Ảnh minh họa.
Một trong các nhóm quy định quan trọng của dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) này là các trường hợp đấu giá quyền sử dụng đất (SDĐ), đấu thầu dự án có SDĐ. Trong khuôn khổ bài viết này, chúng tôi xin đóng góp một số ý kiến về nhóm quy định này tại dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) theo Tờ trình số 473/TTr-CP ngày 05/12/2022 được Chính phủ gửi Ủy ban Thường vụ Quốc hội về việc lấy ý kiến nhân dân đối với dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) (dự thảo Luật).
1. Góp ý quy định về các trường hợp đấu giá QSDD
Khoản 1, Điều 126, dự thảo Luật quy định 03 trường hợp đấu giá QSDD, bao gồm:
(i) Đất do Nhà nước thu hồi hoặc giao đất, cho thuê đất hoặc SDĐ nông nghiệp, đất phi nông nghiệp không phải là đất ở để thực hiện dự án đô thị, dự án khu dân cư nông thôn, dự án xây dựng nhà ở thương mại;
(ii) Sử dụng quỹ đất do Nhà nước quản lý, quỹ đất được tạo lập từ dự án tạo quỹ đất do Nhà nước đầu tư, quỹ đất do Nhà nước thu hồi khi sắp xếp lại, xử lý trụ sở làm việc, cơ sở hoạt động sự nghiệp, cơ sở sản xuất, kinh doanh mà tài sản gắn liền với đất thuộc sở hữu Nhà nước để thực hiện dự án SDĐ vào mục đích cơ sở sản xuất phi nông nghiệp, thương mại, dịch vụ;
(iii) Cá nhân được giao đất ở mà không thuộc trường hợp giao đất tái định cư, giao đất ở cho đối tượng là người có công.
Liên quan tới 03 trường hợp phải đấu giá quyền sử dụng đất (QSDĐ), chúng tôi xin có một số ý kiến như:
1.1. Thứ nhất, cần quy định rõ thế nào là “dự án đô thị”
Mặc dù sử dụng khá nhiều lần thuật ngữ “dự án đô thị” nhưng dự thảo Luật lại chưa định nghĩa thế nào là “dự án đô thị”. Các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành cũng không có định nghĩa “dự án đô thị”. Luật Quy hoạch đô thị 2009 chỉ giải thích khái niệm về “đô thị”, “đô thị mới”, “khu đô thị mới” và nhắc đến thuật ngữ “Dự án khu đô thị”. Nghị định số 11/2013/NĐ- CP ngày 14/01/2013 của Chính phủ về quản lý đầu tư phát triển đô thị (“Nghị Định 11/2013/NĐ-CP”) cũng chỉ có các định nghĩa về “dự án đầu tư phát triển đô thị”, “dự án đầu tư xây dựng khu đô thị”, “dự án đầu tư xây dựng công trình trong đô thị” (khoản 8, 9, 10, Điều 2, Nghị Định 11/2013/NĐ-CP), mà chưa sử dụng thuật ngữ “dự án đô thị”. Như vậy, cần hiểu “dự án đô thị” tại dự thảo Luật là như thế nào? Liệu “dự án đô thị” sẽ được hiểu là dự án đầu tư xây dựng khu đô thị, hay “dự án đô thị” sẽ được hiểu là dự án đầu tư xây dựng các công trình trong đô thị hoặc dự án đầu tư phát triển đô thị? Chúng tôi cho rằng, nếu sử dụng riêng “dự án đô thị” thì dự thảo Luật cần quy định rõ ràng thế nào là “dự án đô thị”, nên xem xét quy định thống nhất, đồng bộ với các văn bản quy phạm pháp luật đang có hiệu lực thi hành.
1.2. Thứ hai, cần phân biệt rõ các trường hợp đấu giá QSDD để thực hiện “dự án đô thị, dự án khu dân cư nông thôn, dự án xây dựng nhà ở thương mại”
- Dự thảo Luật đang quy định đất do “Nhà nước thu hồi” hoặc “Giao đất, cho thuê đất” hoặc “SDĐ nông nghiệp, SDĐ phi nông nghiệp không phải là đất ở” để thực hiện “dự án đô thị, dự án khu dân cư nông thôn, dự án xây dựng nhà ở thương mại” là một trong các trường hợp phải đấu giá QSDD. Tuy nhiên, chúng tôi cho rằng Cơ quan soạn thảo nên nghiên cứu kỹ lưỡng, thận trọng, có quy định cụ thể, rõ ràng về quy định “SDĐ nông nghiệp, đất phi nông nghiệp không phải là đất ở” phải đấu giá.
- Trước tiên, chúng tôi cho rằng quy định này chưa rõ ràng, chưa đủ để xác định trường hợp nào được coi là “SDĐ nông nghiệp, đất phi nông nghiệp không phải là đất ở”. Tiếp theo, khoản 6, Điều 27, dự thảo Luật quy định quyền được phép chuyển mục đích SDĐ của Người SDĐ và theo quy định tại khoản 3 Điều 125 dự thảo Luật, “Người sử dụng đất chuyển mục đích sử dụng đất thuộc quy định tại Error! Reference source not found. của Luật này” thuộc trường hợp giao đất, cho thuê đất không phải thông qua đấu giá, đấu thầu. Như vậy, nếu Nhà đầu tư có đất nông nghiệp, đất phi nông nghiệp không phải là đất ở và muốn đầu tư Dự án nhà ở thì trường hợp này sẽ cho phép thực hiện thủ tục xin chuyển mục đích SDĐ sang đất ở để chính Người SDĐ đó thực hiện Dự án? Hay không cho chuyển mục đích SDĐ và bắt buộc mang đất ra đấu giá? Nếu bắt buộc phải mang đất đó ra đấu giá thì cơ chế đấu giá như thế nào để không xâm phạm quyền lợi chính đáng của Người SDĐ? và quy định như vậy có hạn chế quyền được chuyển mục đích SDĐ của Người SDĐ và mâu thuẫn với quy định tại khoản 3, Điều 125, dự thảo Luật?
1.3. Ngoài ra, liên quan đến quy định về đấu giá QSDD, chúng tôi có một số góp ý như sau:
- Nên xem xét lại tính khả thi của quy định về điều kiện đất thực hiện đấu giá QSDD tại điểm d, khoản 3, Điều 126, dự thảo Luật:
Tại điểm d, khoản 3, Điều 126, dự thảo Luật quy định đất để thực hiện đấu giá phải đảm bảo điều kiện “có quy hoạch chi tiết 1/500 được cơ quan có thẩm quyền lựa chọn”. Tuy nhiên, theo quy định của pháp luật về quy hoạch thì không phải mọi trường hợp đều có thể sử dụng kinh phí từ ngân sách Nhà nước để thanh toán chi phí lập quy hoạch (Điều 12, Luật Quy hoạch đô thị 2009) trước khi lựa chọn được Nhà đầu tư. Do đó, khi dự thảo Luật quy định điều kiện này thì cần rà soát để thống nhất với quy định của pháp luật liên quan đến quy hoạch (trách nhiệm, thẩm quyền, nguồn kinh phí lập quy hoạch, thời hạn quy hoạch,...) để bảo đảm tính khả thi của điều kiện này trong thực tiễn.
- Cân nhắc điều chỉnh điều kiện của tổ chức, cá nhân tham gia đấu giá “phải có đề xuất dự án đầu tư ”:
Điều kiện “phải có đề xuất dự án đầu tư trên khu đất đưa ra đấu giá và tiến độ thực hiện dự án” của tổ chức, cá nhân tham gia đấu giá QSDD (quy định tại điểm đ khoản 3 Điều 126 dự thảo Luật) gây ra sự chồng chéo giữa các quy định pháp luật.
Điều 29, Luật Đầu tư 2020 quy định các hình thức lựa chọn nhà đầu tư thực hiện dự án đầu tư bao gồm: đấu giá, đấu thầu và chấp thuận nhà đầu tư. Trong đó, khoản 2, Điều 29, Luật Đầu tư 2020 này quy định rất rõ lựa chọn nhà đầu tư trong trường hợp đấu giá được thực hiện “sau khi chấp thuận chủ trương đầu tư, trừ trường hợp dự án đầu tư không thuộc diện chấp thuận chủ trương đầu tư”. Theo quy định của pháp luật về đầu tư, chúng tôi hiểu rằng trước khi thực hiện đấu giá QSDĐ, cơ quan Nhà nước có thẩm quyền đã phải ban hành quyết định chấp thuận chủ trương đầu tư dự án với các nội dung về dự án do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền trình và thẩm định. Như vậy, quy định “phải có đề xuất dự án đầu tư” là không phù hợp với quy định tại Luật Đầu tư 2020, chúng tôi khuyến nghị bỏ điều kiện này.
Bên cạnh điều kiện “phải có đề xuất dự án đầu tư…” như phân tích trên đây, điều kiện “tổ chức, cá nhân trúng đấu giá quyền sử dụng đất không được thay đổi mục đích sử dụng đất, chiều cao, chiều sâu công trình, hệ số sử dụng đất” là một quy định khắt khe, cứng nhắc mà chúng tôi cho rằng cần xem xét sửa đổi. Ngoài trường hợp xin thay đổi vì lý do từ bản thân nhà đầu tư trúng đấu giá mà có thể Ban soạn thảo đang lo ngại, có trường hợp bắt buộc phải thay đổi vì lý do khách quan. Ví dụ: Sau khi trúng đấu giá, khi tiến hành khảo sát địa chất để đưa ra thiết kế công trình có phát hiện túi bùn, hang caster, … dẫn đến việc chủ đầu tư không thể xây dựng công trình có chiều sâu, chiều cao như nội dung đầu tư đã được duyệt (dựa theo quy hoạch chi tiết 1/500 mà không dựa vào thiết kế công trình), dẫn đến phải điều chỉnh các thông số về chiều sâu, chiều cao, kéo theo điều chỉnh cả hệ số SDĐ.
Do đó, chúng tôi cho rằng dự thảo Luật không nên quy định cứng “không được” trong mọi trường hợp mà nên quy định theo hướng linh hoạt như trao quyền cho Chính phủ quy định các trường hợp được điều chỉnh “mục đích sử dụng đất, chiều cao, chiều sâu công trình, hệ số sử dụng đất” và có kiểm soát bằng cơ chế tính lại tiền SDĐ mà chủ đầu tư phải nộp.
- Cần sửa đổi quy định ràng buộc trách nhiệm của người trúng đấu giá “phải đảm bảo hoàn thành dự án theo tiến độ nhưng không quá 05 năm kể từ ngày được bàn giao đất thực địa” tại điểm h, khoản 3, Điều 126, dự thảo Luật.
Chúng tôi cho rằng không có căn cứ, cơ sở khi xác định khoảng thời gian là 05 năm phải hoàn thành mọi dự án theo tiến độ. khoảng thời gian 05 năm có thể sẽ không đủ đối với các dự án có quy mô lớn. Quy định này nên điều chỉnh thành “người trúng đấu giá phải đảm bảo hoàn thành dự án theo đúng thời hạn thực hiện dự án đã được duyệt”, vừa đảm bảo hài hòa lợi ích của người trúng đấu giá, vừa đảm bảo đất sau khi đấu giá không bị sử dụng lãng phí.
2. Góp ý quy định về “tiêu chí đối với các trường hợp” đấu thầu dự án có SDĐ để lựa chọn nhà đầu tư
khoản 2, Điều 127, dự thảo Luật liệt kê 07 “tiêu chí đối với các trường hợp” đấu thầu dự án để lựa chọn nhà đầu tư, bao gồm:
(i) Cho thuê đất sử dụng vào mục đích công cộng có mục đích kinh doanh;
(ii) Cho thuê đất đối với đơn vị sự nghiệp ngoài công lập có mục đích kinh doanh;
(iii) Giao đất có thu tiền SDĐ để thực hiện dự án đầu tư hạ tầng nghĩa trang, nghĩa địa, nhà tang lễ, cơ sở hỏa táng để chuyển nhượng QSDD gắn với hạ tầng;
(iv) Các trường hợp được miễn tiền SDĐ, miễn tiền thuê đất mà có từ 02 nhà đầu tư quan tâm trở lên;
(v) Cho thuê đất để xây dựng công trình ngầm có mục đích kinh doanh mà có từ 02 nhà đầu tư quan tâm trở lên;
(vi) Dự án chỉnh trang và phát triển đô thị, khu dân cư nông thôn theo quy hoạch được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền phê duyệt đối với trường hợp cần lựa chọn nhà đầu tư;
(vii) Dự án đô thị, nhà ở thương mại có quy mô từ 50 ha trở lên tại khu vực nông thôn và 20 ha trở lên tại khu vực đô thị.
Về vấn đề “tiêu chí đối với các trường hợp” đấu thầu dự án có SDĐ để lựa chọn nhà đầu tư, chúng tôi xin có một số ý kiến như sau:
2.1. Thứ nhất, nên thay thế thuật ngữ “tiêu chí đối với các trường hợp” bằng thuật ngữ “các trường hợp”
“Tiêu chí” thường sử dụng tính chất, dấu hiệu làm căn cứ để nhận biết/xếp loại/đánh giá,... Việc sử dụng từ “tiêu chí” sẽ phù hợp hơn nếu dự thảo Luật liệt kê các điều kiện/tiêu chuẩn để xác định trường hợp nào đáp ứng “tiêu chí” đó sẽ phải thực hiện đấu thầu dự án có SDĐ để lựa chọn nhà đầu tư. Nếu dự thảo Luật vẫn sử dụng cách thức liệt kê 07 “trường hợp” phải thực hiện đấu thầu như cho thuê đất sử dụng vào mục đích công cộng có mục đích kinh doanh, cho thuê đất đối với đơn vị sự nghiệp ngoài công lập có mục đích kinh doanh,… thì chúng tôi cho rằng không nên sử dụng từ “tiêu chí” mà thay bằng sử dụng từ “trường hợp” sẽ phù hợp hơn.
2.2. Thứ hai, không nên bó hẹp 07 trường hợp phải đấu thầu dự án có SDĐ để lựa chọn nhà đầu tư như quy định tại khoản 2, Điều 127, dự thảo Luật
Việc liệt kê 07 trường hợp phải đấu thầu lựa chọn Nhà đầu tư tại khoản 2, Điều 127, dự thảo Luật dễ dẫn đến bỏ sót các trường hợp mà đáng ra cần/nên thực hiện đấu thầu dự án có SDĐ để lựa chọn nhà đầu tư. Vì vậy, chúng tôi cho rằng việc liệt kê tiêu chí đối với các trường hợp đấu thầu tại khoản 2, Điều 127, dự thảo Luật là không cần thiết, mà nên quy định “nguyên tắc” chung theo hướng: Nếu dự án thuộc trường hợp Nhà nước thu hồi đất và không thuộc diện phải đấu giá QSDD hoặc không thuộc diện được Nhà nước giao đất, cho thuê đất không đấu giá, đấu thầu quy định tại Luật Đất đai thì phải đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư thực hiện dự án đầu tư có SDĐ. Nhà nước giao đất/cho thuê đất cho nhà đầu tư trúng thầu thực hiện dự án đã được phê duyệt sau khi Nhà nước thực hiện giải phóng mặt bằng.
2.3. Thứ ba, cần xem xét, định nghĩa rõ ràng thế nào là “mục đích kinh doanh” trong trường hợp “cho thuê đất sử dụng vào mục đích công cộng có mục đích kinh doanh”?
Một dự án đầu tư tiện ích công cộng (như Công viên) nhưng có một số hạng mục có tính chất kinh doanh thu tiền (Nhà nước thông qua tổ chức mà Nhà nước giao nhiệm vụ/lựa chọn thu tiền dịch vụ từ khách thăm quan, sử dụng dịch vụ) thì dự án đó có được coi là dự án có mục đích kinh doanh và phải đấu thầu hay không. Hoặc đối với các dự án có tính chất/mục đích hỗn hợp (bao gồm cả mục đích công cộng, mục đích kinh doanh và mục đích khác) thì có được áp dụng cơ chế đấu thầu dự án có SDĐ hay không. Vì vậy, Ban soạn thảo cần để ý tới các dự án có tính chất/mục đích hỗn hợp để quy định rõ ràng việc áp dụng các quy định, đảm bảo áp dụng đúng chính sách của Nhà nước trên thực tế.
2.4. Thứ tư, cần xem xét tính hợp lý của quy định “giao đất có thu tiền sử dụng đất để thực hiện dự án đầu tư hạ tầng nghĩa trang, nghĩa địa, nhà tang lễ, cơ sở hoả táng để chuyển nhượng quyền sử dụng đất gắn với hạ tầng” (điểm c, khoản 2, Điều 127, dự thảo Luật) là một trong các trường hợp đấu thầu dự án có SDĐ để lựa chọn nhà đầu tư
Trước tiên, cần thống nhất hình thức giao đất, cho thuê đất đối với dự án đầu tư hạ tầng nghĩa trang, nghĩa địa, nhà tang lễ, cơ sở hoả táng trong dự thảo Luật, bởi một số quy định của dự thảo Luật chưa thống nhất về giao đất, cho thuê đất đối với trường hợp này. Cụ thể, khoản 5, Điều 119 dự thảo Luật quy định tổ chức kinh tế thực hiện dự án đầu tư hạ tầng nghĩa trang, nghĩa địa, nhà tang lễ, cơ sở hoả táng để chuyển nhượng QSDD gắn với hạ tầng sẽ được Nhà nước giao đất có thu tiền SDĐ; trong khi đó, điểm b, khoản 3, Điều 205 dự thảo Luật quy định tổ chức kinh tế được Nhà nước “cho thuê đất để dự án xây dựng nhà tang lễ, cơ sở hoả táng”. Theo dự thảo Luật, đấu thầu chỉ áp dụng đối với “giao đất có thu tiền SDĐ” do đó cần xác định thống nhất “dự án xây dựng nhà tang lễ, cơ sở hoả táng” được áp dụng giao đất hay chỉ được thuê đất để thống nhất quy định tại điều khoản về đấu thầu dự án có SDĐ để lựa chọn nhà đầu tư (điểm c khoản 2 Điều 127 dự thảo Luật).
2.5. Thứ năm, xem xét bỏ quy định tiêu chí đầu thầu dự án có SDĐ có quy mô diện tích từ 50 ha trở lên tại khu vực nông thôn và 20 ha trở lên tại khu vực đô thị
Điểm e, khoản 2, Điều 127, dự thảo Luật quy định tiêu chí đối với trường hợp đấu thầu dự án có SDĐ để lựa chọn nhà đầu tư là “Dự án đô thị, nhà ở thương mại có quy mô từ 50 ha trở lên tại khu vực nông thôn và 20 ha trở lên tại khu vực đô thị”. Tiêu chí về số liệu 20 ha và 50 ha được đưa ra là không có căn cứ, cơ sở khoa học. Việc đặt ra các hạn mức về quy mô dự án chúng tôi cho rằng sẽ kìm hãm sự phát triển và khó thu hút đầu tư kinh doanh tại những địa phương có trình độ phát triển kinh tế - xã hội chưa cao, dễ dẫn đến việc bỏ hoang đất đai, gây thất thoát lãng phí.
2.6. Bên cạnh các trường hợp đấu thầu, chúng tôi có một số góp ý liên quan đến quy định về đấu thầu tại dự thảo Luật như sau:
- Nên bổ sung các quy định về thủ tục giao đất, cho thuê đất cho nhà đầu tư được lựa chọn thông qua đấu thầu dự án đầu tư có SDĐ.
Tại khoản 1, Điều 116, dự thảo Luật có quy định “văn bản phê duyệt kết quả trúng đấu giá QSDD, đấu thầu dự án có SDĐ của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền” là căn cứ giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích SDĐ. Tuy nhiên, trình tự, thủ tục giao đất, cho thuê đất đối với nhà đầu tư trúng thầu chưa được quy định cụ thể tại dự thảo Luật. Do đó, chúng tôi cho rằng nếu khoản 6, Điều 127, dự thảo Luật chưa bao hàm việc trao thẩm quyền quy định chi tiết vấn đề này cho Chính phủ thì Ban soạn thảo nên cân nhắc bổ sung quy định tại dự thảo Luật để trao quyền cho Chính phủ quy định chi tiết vấn đề này.
- Cân nhắc bỏ quy định trách nhiệm“tổ chức lập hoặc thi tuyển để lựa chọn phương án quy hoạch chi tiết 1/500 với ý tưởng tốt nhất” của UBND cấp tỉnh tại dự thảo Luật.
Một trong các trách nhiệm của UBND cấp Tỉnh được quy định tại điểm b, khoản 4, Điều 127, dự thảo Luật là tổ chức lập hoặc thi tuyển để lựa chọn phương án quy hoạch chi tiết 1/500 với ý tưởng tốt nhất. Tuy nhiên, điều kiện để tổ chức đấu thầu quy định tại khoản 1, Điều 127, dự thảo Luật thì không quy định đấu thầu khi có quy hoạch ở mức độ nào (phân khu hay chi tiết).
Khoản 4 Điều 11 Nghị định số 25/2020/NĐ-CP ngày 28/02/2020 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số Điều của Luật Đầu thầu về lựa chọn nhà đầu tư (được sửa đổi bởi khoản 4 Điều 108 Nghị định số 31/2021/NĐ- CP ngày 26/03/2021 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số Điều của Luật Đầu tư) đang quy định điều kiện dự án đầu tư có SDĐ phải đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư là phải phù hợp với “quy hoạch xây dựng có tỉ lệ 1/2.000 hoặc tỉ lệ 1/500 (nếu có) hoặc quy hoạch phân khu đô thị có tỉ lệ 1/2.000 hoặc tỉ lệ 1/5.000 theo quy định của pháp luật”.
Với quy hoạch đô thị, kinh phí từ ngân sách chỉ được sử dụng để lập và tổ chức thực hiện quy hoạch chung, quy hoạch phân khu và các quy hoạch chi tiết không thuộc dự án đầu tư xây dựng công trình theo hình thức kinh doanh (Điều 12, Luật Quy hoạch đô thị 2009). Khi chưa đấu thầu dự án, chưa lựa chọn được nhà đầu tư thì nguồn kinh phí để “lập quy hoạch chi tiết 1/500” sẽ lấy từ đâu, nếu không có nhà đầu tư nào tài trợ kinh phí? Ngoài UBND cấp Tỉnh có thẩm quyền lập, phê duyệt quy hoạch chi tiết thì UBND cấp quận/huyện cũng có thẩm quyền phê duyệt quy hoạch chi tiết trong một số trường hợp (Điều 19, Luật Quy hoạch đô thị 2009).
Chúng tôi cho rằng, để hạn chế chồng chéo, các vấn đề liên quan đến quy hoạch (không phải là quy hoạch SDĐ) thì quy định và theo thống nhất tại pháp luật về xây dựng và quy hoạch chuyên ngành khác. Do đó, dự thảo Luật không nhất thiết phải quy định thêm trách nhiệm của UBND cấp Tỉnh“tổ chức lập hoặc thi tuyển để lựa chọn phương án quy hoạch chi tiết 1/500 với ý tưởng tốt nhất”. Bên cạnh một số các góp ý chính về nội dung nêu trên, dự thảo Luật cũng nên hạn chế sử dụng một số từ ngữ mang tính định lượng chưa có tiêu chuẩn để xác định, ví dụ như “ý tưởng tốt nhất”.
Trên đây là các góp ý của chúng tôi đối với các quy định tại dự thảo Luật Đất đai sửa đổi về các trường hợp đấu giá QSDD, đấu thầu dự án có SDĐ, xin kính gửi tới Ban soạn thảo nghiên cứu, hoàn thiện dự thảo Luật.
Luật sư LẠI THỊ HỒNG
Trưởng phòng Tư vấn pháp lý dự án 1 - Công ty Luật TNHH T&P
Góp ý dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi): Một số ý kiến đóng góp về phân loại và định giá đất
