thuộc vào sự thay đổi của tình hình thực tiễn, và sự hoàn thiện của pháp luật môi trường trong quá trình hội nhập quốc tế (phù hợp với các cam kết quốc tế).

Theo Giáo trình Luật Môi trường của Đại học Luật Hà Nội định nghĩa thì tranh chấp môi trường là những xung đột giữa các tổ chức, cá nhân, cộng đồng dân cư về quyền và lợi ích liên quan đến việc phòng ngừa, khắc phục ô nhiễm, suy thoái sự cố môi trường; về việc khai thác, sử dụng hợp lý các nguồn tài nguyên và môi trường; về quyền được sống trong môi trường trong lành và quyền được bảo vệ tính mạng, sức khỏe, tài sản do làm ô nhiễm môi trường [2].

Giáo trình Luật Môi trường của Viện Đại học Mở Hà Nội định nghĩa tranh chấp môi trường là những mâu thuẫn, những bất đồng ý kiến của các chủ thể tham gia các quan hệ pháp luật môi trường khi họ cho rằng quyền và lợi ích hợp pháp của mình bị xâm phạm [3].

Luật Bảo vệ môi trường (BVMT) năm 2020 không đưa ra định nghĩa cụ thể về tranh chấp môi trường (TCMT). Tuy nhiên, Luật Môi trường 2020 sử dụng phương pháp liệt kê để quy định các nội dung tranh chấp môi trường bao gồm: (i) Tranh chấp về quyền, trách nhiệm BVMT trong khai thác, sử dụng thành phần môi trường; (ii) Tranh chấp về xác định nguyên nhân gây ô nhiễm, suy thoái, sự cố môi trường; (iii) Tranh chấp về trách nhiệm xử lý, khắc phục hậu quả, bồi thường thiệt hại về môi trường (Khoản 1, Điều 162, Luật Môi trường 2020).

Tuy nhiên, khác so với Luật Môi trường năm 2014 thì Luật Môi trường năm 2020 đã bãi bỏ quy định về thành phần các bên trong tranh chấp môi trường. Thực tế trong hoạt động giải quyết tranh chấp môi trường bên cạnh nhiều chủ thể khác nhau tham gia vào vụ việc tranh chấp về môi trường thì theo chúng tôi có 02 (hai) nhóm chủ thể chính (cơ bản) không thể thiếu sau đây:

Thứ nhất, bên gây hại là bên thực hiện các hoạt động làm ô nhiễm, suy thoái môi trường, gây tác động đến đời sống sinh hoạt, sản xuất, tác động đến sức khỏe và tài sản của cộng đồng dân cư. Bên gây hại thường là các doanh nghiệp, nhà máy gây ô nhiễm, suy thoái môi trường dẫn đến tranh chấp.

Thứ hai, bên bị hại là bên trực tiếp chịu các tác động do ô nhiễm, suy thoái môi trường gây ra; chịu các thiệt hại về sức khỏe, tài sản.

Theo chúng tôi, tranh chấp môi trường được hiểu là những mâu thuẫn, bất đồng giữa các chủ thể về quyền, lợi ích hợp pháp và nghĩa vụ liên quan đến hoạt động khai thác, sử dụng thành phần môi trường; xác định nguyên nhân và trách nhiệm xử lý, khắc phục hậu quả, bồi thường thiệt hại do ô nhiễm, suy thoái, sự cố môi trường.

Dưới góc độ luật thực định thì Luật Môi trường 2020 không quy định cụ thể các phương thức giải quyết tranh chấp về môi trường, tuy nhiên Luật đã thống nhất cơ chế chung để giải quyết tranh chấp bồi thường thiệt hại cho cả hai loại thiệt hại về môi trường; quy định thương lượng trở thành thủ tục tiền tố tụng trong giải quyết tranh chấp bồi thường thiệt hại về môi trường; tái xác lập thẩm quyền của trọng tài trong giải quyết tranh chấp bồi thường thiệt hại đối với cả hai loại thiệt hại về môi trường; hoán đổi nghĩa vụ chứng minh trong giải quyết tranh chấp bồi thường thiệt hại về môi trường; tổ chức, cá nhân bị thiệt hại được phép uỷ quyền cho cơ quan nhà nước xác định thiệt hại và yêu cầu bồi thường thiệt hại; xác định lại thời điểm tính thời hiệu khởi kiện về môi trườngquy định [4]. Thực tiễn hiện nay, các phương thức giải quyết tranh chấp môi trường được các bên thường sử dụng bao gồm: Tòa án; Trọng tài; Thương lượng và Hòa giải. Các phương thức giải quyết tranh chấp này có thể được phân thành 02 (hai) nhóm: (i) Giải quyết tranh chấp lựa chọn (ADR) bao gồm Thương lượng, Hòa giải, và Trọng tài; (ii) Giải quyết tranh chấp bằng Tòa án.

Hiện nay, phương thức giải quyết tranh chấp môi trường bằng hòa giải được các bên thường xuyên sử dụng. Năm 2015 Quỹ Châu Á, Viện Chiến lược chính sách TN&MT (Bộ TN&MT) phối hợp với Sở TN&MT TP. Đà Nẵng lựa chọn một số vụ việc tranh chấp về môi trường để tiến hành thí điểm giải quyết thông qua hòa giải ví dụ: Thủy điện Đắk Mi 4, Khu vực Hố Rái [1].

Theo Từ điển Tiếng Việt thì thuật ngữ hòa giải được hiểu là làm cho ổn thỏa tình trạng mâu thuẫn xích mích hai bên. Dưới góc độ pháp lý, Khoản 1 Điều 1 Đạo luật Hòa giải 2012 CHLB Đức định nghĩa: “Hòa giải trước hết là một quy trình bảo mật và được tổ chức chặt chẽ, dựa trên tinh thần tự nguyện và tự định đoạt mà các bên tìm đến để giải quyết tranh chấp của mình thông qua một giải pháp thân thiện với sự hỗ trợ của một hay nhiều hòa giải viên [6]”. Theo khoản 3 Điều 1 của Luật mẫu của Ủy ban Pháp luật Thương mại Quốc tế (UNCITRAL) năm 2002 thì “Hòa giải là một quá trình trong đó các bên yêu cầu một hay nhiều bên thứ ba (hòa giải viên) tham gia nỗ lực hỗ trợ các bên nhằm giải quyết êm thấm tranh chấp phát sinh từ hoặc liên quan một mối quan hệ trên cơ sở hợp đồng hoặc một mối quan hệ pháp luật khác”.

Theo chúng tôi, hòa giải là một quá trình giải quyết tranh chấp mang tính riêng tư trong đó hòa giải viên là người thứ ba được chính các bên tranh chấp lựa chọn giúp các bên đạt được sự thỏa thuận.

Hòa giải là hình thức giải quyết tranh chấp thông qua người thứ ba, là người ở giữa đưa ra các đề nghị, đề xuất bằng lời nói, hoặc bằng văn bản, giúp các bên thấy được lợi ích thiết thực trong việc giải quyết tranh chấp của mình, từ đó các bên có thiện chí, nghĩa vụ và trách nhiệm của mình để giải quyết tranh chấp. Mục tiêu của giải quyết tranh chấp môi trường thông qua hòa giải là nhằm từng bước thu hẹp các mâu thuẫn về lợi ích giữa các bên tranh chấp, tìm ra một phương án giải quyết mà các bên tranh chấp cùng chấp thuận và tổ chức thực hiện thành công phương án đó. Mục tiêu cuối cùng là giải quyết thành công vụ TCMT, nghĩa là ô nhiễm suy thoái môi trường được chấm dứt, các thiệt hại về sức khỏe, tài sản được bồi thường thỏa đáng và người dân không còn tụ tập, quấy rối doanh nghiệp [7].

Trước đây, các TCMT ở các địa phương trên cả nước chủ yếu được giải quyết theo mệnh lệnh hành chính. Khi TCMT xảy ra, UBND xã, phường là cơ quan đầu tiên tiếp nhận khiếu nại. Tuy nhiên, với năng lực và thẩm quyền của mình, UBND xã thường không thể xử lý mà phải nhờ đến cấp cao hơn, thường là UBND cấp tỉnh, thậm chí là Chính phủ. Do đó, quá trình xử lý kéo dài, có khi mất đến 2 – 3 năm vẫn không được giải quyết triệt để. Khi vụ việc càng kéo dài, chậm xử lý thì bức xúc của người dân sẽ tăng lên và có nguy cơ bùng phát thành xung đột, gây tổn hại đến tài sản và sức khỏe của người dân, cũng như doanh nghiệp. Nguyên nhân chính của tình trạng này là các vụ việc được giải quyết theo cơ chế hành chính quan liêu, qua nhiều tầng nấc, tốn thời gian… mà chưa theo một trình tự thương lượng, hòa giải với sự tham gia đầy đủ của các bên liên quan [1].

Hiện nay, với cách tiếp cận linh hoạt để hỗ trợ các bên hợp tác trong những tình huống khó khăn, hòa giải có thể giúp việc giải quyết TCMT không chỉ đơn thuần dừng lại ở vấn đề bồi thường thiệt hại, hay hỗ trợ tài chính mà còn tối đa hóa cơ hội thực thi các biện pháp cải thiện chất lượng môi trường bằng những dự án cụ thể. Chính vì vậy nhiều quốc gia đã xây dựng cơ chế hòa giải kết hợp với phương thức giải quyết giải quyết TCMT bằng tòa án, hoặc các hình thức giải quyết tranh chấp ngoài tòa án khác để nhằm giải quyết các tranh chấp hiệu quả [8].

2. Thực tiễn giải quyết tranh chấp môi trường bằng phương thức hòa giải và kiến nghị hoàn thiện

2.1. Thực tiễn giải quyết tranh chấp môi trường bằng phương thức hòa giải tại Việt Nam

Tại Việt Nam khung pháp lý về việc giải quyết tranh chấp môi trường được ghi nhận tại Luật BVMT năm 2020 và Bộ luật Dân sự năm 2015. Trên thực tế thì hòa giải tranh chấp môi trường được thực hiện bao gồm các loại hình sau đây:

- Hòa giải tại Tòa án được thực hiện theo quy định Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2015; và Luật Hòa giải đối thoại tại Tòa án năm 2020;

- Hòa giải thương mại được thực hiện theo quy định Nghị định 22/2017-NĐ/CP;

- Hòa giải ngoài tố tụng bao gồm Hòa giải tại UBND cấp xã và hòa giải cơ sở.

Hiện nay đối với tranh chấp về môi trường thì hòa giải tại UBND cấp xã đang được thí điểm thực hiện tại một số địa phương và mang đến các kết quả tích cực.

Quy trình của giải quyết TCMT thông qua hòa giải tại UBND cấp xã được thực hiện qua các bước sau [7]:

Bước 1: Tiếp nhận tranh chấp về môi trường; chuẩn bị các điều kiện cho việc
giải quyết tranh chấp:  

Bước 2: Tổ chức đối thoại giữa các bên gây hại và bị hại;

Bước 3: Điều tra, khảo sát vụ việc;

Bước 4: Xây dựng các phương án giải quyết vụ việc;

Bước 5: Tổ chức thương lượng, đạt được phương án hòa giải;  

Bước 6: Tổ chức thực hiện phương án hòa giải.

Về lý thuyết, Luật Thực định về BVMT đã cho phép các chủ thể tiến hành giải quyết tranh chấp được linh hoạt trong việc lựa chọn cơ chế giải quyết tranh chấp, và giao nhiệm vụ giải quyết tranh chấp bằng phương thức hòa giải cho UBND cấp xã. Tuy nhiên, khi triển khai việc giải quyết TCMT bằng phương thức hòa giải trên thực tế gặp khó khăn, vướng mắc. Điển hình, việc giải quyết TCMT bằng phương thức hòa giải tại khu vực Hố Rái (thôn Phước Thuận, xã Hòa Nhơn, huyện Hòa Vang, TP. Đà Nẵng) các bên đã gặp nhiều khó khăn, thách thức như việc giải quyết TCMT thông qua hòa giải kéo dài thời gian giải quyết vụ việc; hầu hết các cán bộ hòa giải chưa được đào tạo, tập huấn về kỹ năng hòa giải nói chung, hòa giải môi trường nói riêng; chưa có sự phân định rõ ràng trách nhiệm của tổ chức và các thành viên trong Tổ hòa giải cấp xã. Vì thế, khi áp dụng thử nghiệm, Tổ hòa giải cấp xã còn lúng túng và gặp nhiều khó khăn. Trong khi đó, việc thu thập thông tin, chứng cứ, xác minh vấn đề, cũng như đánh giá thiệt hại và xây dựng giải pháp hòa giải không đơn giản, chưa có hướng dẫn chi tiết việc đánh giá thiệt hại của người dân; văn bản hòa giải thiếu tính pháp lý. Mặt khác, việc giải quyết tranh chấp vẫn còn phụ thuộc vào thiện chí của doanh nghiệp.Thực tế cho thấy, nếu doanh nghiệp chỉ thực hiện đền bù các thiệt hại mà không giải quyết dứt điểm tình trạng gây ô nhiễm, suy thoái môi trường thì việc khiếu nại có thể sẽ tiếp tục kéo dài [5]. Theo chúng tôi, khó khăn và thách thức trong quá trình giải quyết TCMT bằng phương thức hòa giải xuất phát từ các nguyên nhân cơ bản sau đây:

Thứ nhất, cách thức tổ chức tổ chức giải quyết tranh chấp bằng hòa giải còn mang nặng tính hành chính, dẫn đến tình trạng khiếu nại kéo dài. Đồng thời, dưới góc độ so sánh, luật BVMT qua nhiều lần sửa đổi, bổ sung vẫn mang nặng tính chất quản lý hành chính nhà nước, do đó vai trò của cơ chế giải quyết tranh chấp ngoài tòa án chưa được đề cao ảnh hưởng đến nhận thức và thực tiễn thực hiện của các cơ quan thực hiện công tác hòa giải

Thứ hai, trách nhiệm pháp lý đối với doanh nghiệp gây ô nhiễm môi trường về quy định pháp luật và thực tiễn thi hành có nhiều bất cập. Điển hình như: (i) việc xử lý các doanh nghiệp vi phạm pháp luật môi trường ở nước ta còn nương nhẹ; mức xử phạt vi phạm hành chính đối với các doanh nghiệp còn thấp và chưa đủ sức răn đe; (ii) trong quá trình xử lý các hành vi vi phạm pháp luật môi trường còn thấy sự thiếu trách nhiệm  của cán bộ quản lý môi trường; (iii)  trách nhiệm của các doanh nghiệp đối với BVMT còn rất hạn chế; nhất là trong quá trình thẩm định, xét duyệt, thực hiện các dự án đầu tư [9]

Thứ ba, việc trao quyền giải quyết TCMT bằng phương thức cho UBND cấp xã là không hợp lý, và không hiệu quả, đặc biệt là các TCMT với các doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài (FDI) như vụ Hưng Nghiệp Formosa Hà Tĩnh, Công ty Vedan. Thực tế, khi giải quyết TMCT, các thanh viên của ban hòa giải UBND cấp xã không đủ chuyên môn về pháp luật môi trường, và đánh giá tác động môi trường mang tính kỹ thuật để xử lý vụ việc.

2.2. Một số kiến nghị hoàn thiện pháp luật

Từ kinh nghiệm quốc tế, việc giải quyết TCMT bằng phương thức hòa giải để đảm bảo hiệu quả, cần có các thiết chế và cơ chế riêng biệt, mang tính đặc thù, phù hợp với tính chất “hòa giải”. Tham khảo kinh nghiệm các quốc gia, theo chúng tôi cần xây dựng các mô hình sau:

Thứ nhất, xây dựng ủy ban chuyên biệt có đầy đủ chuyên môn và thẩm quyền để giải quyết TCMT bằng phương thức hòa giải. Cơ quan này chịu sự quản lý hành chính của Bộ TN&MT. Tuy nhiên, các quyết định chuyên môn và thẩm quyền ra quyết định xử lý vụ việc không chịu sự tác động của bất kỳ cơ quan nào (mang tính độc lập chuyên biệt trong quá trình giải quyết vụ việc). Trong quá trình giải quyết vụ việc, thành phần giải quyết sẽ được mở rộng, có sự tham gia của các chuyên gia có uy tín về lĩnh vực môi trường độc lập bên ngoài theo sự đề xuất của các bên tranh chấp, hoặc của các thành viên trong ủy ban.

Thứ hai, có thể cân nhắc kinh nghiệm của Nhật Bản trong việc thành lập các ủy bản hòa giải Adhoc để giải quyết nhanh chóng, triệt để đối với các tranh chấp môi trường có quy mô lớn như vụ Formosa, Ve dan [8]. Đặc biệt, các tranh chấp môi trường bồi thường thiệt hại về môi trường có yếu tố nước ngoài.

Thứ ba, hoàn thiện quy trình giải quyết vụ việc TCMT bằng hòa giải và mở rộng áp dụng thí điểm cho các địa phương, đặc biệt là các địa bàn thường xuyên xảy ra TCMT. Cụ thể, khẩn trương ban hành chính thức quy trình và phương pháp giải quyết TCMT, giúp các cơ quan quản lý địa phương có thể áp dụng. Bên cạnh đó, cần xây dựng tài liệu hướng dẫn kỹ năng hòa giải, thu thập thông tin, chứng cứ, phương pháp xác minh vấn đề cốt lõi của tranh chấp, hướng dẫn đánh giá thiệt hại và xây dựng giải pháp hòa giải [5].

Luật sư ĐÀO ĐỨC HẠNH
Công ty Luật Việt Đông Á, Đoàn luật sư TP. Hồ Chí Minh

Thạc sĩ TRỊNH TUẤN ANH
Hòa giải viên STAC, Cố vấn pháp lý cao cấp Công ty Luật Việt Đông Á

Quy định của pháp luật Việt Nam và một số nước trên thế giới về xử lý hành vi vi phạm về phòng, chống dịch bệnh