Những ưu điểm và kết quả nổi bật
Một là, Luật KTNN năm 2015 được Quốc hội ban hành và sửa đổi kịp thời, tạo dựng cơ sở pháp lý để Kiểm toán nhà nước ngày càng phát huy vai trò của mình đối với việc quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công(1), góp phần đẩy mạnh phát triển KTNN đáp ứng yêu cầu của công cuộc đổi mới đất nước, xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN ở nước ta hiện nay. Nhất là, quy định làm rõ cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan đến hoạt động kiểm toán nhằm bảo đảm sự rõ ràng, minh bạch; quy định thực hiện nhiệm vụ phòng chống tham nhũng; bổ sung thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính của Kiểm toán nhà nước; quy định rõ quyền khiếu nại, khởi kiện của đơn vị được kiểm toán, tổ chức, cá nhân liên quan đến hoạt động kiểm toán; xử phạt nghiêm khắc các hành vi vi phạm pháp luật về KTNN nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của Kiểm toán nhà nước.
Hai là, sau gần 10 năm thi hành Luật KTNN năm 2015 và hơn 5 năm thi hành Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật KTNN, việc thực hiện nhiệm vụ kiểm toán của Kiểm toán nhà nước đã có bước chuyển biến tích cực, đổi mới mạnh mẽ toàn diện về nội dung, phương pháp và cách thức thực hiện; hiệu lực, hiệu quả, chất lượng kiểm toán không ngừng được nâng cao, góp phần quan trọng trong việc tăng cường kỷ luật, kỷ cương tài chính, sử dụng hiệu quả nguồn lực quốc gia, đồng thời, góp phần tích cực vào công tác phòng, chống tham nhũng, lãng phí. Thông qua kiểm toán giai đoạn 2016-2023, Kiểm toán nhà nước đã kiến nghị xử lý tài chính là 553.945,09 tỷ đồng, trong đó kiến nghị tăng thu ngân sách nhà nước là 80.873 tỷ đồng (tương ứng 14,6%), kiến nghị giảm chi ngân sách nhà nước là 154.526,63 tỷ đồng (tương ứng 27,9%) và kiến nghị khác là 318.565,79 tỷ đồng (tương ứng 57,5%). Đặc biệt, năm 2016 (năm đầu tiên thực hiện Luật KTNN năm 2015), kiến nghị xử lý tài chính tăng gấp 2 lần so với năm 2015. Kiểm toán nhà nước đã kiến nghị sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ 1.538 văn bản; đã phối hợp tích cực với các cơ quan có chức năng đấu tranh phòng chống tham nhũng, tiêu cực(2), nhất là các cơ quan tố tụng trong việc phát hiện, điều tra, xử lý các vụ việc có dấu hiệu vi phạm pháp luật(3).
Trụ sở Kiểm toán Nhà nước.
Ba là, kết quả kiểm toán đã cung cấp cho Quốc hội, Chính phủ, các cơ quan chức năng và đơn vị được kiểm toán nhiều kiến nghị có giá trị thực tiễn; đáp ứng ngày càng tốt hơn yêu cầu về thông tin phục vụ hoạt động giám sát, hoàn thiện pháp luật và phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nước của Quốc hội và hội đồng nhân dân các cấp; công tác chỉ đạo điều hành, quản lý sử dụng tài chính, tài sản công của Chính phủ, các Bộ, cơ quan Trung ương, địa phương và các đơn vị được kiểm toán, góp phần làm lành mạnh và minh bạch hóa nền tài chính quốc gia, nâng cao hiệu quả sản xuất kinh doanh và quản trị doanh nghiệp của các tập đoàn, tổng công ty nhà nước. Qua kiểm toán, nhiều tồn tại, hạn chế, bất cập trong công tác quản lý, điều hành, sử dụng tài chính công, tài sản công của các bộ, ngành, địa phương và đơn vị được kiểm toán đã được phát hiện và kiến nghị chấn chỉnh kịp thời.
Bốn là, trên cơ sở Luật KTNN, Kiểm toán nhà nước đã tích cực phối hợp với các bộ, ngành, cấp ủy và chính quyền địa phương nhằm giúp các đơn vị được kiểm toán nâng cao hiệu quả quản lý, giám sát, điều hành tài chính công, tài sản công; đã ký quy chế phối hợp với hầu hết các bộ, cơ quan trung ương và các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương nhằm tăng cường phối hợp trong hoạt động kiểm toán, qua đó vừa nâng cao hiệu quả hoạt động kiểm toán vừa tăng cường chất lượng giám sát, điều hành công tác quản lý tài chính công, tài sản công của đơn vị, địa phương được kiểm toán.
Những hạn chế, tồn tại
Một số quy định của Luật KTNN còn vướng mắc, bất cập
Địa vị pháp lý, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Kiểm toán nhà nước chưa được quy định đầy đủ và đồng bộ. Hiến pháp năm 2013 chưa quy định rõ địa vị pháp lý của Kiểm toán nhà nước trong cơ chế thực hiện kiểm soát quyền lực nhà nước, vị trí pháp lý của Kiểm toán nhà nước trong hệ thống các cơ quan kiểm tra, thanh tra của Nhà nước; chưa đáp ứng yêu cầu về tính “tối cao” theo chuẩn mực và thông lệ quốc tế; quy định về chức năng của Kiểm toán nhà nước chưa thống nhất, chưa thể hiện đúng chức năng mang tính bản chất của Kiểm toán nhà nước; Một số nhiệm vụ quan trọng cần phải thực hiện theo khuyến cáo của INTOSAI (Tổ chức quốc tế Các cơ quan kiểm toán tối cao) và thông lệ của nhiều nước trên thế giới, nhưng chưa được quy định trong Luật KTNN như nhiệm vụ kiểm toán thuế(4). Thực tiễn hoạt động kiểm toán nhà nước ở nước ta đã cho thấy, thông qua việc kiểm tra quyết toán thuế ở các doanh nghiệp ngoài quốc doanh đã phát hiện nhiều vụ gian lận về thuế, làm thất thoát hàng nghìn tỷ đồng của ngân sách nhà nước.
Chưa quy định rõ nhiệm vụ tiền kiểm của Kiểm toán nhà nước thực hiện kiểm toán dự toán ngân sách nhà nước, các dự án, công trình quan trọng quốc gia phục vụ cho việc xem xét quyết định của Quốc hội. Nhiều nước có lịch sử phát triển kiểm toán nhà nước lâu đời đều giao cho Kiểm toán nhà nước thực hiện nhiệm vụ này.
Quy định về truy cập, khai thác cơ sở dữ liệu quốc gia và dữ liệu điện tử của đơn vị được kiểm toán, của cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan đến hoạt động kiểm toán đã được đưa vào Chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật năm 2020 của Kiểm toán nhà nước chưa được ban hành, cản trở đến hiệu quả hoạt động của Kiểm toán nhà nước.
Tính độc lập và thẩm quyền của Tổng kiểm toán nhà nước chưa được quy định đầy đủ
Quy định về nhiệm kỳ của Tổng kiểm toán nhà nước mới tuân thủ một phần chuẩn mực kiểm toán quốc tế(5); Luật KTNN hiện hành không quy định quyền miễn trừ đối với Tổng kiểm toán nhà nước(6); Luật KTNN và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2020) chưa quy định thẩm quyền của Tổng kiểm toán nhà nước trong việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật để quy định những vấn đề được Luật KTNN và luật khác có liên quan giao là chưa tương xứng với vị thế của Tổng kiểm toán nhà nước là người đứng đầu Kiểm toán nhà nước, do Quốc hội bầu, chịu trách nhiệm và báo cáo kết quả kiểm toán, báo cáo công tác trước Quốc hội. Theo quy định tại Điều 26 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, Tổng kiểm toán nhà nước chỉ có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật để quy định chuẩn mực KTNN, quy trình kiểm toán, hồ sơ kiểm toán, nên một số vấn đề được Luật KTNN và luật khác giao như công khai kết quả kiểm toán, bảo vệ bí mật Nhà nước được ban hành dưới hình thức văn bản quản lý đã làm ảnh hưởng tới hiệu lực, hiệu quả hoạt động của Kiểm toán nhà nước. Luật KTNN chưa có quy định về xử lý đối với các kiến nghị kiểm toán không thể thực hiện được do các nguyên nhân khách quan (bất khả kháng hoặc trở ngại khách quan) làm cho kiến nghị kiểm toán tồn đọng kéo dài nhiều năm, ảnh hưởng đến hiệu lực kiểm toán và trật tự quản lý tài chính(7). Chế độ tiền lương của Tổng kiểm toán nhà nước(8) chưa được quy định rõ, dẫn đến khó khăn trong quá trình thực hiện.
Hoạt động kiểm toán chưa thực hiện các loại hình kiểm toán liên quan trực tiếp đến phòng, chống tham nhũng
Kiểm toán nhà nước chủ yếu thực hiện các loại hình kiểm toán truyền thống là: kiểm toán tài chính, kiểm toán tuân thủ và kiểm toán hoạt động. Trong khi đó, để nâng cao vị trí, vai trò của kiểm toán nhà nước trong phòng chống tham nhũng, ngoài các loại hình kiểm toán truyền thống nêu trên, một số nước trên thế giới đã thực hiện các loại hình kiểm toán mới nhằm phòng ngừa và phát hiện hành vi tham nhũng trong quản lý, sử dụng tài chính, tài sản công và đã đem lại hiệu quả to lớn như kiểm toán điều tra(9) và kiểm toán trách nhiệm kinh tế(10).
Quy định về đơn vị được kiểm toán chưa có tính bao quát
Luật KTNN năm 2015 quy định đơn vị được kiểm toán là cơ quan, tổ chức quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công (khoản 3 Điều 3), song Điều 55 mới chỉ quy định 12 nhóm cơ quan, đơn vị là đơn vị được kiểm toán; một số tổ chức, đơn vị thuộc phạm trù quản lý, sử dụng tài chính, tài sản công theo quy định của Hiến pháp (các doanh nghiệp có nghĩa vụ nộp ngân sách nhà nước, doanh nghiệp, chủ đầu tư sử dụng đất đai, khai thác tài nguyên, khoáng sản, dự án PPP…) chưa được xác định là đơn vị được kiểm toán mà vẫn được coi là cơ quan, tổ chức có liên quan đến hoạt động KTNN (bên thứ 3) quy định tại Điều 68 của Luật, đã gây nhiều khó khăn cho hoạt động kiểm toán của Kiểm toán nhà nước.
Một số hạn chế về tổ chức thực hiện các quy định của Luật KTNN
Thứ nhất, chưa có sự thống nhất và đồng bộ về một số quy định giữa Luật KTNN với các luật có liên quan như Luật Phòng chống tham nhũng, Luật Đầu tư, Luật Quản lý thuế, Luật Thanh tra..., cụ thể như sau:
(1) Luật Phòng chống tham nhũng (PCTN) năm 2018 đã bổ sung nhiều quy định giao thẩm quyền cho Kiểm toán nhà nước trong công tác phòng ngừa, phát hiện và kiến nghị xử lý hành vi tham nhũng, như: trách nhiệm kiểm toán nhằm phòng ngừa, phát hiện tham nhũng, kiểm toán vụ việc có dấu hiệu tham nhũng (Điều 87); trách nhiệm xác minh làm rõ và xử lý vụ việc có dấu hiệu tham nhũng được phát hiện qua hoạt động kiểm toán (Điều 62); xử lý vi phạm trong hoạt động kiểm toán (Điều 64)… Tuy nhiên, Điều 62 của Luật PCTN năm 2018 quy định: “Trong quá trình thanh tra, kiểm toán nếu phát hiện vụ việc có dấu hiệu tham nhũng thì người ra quyết định thanh tra, người ra quyết định kiểm toán phải chỉ đạo xác minh, làm rõ vụ việc tham nhũng và xử lý như sau...”, trong điều kiện khuôn khổ pháp lý cho hoạt động KTNN chưa đủ các công cụ để giúp cho Kiểm toán nhà nước xác minh, làm rõ vụ việc tham nhũng là một yêu cầu và thách thức lớn đối với cơ quan Kiểm toán nhà nước, vì cơ quan này không có chức năng điều tra tội phạm. Phương pháp kiểm toán của Kiểm toán nhà nước chủ yếu là phương pháp cân đối, đối chiếu, phân tích, phỏng vấn...; hoạt động kiểm toán dựa trên đánh giá rủi ro, xác định trọng yếu và chọn mẫu kiểm toán theo kế hoạch hàng năm (khác với thanh tra, kiểm tra, điều tra khi có tin báo tố giác, đơn thư khiếu nại, vụ việc có dấu hiệu tội phạm, tham nhũng); việc đánh giá, xác nhận, kết luận và kiến nghị trên cơ sở bằng chứng kiểm toán chủ yếu là hồ sơ tài liệu do đơn vị được kiểm toán cung cấp (chứng từ kế toán, tài liệu, sổ kế toán, báo cáo tài chính, trong khi đó, chứng từ, hồ sơ, tài liệu có liên quan đến hành vi tham nhũng thường được che giấu, hợp thức hóa tinh vi nên rất khó phát hiện), thời gian cuộc kiểm toán bị giới hạn chặt chẽ theo luật (tối đa 60 ngày).
(2) Qua nghiên cứu cho thấy quy định tại Điều 85(11) của Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư là chưa phù hợp, cụ thể:
(i) Hiến pháp năm 2013 đã quy định địa vị pháp lý của Kiểm toán nhà nước tại khoản 1 Điều 118, là cơ quan do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật, thực hiện kiểm toán việc quản lý, sử dụng tài chính, tài sản công;
(ii) Luật KTNN năm 2015 quy định đối tượng kiểm toán của Kiểm toán nhà nước là việc quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công và các hoạt động có liên quan đến việc quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công của đơn vị được kiểm toán (Điều 4). Đồng thời, thuật ngữ “tài chính công”, “tài sản công” được giải thích rõ tại khoản 10 và khoản 11 Điều 3 của Luật này(12); (iii) Luật Quản lý, sử dụng tài sản công năm 2017 quy định: Tài sản công là tài sản thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý, bao gồm …tài sản kết cấu hạ tầng phục vụ lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng...” (khoản 1 Điều 3); “Tài sản kết cấu hạ tầng được đầu tư theo hình thức đối tác công tư phải được kiểm toán ngay khi kết thúc đầu tư đưa vào khai thác và định kỳ kiểm tra trong quá trình đầu tư, khai thác” (khoản 5 Điều 95); (iv) Luật Đầu tư công năm 2019 quy định tại Điều 5 về đối tượng đầu tư công, trong đó có đầu tư của Nhà nước tham gia thực hiện dự án theo phương thức đối tác công tư. Như vậy, căn cứ các quy định của Hiến pháp, Luật KTNN và các luật có liên quan, dự án đầu tư theo phương thức PPP là một hình thức đầu tư công của Nhà nước. Các tài sản hình thành từ dự án PPP đều là tài sản công. Các hoạt động liên quan đến việc quản lý, sử dụng tài sản công là đối tượng kiểm toán của Kiểm toán nhà nước. Kết quả kiểm toán trên thực tế cho thấy nhiều dự án PPP tiềm ẩn rủi ro, thất thoát, lãng phí, việc kiểm toán thời gian qua đã góp phần tăng cường tính minh bạch, hạn chế thất thoát, lãng phí, giảm bớt gánh nặng cho người dân, ngân sách nhà nước, doanh nghiệp và tạo niềm tin của nhân dân vào chủ trương, chính sách của Đảng, Nhà nước về đầu tư theo phương thức PPP; (v) Việc Kiểm toán nhà nước thực hiện kiểm toán toàn bộ dự án PPP không những phù hợp với Hiến pháp, các quy định pháp luật hiện hành còn góp phần tăng cường tính minh bạch và trách nhiệm giải trình; hạn chế sự xâm lấn lợi ích công; hạn chế tình trạng tham nhũng, lợi ích nhóm.
(3) Luật Quản lý thuế năm 2019 quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của Kiểm toán nhà nước tại Điều 21. Qua nghiên cứu cho thấy quy định tại Điều 21 của Luật Quản lý thuế năm 2019 chưa phù hợp, cụ thể:
(i) Theo quy định tại khoản 1 Điều 118 Hiến pháp năm 2013, Kiểm toán nhà nước là cơ quan thực hiện kiểm toán việc quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công, trong đó có nghĩa vụ nộp thuế của người nộp thuế. Theo quy định của Luật Ngân sách nhà nước năm 2015, Kiểm toán nhà nước thực hiện kiểm toán ngân sách nhà nước và báo cáo kết quả kiểm toán với Quốc hội, Ủy ban của Quốc hội; gửi báo cáo kiểm toán cho Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Hội đồng Dân tộc, Ủy ban của Quốc hội và các cơ quan khác có liên quan theo quy định của Luật KTNN” (khoản 1 Điều 23). Luật Quản lý thuế hiện hành quy định thuế là một khoản thu của ngân sách nhà nước;
(ii) Thực hiện quy định tại Điều 68 Luật KTNN năm 2015, qua hoạt động kiểm toán ngân sách những năm gần đây, Kiểm toán nhà nước đã tiến hành đối chiếu thuế ở các doanh nghiệp ngoài quốc doanh và đã phát hiện nhiều vụ gian lận về thuế, làm thất thoát hàng nghìn tỷ đồng ngân sách nhà nước. Tuy nhiên, do Luật KTNN chưa quy định nhiệm vụ kiểm toán nghĩa vụ nộp thuế của các doanh nghiệp nên trên thực tế, việc kiểm tra đối chiếu thuế gặp nhiều khó khăn; (iii) Quy định tại điểm b khoản 2 Điều 21 Luật Quản lý thuế năm 2019 không phù hợp quy định tại khoản 13 Điều 1 Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật KTNN, theo đó, đơn vị được kiểm toán, cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan đến hoạt động kiểm toán thực hiện quyền khiếu nại về hành vi của trưởng đoàn kiểm toán, tổ trưởng tổ kiểm toán, thành viên đoàn kiểm toán, về đánh giá, xác nhận, kết luận, kiến nghị kiểm toán trong báo cáo kiểm toán, thông báo kết quả kiểm toán, thông báo kết luận, kiến nghị của Kiểm toán nhà nước khi có căn cứ cho rằng hành vi, đánh giá, xác nhận, kết luận, kiến nghị kiểm toán đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền và lợi ích hợp pháp của mình.
(4) Luật KTNN quy định Kiểm toán nhà nước có nhiệm vụ trình ý kiến của mình để Quốc hội xem xét, quyết định dự toán ngân sách nhà nước, quyết định phân bổ ngân sách trung ương, quyết định chủ trương đầu tư chương trình mục tiêu quốc gia, dự án quan trọng quốc gia… (khoản 4 Điều 10). Tuy nhiên, Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 chưa quy định cụ thể về vấn đề này nên gây khó khăn, lúng túng cho Kiểm toán nhà nước trong quá trình triển khai thực hiện. Hai văn bản luật này quy định việc kiểm toán báo cáo quyết toán ngân sách nhà nước các cấp được thực hiện trước khi Quốc hội, hội đồng nhân dân phê chuẩn quyết toán ngân sách, nhưng theo quy định của Luật Ngân sách nhà nước và các văn bản hướng dẫn thi hành thì thời gian lập, chỉnh lý và gửi báo cáo quyết toán ngân sách của các địa phương quá dài (trước ngày 01/10 năm sau), nên việc kiểm toán để phục vụ hội đồng nhân dân các cấp phê chuẩn quyết toán ngân sách gặp nhiều khó khăn do thời gian kiểm toán ngắn; nhiều cuộc kiểm toán không thể thực hiện trước khi hội đồng nhân dân phê chuẩn quyết toán ngân sách địa phương. Vấn đề này cũng làm ảnh hưởng đến tiến độ phát hành báo cáo kiểm toán theo quy định của Luật KTNN.
(5) Luật Thanh tra năm 2022 đã có nhiều quy định hạn chế sự chồng chéo giữa hoạt động thanh tra, kiểm toán. Khoản 3 Điều 4 Luật này quy định không trùng lặp về phạm vi, thời gian giữa các cơ quan thanh tra, giữa cơ quan thanh tra với cơ quan KTNN; không trùng lặp trong việc thực hiện quyền khi tiến hành thanh tra... Tuy vậy, trên thực tế vẫn xuất hiện tình trạng chồng chéo trong thực hiện nhiệm vụ kiểm toán, thanh tra, đặc biệt là các hoạt động thanh tra chuyên ngành (xây dựng, tài chính, thuế…).
(6) Giữa Luật KTNN và Luật Quản lý, sử dụng tài sản công chưa có sự thống nhất về khái niệm thuật ngữ “tài sản công”. Theo Luật KTNN, tài sản công bao gồm: đất đai; tài nguyên nước; tài nguyên khóang sản; nguồn lợi ở vùng biển, vùng trời; tài nguyên thiên nhiên khác; tài sản nhà nước tại cơ quan nhà nước, đơn vị vũ trang nhân dân, đơn vị sự nghiệp công lập, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp; tài sản công được giao cho các doanh nghiệp quản lý và sử dụng; tài sản dự trữ nhà nước; tài sản thuộc kết cấu hạ tầng phục vụ lợi ích công cộng và các tài sản khác do Nhà nước đầu tư, quản lý thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Trong khi đó, Luật Quản lý, sử dụng tài sản công định nghĩa: tài sản công là tài sản thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý, bao gồm: tài sản công phục vụ hoạt động quản lý, cung cấp dịch vụ công, bảo đảm quốc phòng, an ninh tại cơ quan, tổ chức, đơn vị; tài sản kết cấu hạ tầng phục vụ lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng; tài sản được xác lập quyền sở hữu toàn dân; tài sản công tại doanh nghiệp; tiền thuộc ngân sách nhà nước, các quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách, dự trữ ngoại hối nhà nước; đất đai và các loại tài nguyên khác. Như vậy, có sự khác biệt về khái niệm tài sản công; đồng thời trong khái niệm tài sản công tại Luật Quản lý, sử dụng tài sản công có “tiền thuộc ngân sách nhà nước các quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách, dự trữ ngoại hối nhà nước”. Đây là các nội dung thuộc tài chính công, nhưng lại được quy định là tài sản công.
Nguyên nhân của những hạn chế, tồn tại
Một là, nguyên tắc hoạt động kiểm toán độc lập và chỉ tuân theo pháp luật chưa được nhận thức và thực hiện đầy đủ. Điều 118 Hiến pháp năm 2013 quy định “Kiểm toán nhà nước là cơ quan do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật, thực hiện kiểm toán việc quản lý, sử dụng tài chính, tài sản công”, đã nâng cao địa vị của Kiểm toán nhà nước và mở rộng phạm vi đối tượng kiểm toán của Kiểm toán nhà nước là việc quản lý, sử dụng tài chính, tài sản công, song chưa xác định rõ vị trí pháp lý của cơ quan này trong hệ thống các cơ quan kiểm soát quản lý về tài chính, tài sản công; Luật KTNN chưa có quy định về địa vị pháp lý của Kiểm toán nhà nước; việc xác định phạm vi đơn vị được kiểm toán chưa bao quát hết đối tượng kiểm toán theo quy định của Hiến pháp.
Hai là, nguyên tắc ở đâu có quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công, ở đó có hoạt động kiểm toán của Kiểm toán nhà nước chưa được quy định và thực hiện một cách triệt để. Điều 118 Hiến pháp năm 2013, Luật KTNN đã quy định về đối tượng được kiểm toán, về đơn vị được kiểm toán, về cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan đến hoạt động KTNN. Tuy nhiên, trong thực tiễn hoạt động KTNN, một số chủ thể như cơ quan, tổ chức, cá nhân có nghĩa vụ nộp ngân sách nhà nước; các đơn vị, tổ chức, chủ đầu tư sử dụng, khai thác đất đai, tài nguyên khóang sản, dự án đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP)… chưa được quy định là đơn vị được kiểm toán nên dẫn đến cách hiểu không thống nhất, vô hình trung thu hẹp phạm vi đơn vị được kiểm toán và làm giảm hiệu lực và hiệu quả hoạt động kiểm toán của Kiểm toán nhà nước.
Ba là, Kiểm toán nhà nước cùng với hệ thống cơ quan thanh tra được xem là những chủ thể vô cùng quan trọng trong việc phát hiện, kiểm soát quyền lực, phòng chống tham nhũng. Luật PCTN năm 2018 quy định đây là hai chủ thể chính có trách nhiệm chủ động phát hiện hành vi tham nhũng thông qua hoạt động thanh tra, kiểm toán; đồng thời, quy định phải xác minh, làm rõ vụ việc có dấu hiệu tham nhũng được phát hiện trong quá trình kiểm toán, thanh tra. Tuy nhiên, pháp luật hiện hành chưa trao cho Kiểm toán nhà nước đầy đủ thẩm quyền và công cụ pháp lý (thẩm quyền điều tra tham nhũng, kiểm toán trách nhiệm kinh tế, kiểm toán điều tra…) tương xứng với nhiệm vụ PCTN được giao.
Bốn là, cơ cấu tổ chức của Kiểm toán nhà nước hiện tại chưa hoàn chỉnh, chưa tương xứng với chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của Kiểm toán nhà nước(13); nguồn nhân lực của Kiểm toán nhà nước cũng chưa đủ để thực hiện kiểm toán thường niên theo mục tiêu chiến lược đã đặt ra và tăng cường hiệu quả PCTN, lãng phí thông qua hoạt động kiểm toán. Tại một số đơn vị trực thuộc, đội ngũ nhân sự còn mỏng nên nhiều hoạt động phải lồng ghép vào một vị trí; thiếu nguồn nhân lực có trình độ chuyên môn cao, có khả năng phân tích, tổng hợp các vấn đề vĩ mô cũng như khó khăn trong việc bố trí đội ngũ có trình độ đáp ứng yêu cầu triển khai kiểm toán một số lĩnh vực kiểm toán mới, kiểm toán công nghệ thông tin; tính chuyên nghiệp của đội ngũ kiểm toán viên còn khoảng cách so với yêu cầu của chuẩn mực quốc tế.
Năm là, nhân lực làm công tác công nghệ thông tin thiếu về số lượng, chất lượng còn hạn chế, chưa đáp ứng yêu cầu của cuộc
Cách mạng công nghiệp 4.0. Nhân lực hiện có của Cục Công nghệ thông tin chưa tương xứng với quy mô của hệ thống thông tin của Kiểm toán nhà nước; chưa có cán bộ được đào tạo bài bản, chuyên sâu về lĩnh vực quản trị hệ thống lớn, quản trị cơ sở dữ liệu lớn; chưa có cán bộ có chuyên môn về những lĩnh vực quan trọng như: khoa học dữ liệu, an ninh, bảo mật…; việc tuyển dụng nhân sự công nghệ thông tin, nhất là nhân sự có trình độ cao rất khó khăn do chưa có được cơ chế, chính sách thu hút, ưu đãi phù hợp. Tại các đơn vị trực thuộc chưa được bố trí cán bộ làm công tác công nghệ thông tin, các đơn vị mới chỉ giao cán bộ làm đầu mối phối hợp thuộc Văn phòng tại các KTNN khu vực và phòng tổng hợp tại các KTNN chuyên ngành; do đó, việc hướng dẫn, triển khai ứng dụng công nghệ thông tin bị hạn chế, nhiều hệ thống thông tin triển khai xuống đơn vị trực thuộc còn gặp rất nhiều khó khăn, không bảo đảm được việc hỗ trợ kỹ thuật tại chỗ cho các đơn vị.
Những vấn đề đặt ra đối với việc sửa đổi, bổ sung Luật KTNN
(1) Về địa vị pháp lý: Cần nghiên cứu sửa đổi quy định về Kiểm toán nhà nước trong Hiến pháp vào thời điểm thích hợp để quy định vị trí, vai trò Kiểm toán nhà nước là cơ quan kiểm toán tối cao do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật, thực hiện kiểm toán việc quản lý, sử dụng tài chính, tài sản công để phù hợp với chuẩn mực và thông lệ quốc tế. Trên cơ sở quy định của Hiến pháp, bổ sung quy định về địa vị pháp lý của Kiểm toán nhà nước trong Luật KTNN để bảo đảm tính thống nhất và đồng bộ của hệ thống pháp luật về KTNN. Trước mắt, trong sửa đổi Luật KTNN tới đây cần bổ sung một điều quy định về địa vị pháp lý của Kiểm toán nhà nước nhằm cụ thể hóa quy định tại khoản 1 Điều 118 Hiến pháp năm 2013, khẳng định rõ vị trí pháp lý của Kiểm toán nhà nước trong hệ thống các cơ quan thanh tra, kiểm tra, phân định rõ vị trí, chức năng của Kiểm toán nhà nước với các cơ quan thanh tra, kiểm tra khác của Nhà nước để tránh chồng chéo trong thực hiện nhiệm vụ thanh tra, kiểm toán.
(2) Về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Kiểm toán nhà nước: Cần nghiên cứu sửa đổi, bổ sung quy định về chức năng của Kiểm toán nhà nước là kiểm tra, xác nhận và tư vấn cho phù hợp với bản chất của KTNN theo khuyến cáo của INTOSAI; để phát huy vai trò của cơ quan KTNN trong PCTN, cần trao cho Kiểm toán nhà nước đầy đủ thẩm quyền để thực hiện chức năng kiểm toán tài chính, tài sản công (bổ sung quy định về giá trị pháp lý của kế hoạch kiểm toán năm, nhiệm vụ kiểm toán thuế, kiểm toán dự toán, dự án…).
(3) Nâng cao tính độc lập của Tổng kiểm toán nhà nước: Cần nghiên cứu sửa đổi, bổ sung quy định nhằm nâng cao tính độc lập và thẩm quyền của Tổng kiểm toán nhà nước cho phù hợp với vị thế của Kiểm toán nhà nước là cơ quan do Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật (mở rộng thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật, thẩm quyền quyết định xử lý các kiến nghị kiểm toán không có điều kiện thi hành do nguyên nhân bất khả kháng hoặc trở ngại khách quan…).
(4) Về hoạt động kiểm toán: Cần nghiên cứu bổ sung quy định về hoạt động kiểm toán để sẵn sàng đáp ứng những yêu cầu nhiệm vụ của Đảng và Nhà nước đặt ra đối với KTNN trong tình hình mới về PCTN, tiêu cực và kiểm soát quản lý (như nghiên cứu bổ sung cơ sở pháp lý về kiểm toán trách nhiệm kinh tế, kiểm toán điều tra, bổ sung thẩm quyền điều tra tham nhũng, áp dụng các biện pháp ngăn chặn việc tẩu tán tài sản khi phát hiện có dấu hiệu tội phạm tham nhũng, kinh tế thông qua hoạt động kiểm toán…) cũng như các vấn đề mới nổi, các lĩnh vực kiểm toán mới.
(5) Về đơn vị được kiểm toán: Cần sửa đổi quy định tại Điều 55 Luật KTNN năm 2015 nhằm bổ sung đầy đủ các đơn vị được kiểm toán là các cơ quan, tổ chức, đơn vị có quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công để bao quát hết đối tượng kiểm toán đã được mở rộng theo quy định tại Điều 118 Hiến pháp năm 2013.
(1) Quy định rõ về giá trị pháp lý của báo cáo kiểm toán (Điều 7); quy định cụ thể thời hạn của một cuộc kiểm toán (Điều 30); bổ sung đơn vị được kiểm toán là cơ quan quản lý sử dụng nợ công, thực hiện kiểm toán đối với doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ từ 50% vốn điều lệ trở xuống (khoản 10 Điều 55); bổ sung quyền khiếu nại của đơn vị được kiểm toán về kết quả kiểm toán của Kiểm toán nhà nước (khoản 5 Điều 56); bổ sung Chương 7 quy định trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân liên quan đối với hoạt động của Kiểm toán nhà nước…
(2) Quy chế phối hợp với Ủy ban Kiểm tra Trung ương trong thực hiện nhiệm vụ kiểm tra, giám sát và thi hành kỷ luật Đảng; Quy chế phối hợp với Ban Nội chính Trung ương trong công tác phòng chống tham nhũng; Quy chế phối hợp với Thanh tra Chính phủ trong việc xây dựng kế hoạch thanh tra, kiểm toán, xử lý trùng lắp trong công tác thanh tra, kiểm toán, kiểm tra, đôn đốc thực hiện kiến nghị thanh tra, kiểm toán…
(3) Kiểm toán nhà nước đã chuyển 34 vụ việc có dấu hiệu tội phạm được phát hiện thông qua hoạt động kiểm toán sang cơ quan điều tra làm rõ và xử lý theo quy định (trong đó: 02 vụ việc kiến nghị cơ quan có thẩm quyền chỉ đạo cơ quan điều tra tiến hành điều tra; 02 vụ việc đã khởi tố vụ án, khởi tố bị can; 02 vụ việc đã báo cáo Thủ tướng Chính phủ chỉ đạo Bộ Công an điều tra xử lý theo quy định pháp luật). Kiểm toán nhà nước đã cung cấp 1.767 hồ sơ, báo cáo kiểm toán và các tài liệu có liên quan cho các cơ quan của Quốc hội, cơ quan điều tra và các cơ quan nhà nước khác có thẩm quyền để phục vụ công tác điều tra, kiểm tra, giám sát.
(4) Xuất phát từ vai trò của thuế là nguồn thu chủ yếu của ngân sách nhà nước, Tuyên bố Lima đã đặc biệt nhấn mạnh nhiệm vụ kiểm toán thuế của SAI tại Điều 20 của Tuyên bố Lima.
(5) Nhiệm kỳ của Tổng KTNN: Nguyên tắc 2, ISAI 10 quy định “Người đứng đầu SAI được bổ nhiệm với nhiệm kỳ cố định và đủ dài nhằm cho phép thực hiện chức năng của mình mà không sợ bị trả đũa”. Luật KTNN năm 2005 đã tuân thủ nguyên tắc này với quy định “Nhiệm kỳ của Tổng kiểm toán nhà nước là bảy năm, có thể được bầu lại nhưng không quá hai nhiệm kỳ” (khoản 3 Điều 17). Tuy nhiên, Luật KTNN năm 2015 đã rút ngắn nhiệm kỳ Tổng kiểm toán nhà nước xuống còn 5 năm với quy định “Nhiệm kỳ của Tổng kiểm toán nhà nước là 05 năm theo nhiệm kỳ của Quốc hội. Tổng kiểm toán nhà nước có thể được bầu lại nhưng không quá hai nhiệm kỳ liên tục” (khoản 3 Điều 12).
(6) Nguyên tắc 2, ISAI 10 quy định “Người đứng đầu SAI được miễn trừ đối với bất kỳ sự truy tố nào về các hành động, cả trong quá khứ hoặc hiện tại do việc thực hiện nhiệm vụ thông thường của mình”.
(7) Tính đến 31/3/2023 các kiến nghị xử lý tài chính, xử lý khác chưa thực hiện là 108.180,2 tỷ đồng (trong đó kiến nghị tăng thu, giảm chi ngân sách nhà nước là 45.552 tỷ đồng; còn lại chủ yếu là các khoản kiến nghị hoàn thiện thủ tục để thanh quyết toán theo quy định). Kiểm toán nhà nước đã phân loại 04 nhóm nguyên nhân và trách nhiệm chưa thực hiện kiến nghị; trong đó, nhóm nguyên nhân thuộc trách nhiệm của đơn vị được kiểm toán là 63.291,2 tỷ đồng, chiếm 58,5%; nhóm nguyên nhân thuộc trách nhiệm của Kiểm toán nhà nước chiếm 2,28%; nhóm nguyên nhân chưa thực hiện do trách nhiệm của bên thứ 3 chiếm 14,3%; nhóm nguyên nhân khác chiếm 24,9%.
(8) Luật KTNN năm 2005 đã có quy định về chế độ tiền lương của Tổng kiểm toán nhà nước tại khoản 4 Điều 17.
(9) Mục tiêu của KTĐT là nhằm xác minh, làm rõ vụ việc tham nhũng, vi phạm pháp luật để kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xử lý hoặc chuyển hồ sơ sang cơ quan điều tra nếu vụ việc có dấu hiệu tội phạm.
(10) Kiểm toán trách nhiệm kinh tế là một trong những nhiệm vụ công tác chính của cơ quan KTNN Trung Quốc đối với cán bộ lãnh đạo trong các DNNN, cán bộ lãnh đạo Đảng và Chính quyền ở các địa phương; số lượng cuộc kiểm toán bình quân chiếm khoảng 40% toàn bộ số lượng cuộc kiểm toán, lượng công tác kiểm toán bình quân chiếm trên 45% toàn bộ lượng công tác kiểm toán.
(11) “Điều 85. KTNN trong hoạt động đầu tư theo phương thức PPP.
1. Kiểm toán việc quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công và các hoạt động có liên quan đến việc quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công tham gia vào dự án PPP theo quy định của pháp luật về KTNN.
2. Kiểm toán khi thực hiện cơ chế chia sẻ phần tăng, giảm doanh thu theo quy định tại Điều 82 của Luật này.
3. Kiểm toán toàn bộ giá trị tài sản của dự án PPP khi được chuyển giao cho Nhà nước”.
(12) Tài chính công bao gồm: Ngân sách nhà nước; dự trữ quốc gia; các quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách; tài chính của các cơ quan nhà nước, đơn vị vũ trang nhân dân, đơn vị sự nghiệp công lập, đơn vị cung cấp dịch vụ, hàng hóa công, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp có sử dụng kinh phí, ngân quỹ nhà nước; phần vốn nhà nước tại các doanh nghiệp; các khoản nợ công.
Tài sản công bao gồm: đất đai; tài nguyên nước; tài nguyên khoáng sản; nguồn lợi ở vùng biển, vùng trời; tài nguyên thiên nhiên khác; tài sản nhà nước tại cơ quan nhà nước, đơn vị vũ trang nhân dân, đơn vị sự nghiệp công lập, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp; tài sản công được giao cho các doanh nghiệp quản lý và sử dụng; tài sản dự trữ nhà nước; tài sản thuộc kết cấu hạ tầng phục vụ lợi ích công cộng và các tài sản khác do Nhà nước đầu tư, quản lý thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý.
(13) Lực lượng lao động hiện nay mới chỉ được bố trí khoảng 68% so với Chiến lược phát triển KTNN đến năm 2030 (đến năm 2030 tối đa không quá 2.700 người).
Tài liệu tham khảo
1. GS.TS Đoàn Xuân Tiên, Phòng, chống tham nhũng và vai trò của Kiểm toán nhà nước trong phòng, chống tham nhũng, Tạp chí Kế toán & Kiểm toán số 10/2021.
2. Đinh Văn Minh, Kinh nghiệm phòng, chống tham nhũng qua một số mô hình kiểm toán trên thế giới, Kỷ yếu Tọa đàm khoa học “Kinh nghiệm quốc tế về phòng, chống tham nhũng lãng phí của cơ quan kiểm toán nhà nước và bài học kinh nghiệm đối với Việt Nam”.
3. Kiểm toán nhà nước, Kỷ yếu tạo đàm khoa học “Pháp luật về kiểm toán nhà nước đối với phòng, chống tham nhũng, lãng phí - thực trạng và vấn đề đặt ra”, Hà Nội tháng 7/2022.
4. Tara I.G., Gheira D.S., Droj L., and Matica D.E. 2016. The Social Role of the Supreme Audit Institutions to Reduce Corruption in the European Union
5. Assakaf E.A., Samsudin R.S., and Othman Z. 2018. Public Sector Auditing and Corruption: A Literature Review
PGS.TS TRƯƠNG THỊ HỒNG HÀ
Phó Vụ trưởng Vụ Nghiên cứu tổng hợp, Phó Chủ tịch Hội đồng Khoa học, Ban Nội chính Trung ương.
TS ĐẶNG VĂN HẢI
Phó Vụ trưởng Vụ Pháp chế, Kiểm toán nhà nước
