(LSO) - Luật Đất đai năm 2013 được Quốc hội thông qua ngày 09/12/2013 và có hiệu lực từ ngày 01/7/2014. Trong quá trình triển khai thi hành, để Luật thực sự có hiệu quả trong thực tiễn, Chính phủ và các bộ, ngành đã ban hành rất nhiều văn bản hướng dẫn, gồm: 11 nghị định, 40 thông tư và thông tư liên tịch nhằm kịp thời tháo gỡ những khó khăn, vướng mắc trong quá trình chuyển tiếp thi hành từ Luật Đất đai năm 2003 sang Luật Đất đai năm 2013, góp phần thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Tuy nhiên, sau gần 06 năm thực hiện Luật Đất đai năm 2013, thực tế đã bộc lộ những hạn chế nhất định, vì vậy việc hoàn thiện pháp luật về đất đai trong thời gian tới là vô cùng cần thiết.
Về khái niệm bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất
Thuật ngữ “bồi thường” lần đầu tiên xuất hiện trong Luật Đất đai năm 1993. Hiện nay “bồi thường” được hiểu là “việc Nhà nước trả lại giá trị quyền sử dụng đất với diện tích đất thu hồi cho người sử dụng đất”. Như vậy, pháp luật hiện hành chỉ xác định khái niệm “bồi thường về đất” mà không xác định khái niệm đối với các tài sản khác như công trình xây dựng, vật kiến trúc, cây trồng, vật nuôi (tài sản trên đất)… Điều này có thể được lý giải đơn giản là bởi vì khái niệm “bồi thường” được ghi nhận trong Luật Đất đai nên đối tượng điều chỉnh của đạo luật này chỉ có đất và quyền sử dụng đất.
Xét về khía cạnh nguyên tắc bồi thường đối với tài sản là cây trồng và vật nuôi khi Nhà nước thu hồi đất qua các văn bản pháp luật thì tại khoản 2 Điều 16 Nghị định số 22/1998/NĐ-CP về việc đền bù thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng có quy định: “Khi Nhà nước thu hồi đất mà bị thiệt hại thì được đền bù thiệt hại theo giá trị hiện có của tài sản”. Tuy nhiên, các văn bản quy phạm pháp luật khác, kể cả các văn bản hướng dẫn thi hành Luật Đất đai cũng không nêu khái niệm “bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất” hay nguyên tắc bồi thường tài sản gắn liền với đất.
Điều này cho thấy nhà làm luật vẫn còn chú trọng về phương diện quản lý từ phía các chủ thể quản lý hơn là chú trọng đến các thiệt hại từ phía người dân, bởi vì thực chất đối tượng của hoạt động thu hồi là “đất”, không phải bất kỳ tài sản nào khác; trong khi thiệt hại của người sử dụng đất sẽ bao hàm cả quyền sử dụng đất và quyền sở hữu các loại tài sản trên đất. Mặt khác, việc quy định giới hạn như trên còn thể hiện rằng Luật Đất đai tỏ ra không đủ phạm vi điều chỉnh để đề cập đến các vấn đề bồi thường về công trình xây dựng, vật kiến trúc, cây trồng, vật nuôi… nên chỉ quy định chung chung và giao cho các tỉnh, thành hướng dẫn thi hành. Chính điều này tạo ra sự không thống nhất trong cách hiểu và cách vận dụng pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất, gây tâm lý một chiều trong quá trình thực thi pháp luật về giải phóng mặt bằng tại một số địa phương. Thực tế, có địa phương chỉ quan tâm đến việc thu hồi được thửa đất, còn việc bồi thường, hỗ trợ hay tái định cư là việc từng bước sẽ tiến hành giải quyết sau.
Để bao quát nội dung bồi thường một cách thiết thực, phù hợp với bản chất bình đẳng, công bằng và tương xứng, pháp luật nước ta nên xây dựng khái niệm chung về bồi thường đối với đất và các tài sản gắn liền với đất. Cụ thể, bổ sung vào khoản 12 Điều 3 Luật Đất đai năm 2013 như sau: “Bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước trả cho người có đất thu hồi và các chủ thể có liên quan bị thiệt hại trong quá trình thu hồi đất những thiệt hại về quyền sử dụng đất hoặc quyền sở hữu, sử dụng đối với công trình xây dựng, vật kiến trúc, cây trồng, vật nuôi và những thiệt hại khác liên quan do việc thu hồi đất gây ra”. Đây là khái niệm được xây dựng dựa trên góc độ thiệt hại của người có đất bị thu hồi và các chủ thể có liên quan phải gánh chịu. Khái niệm này cũng góp phần hoàn thiện tư duy quản lý nhà nước theo hướng kiến tạo và phục vụ, thiết lập nội dung bồi thường mang tính bao quát, tương xứng hơn.
Về điều kiện diện tích đất bị thu hồi để được nhận hỗ trợ ổn định đời sống
Luật Đất đai năm 2013 đã quy định rất rõ các điều kiện cũng như đối tượng được thụ hưởng các chính sách liên quan đến hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất. Theo đó, tại khoản 3 Điều 19 Nghị định số 47/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất (Nghị định số 47/2014/NĐ-CP) nêu rõ việc hỗ trợ ổn định đời sống được triển khai như sau:
- Thu hồi từ 30% đến 70% diện tích đất nông nghiệp đang sử dụng sẽ được hỗ trợ trong thời gian 6 tháng nếu không phải di chuyển chỗ ở và trong thời gian 12 tháng nếu phải di chuyển chỗ ở; trường hợp phải di chuyển đến các địa bàn có điều kiện kinh tế - xã hội khó khăn hoặc có điều kiện kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn thì thời gian hỗ trợ tối đa là 24 tháng.
- Đối với trường hợp thu hồi trên 70% diện tích đất nông nghiệp đang sử dụng thì được hỗ trợ trong thời gian 12 tháng nếu không phải di chuyển chỗ ở và trong thời gian 24 tháng nếu phải di chuyển chỗ ở; trường hợp phải di chuyển đến các địa bàn có điều kiện kinh tế - xã hội khó khăn hoặc có điều kiện kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn thì thời gian hỗ trợ tối đa là 36 tháng.
- Diện tích đất thu hồi được xác định theo từng quyết định thu hồi đất của ủy ban nhân dân cấp có thẩm quyền.
Từ những quy định trên, có thể rút ra một số nhận xét sau:
Nghị định số 197/2004/NĐ-CP (đã hết hiệu lực) chỉ định mức hỗ trợ từ 30% diện tích đất nông nghiệp bị thu hồi mặc định thụ hưởng chính sách liên quan đến hỗ trợ ổn định đời sống. Chính điều này tạo nên sự thiếu công bằng giữa các chủ thể khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp. Do đó, Nghị định số 47/2014/NĐ-CP đã phân chia định mức hỗ trợ cụ thể, mỗi định mức mang nội hàm giá trị khác nhau sẽ bảo đảm công bằng và phù hợp hơn so với trước đây.
Tuy nhiên, xoay quanh vấn đề này vẫn còn một số “điểm mờ” cần làm rõ. Cụ thể: xem xét điều kiện nhận hỗ trợ khi đất bị thu hồi từ 30-70% diện tích đất nông nghiệp “đang sử dụng” còn gây nhiều tranh luận, bởi khi xét vào giấy chứng nhận quyền sử dụng đất không thể hiện diện tích đất đang sử dụng hoặc chưa sử dụng. Do đó, để phân định chính xác diện tích đất “đang sử dụng”, cần sử dụng biện pháp xác minh, đo đạc thực tế, gây lãng phí nhân vật lực. Pháp luật nên sửa đổi cho phù hợp với tình tình thực tế là xét duyệt hỗ trợ dựa trên diện tích đất nông nghiệp thể hiện trên giấy chứng nhận quyền sử dụng đất của người dân hơn là chỉ xét trên diện tích đất đang sử dụng như quy định hiện nay.
So với Nghị định số 197/2004/NĐ-CP (đã hết hiệu lực), Nghị định số 47/2014/NĐ-CP đã có điều chỉnh cụ thể khi phân chia nhiều hạn mức đất bị thu hồi đất nhằm bảo đảm tính công bằng cho người sử dụng đất. Tuy nhiên, sự thay đổi này chưa hoàn toàn mang tính toàn diện, chưa đáp ứng yêu cầu xã hội, chẳng hạn, cơ chế hỗ trợ ổn định đời sống hiện được xác định theo từng quyết định thu hồi đất, điều này gây khó khăn cho những nông hộ bị thu hồi đất bởi nhiều quyết định thu hồi khác nhau, nhưng từng quyết định thu hồi đều dưới 30% diện tích đất nông nghiệp. Giả thuyết nếu lần thứ nhất người sử dụng đất tổn thất 19% diện tích đất nông nghiệp, lần thứ hai bị mất 19% diện tích còn lại, trên nguyên tắc cộng gộp tương tương 38% trên tổng diện tích đất mà người sử dụng đất đang sở hữu. Những tổn thất này thiết nghĩ cần phải được hỗ trợ một cách nhanh chóng và kịp thời so với các trường hợp bị mất từ 30% diện tích đất nông nghiệp.
Hiểu theo phương diện của Nghị định số 47/2014/NĐ-CP chỉ xem xét hỗ trợ những tổn thất trong cùng một quyết định thu hồi, cùng một địa phương, chưa dự liệu được tình huống người sử dụng đất có nhiều mẫu đất khác nhau, tại nhiều địa phương, phường, xã khác nhau; cùng bị ảnh hưởng do quá trình thu hồi đất gây ra. Với mỗi trường hợp đều rơi vào mức tổn thất dưới 30%, nếu theo phương thức cộng gộp tổng diện tích đã thu hồi, ta thấy những hộ dân này so với đối tượng bị ảnh hưởng 70% diện tích đất là không hề thua kém. Thiết nghĩ, pháp luật nên xem xét cho những trường hợp nêu trên.
Về vấn đề giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất
Mặc dù Luật Đất đai năm 2013 đã quy định các trường hợp đấu giá quyền sử dụng đất tại Điều 118. Tuy nhiên, việc thực hiện giao đất có thu tiền sử dụng đất và cho thuê đất theo hình thức đấu giá quyền sử dụng đất nhằm khai thác nguồn lực đất đai hiện còn rất hạn chế. Thực tế, các địa phương còn áp dụng phổ biến quy định của pháp luật liên quan như Luật Đầu tư, Luật Đấu thầu, Luật Nhà ở… nhằm chỉ định nhà đầu tư sử dụng đất thực hiện dự án mà không tiến hành đấu giá quyền sử dụng đất trên cơ sở Luật Đất đai, kể cả các dự án ở trung tâm đô thị, có vị trí thương mại cao, thậm chí đã hoàn toàn giải phóng mặt bằng. Bên cạnh đó, Luật Đầu tư năm 2014 quy định chỉ định chủ đầu tư trong trường hợp được Nhà nước giao đất, cho thuê đất không thông qua đấu giá quyền sử dụng đất, chuyển mục đích sử dụng đất; dưới góc độ Luật Đất đai năm 2013 quy định nếu nhà đầu tư đáp ứng các điều kiện theo quy định tại Điều 58 Luật Đất đai năm 2013 đồng nghĩa được Nhà nước xem xét quyết định cho phép chuyển mục đích sử dụng đất. Khi đó, Luật Nhà ở năm 2014 quy định thực hiện chỉ định chủ đầu tư trong trường hợp chủ đầu tư có đất ở hợp pháp.
Với hiện trạng đất đai ngày càng thu hẹp, cộng hưởng vấn đề không được phép chôn cất trong khu dân cư, dẫn đến nhiều gia đình đã lựa chọn hình thức hỏa táng. Từ đó, nhu cầu về đất hướng đến xây dựng nhà hỏa táng, nhà tang lễ ngày một gia tăng tại các tỉnh thành trong cả nước. Tuy nhiên, có thể thấy rằng Luật Đất đai năm 2013 cũng như các văn bản hướng dẫn chưa điều chỉnh nội dung liên quan đến cơ chế giao đất vào mục đích nhà tang lễ, nhà hỏa táng như hình thức giao, thời hạn giao đất, cho thuê đất. Điều này gây khó khăn cho các chủ thể có nhu cầu tiếp cận đất đai, cũng như hoàn tất những thủ tục liên quan khi có nhu cầu sử dụng đất. Việc bổ sung thêm nội dung này vào Luật Đất đai là vô cùng cần thiết.
Về vấn đề cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất
Khoản 1 Điều 105 Luật Đất đai năm 2013 quy định: “Ủy ban nhân dân cấp tỉnh cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất cho tổ chức, cơ sở tôn giáo; người Việt Nam định cư ở nước ngoài, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài thực hiện dự án đầu tư; tổ chức nước ngoài có chức năng ngoại giao; ủy ban nhân dân cấp tỉnh được ủy quyền cho cơ quan tài nguyên và môi trường cùng cấp cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất”. Theo tinh thần quy định này có thể hiểu, ủy ban nhân dân cấp tỉnh được ủy quyền cho cơ quan tài nguyên và môi trường cùng cấp cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất cho tổ chức, cơ sở tôn giáo; người Việt Nam định cư ở nước ngoài, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài thực hiện dự án đầu tư; tổ chức nước ngoài có chức năng ngoại giao.
Cũng về vấn đề này, điểm a khoản 2 Điều 37 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP quy định: “Sở tài nguyên và môi trường cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất cho tổ chức, cơ sở tôn giáo; người Việt Nam định cư ở nước ngoài thực hiện dự án đầu tư; tổ chức, cá nhân nước ngoài; doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài”. Theo Nghị định, sở tài nguyên và môi trường cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất,quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất bao cho: tổ chức, cơ sở tôn giáo; người Việt Nam định cư ở nước ngoài thực hiện dự án đầu tư; doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài; tổ chức, cá nhân nước ngoài. Trong khi đó, khoản 1 Điều 105 Luật Đất đai năm 2013, quy định rất rõ, nếu là tổ chức nước ngoài thì tổ chức đó phải có chức năng ngoại giao và quy phạm pháp luật đang đề cập cũng không quy định cá nhân nước ngoài là đối tượng được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất.
Mặt khác, theo quy định tại khoản 3 và khoản 4 Điều 3 Luật Quốc tịch năm 2008 (sửa đổi, bổ sung năm 2014) thì: Người Việt Nam định cư ở nước ngoài là công dân Việt Nam và người gốc Việt Nam cư trú, sinh sống lâu dài ở nước ngoài; người gốc Việt Nam định cư ở nước ngoài là người Việt Nam đã từng có quốc tịch Việt Nam mà khi sinh ra quốc tịch của họ được xác định theo nguyên tắc huyết thống và con, cháu của họ đang cư trú, sinh sống lâu dài ở nước ngoài. Cũng theo quy định tại khoản 2 Điều 13 Luật Quốc tịch, người Việt Nam định cư ở nước ngoài mà chưa mất quốc tịch Việt Nam theo quy định của pháp luật Việt Nam trước ngày Luật này có hiệu lực thì vẫn còn quốc tịch Việt Nam. Người Việt Nam định cư ở nước ngoài chưa mất quốc tịch Việt Nam mà không có giấy tờ chứng minh quốc tịch Việt Nam theo quy định tại Điều 11 của Luật này thì đăng ký với cơ quan đại diện Việt Nam ở nước ngoài để được xác định có quốc tịch Việt Nam và cấp hộ chiếu Việt Nam.
Tại Điều 3 của Luật này còn giải thích một số thuật ngữ, như: quốc tịch nước ngoài là quốc tịch của một nước khác không phải là quốc tịch Việt Nam; người không quốc tịch là người không có quốc tịch Việt Nam và cũng không có quốc tịch nước ngoài; người nước ngoài cư trú ở Việt Nam là công dân nước ngoài và người không quốc tịch thường trú hoặc tạm trú ở Việt Nam. Từ những trích dẫn trên cho thấy, thuật ngữ người Việt Nam định cư ở nước ngoài và thuật ngữ cá nhân nước ngoài hoàn toàn không đồng nhất với nhau về khái niệm. Theo đó, cá nhân nước ngoài bao gồm cả người Việt Nam định cư ở nước ngoài, người Nhật Bản định cư ở nước ngoài, người Anh định cư ở nước ngoài,… Do vậy, việc quy định sở tài nguyên và môi trường cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất cho cá nhân nước ngoài tại điểm a khoản 2 Điều 37 Nghị định 43/2014/NĐ-CP là không phù hợp, trái với quy định tại khoản 1 Điều 105 Luật Đất đai năm 2013, vì vậy, nên sửa đổi nội dung trên cho thống nhất giữa Luật và Nghị định.
Về thu hồi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất
Điểm d khoản 2 Điều 106 Luật Đất đai năm 2013 quy định: Nhà nước thu hồi giấy chứng nhận đã cấp trong trường hợp giấy chứng nhận đã cấp không đúng thẩm quyền, không đúng đối tượng sử dụng đất, không đúng diện tích đất, không đủ điều kiện được cấp, không đúng mục đích sử dụng đất hoặc thời hạn sử dụng đất hoặc nguồn gốc sử dụng đất theo quy định của pháp luật về đất đai, trừ trường hợp người được cấp giấy chứng nhận đó đã thực hiện chuyển quyền sử dụng đất, quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất theo quy định của pháp luật về đất đai. Tại khoản 5 Điều 87 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP quy định: Nhà nước không thu hồi giấy chứng nhận đã cấp trái pháp luật nếu người được cấp giấy chứng nhận đã thực hiện thủ tục chuyển đổi, chuyển nhượng quyền sử dụng đất, quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất hoặc chuyển mục đích sử dụng đất và đã được giải quyết theo quy định của pháp luật.
Luật Đất đai quy định Nhà nước không thu hồi giấy chứng nhận đã cấp trái pháp luật nếu người được cấp giấy chứng nhận đã thực hiện chuyển quyền sử dụng đất (chuyển quyền sử dụng đất gồm: chuyển đổi, chuyển nhượng, thừa kế, tặng cho quyền sử dụng đất và góp vốn bằng quyền sử dụng đất), còn theo Nghị định số 43/2014/NĐ-CP của Chính phủ thì chỉ có trường hợp đã thực hiện thủ tục chuyển đổi, chuyển nhượng quyền sử dụng đất, quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất Nhà nước mới không thu hồi giấy chứng nhận đã cấp trái pháp luật và đã bổ sung thêm một trường hợp không thu hồi giấy chứng nhận đã cấp không đúng quy định của pháp luật khi người được cấp giấy chứng nhận đã thực hiện chuyển mục đích sử dụng đất.
Về quy trình thu hồi giấy chứng nhận đã cấp không đúng quy định của pháp luật, khoản 3 Điều 106 Luật Đất đai quy định việc thu hồi giấy chứng nhận đã cấp không đúng quy định do cơ quan có thẩm quyền cấp giấy chứng nhận quy định tại Điều 105 của Luật này quyết định sau khi đã có kết luận của cơ quan thanh tra cùng cấp, văn bản có hiệu lực của cơ quan nhà nước có thẩm quyền về giải quyết tranh chấp đất đai. Tuy nhiên, tại khoản 56 Điều 2 Nghị định số 01/2017/NĐ-CP ngày 06/01/2017 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số nghị định quy định chi tiết thi hành Luật Đất đai lại quy định: Trường hợp cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp giấy chứng nhận phát hiện giấy chứng nhận đã cấp không đúng quy định của pháp luật về đất đai thì kiểm tra lại, thông báo cho người sử dụng đất biết rõ lý do và quyết định thu hồi giấy chứng nhận đã cấp không đúng quy định.
Như vậy, giữa Luật Đất đai năm 2013 và Nghị định số 01/2017/NĐ-CP ngày 06/01/2017 của Chính phủ đã có sự khác nhau. Luật Đất đai quy định cơ quan có thẩm quyền cấp giấy thu hồi giấy chứng nhận sau khi có kết luận của thanh tra cùng cấp, văn bản có hiệu lực của cơ quan nhà nước có thẩm quyền về giải quyết tranh chấp đất đai, trong khi Nghị định số 01/2017/NĐ-CP quy định cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp giấy tự phát hiện giấy đã cấp không đúng quy định của pháp luật đất đai thì quyết định thu hồi. Vì vậy, nên có sự điều chỉnh để có sự thống nhất giữa luật và nghị định hướng dẫn.
Vềđịnh giá đất
Khoản 2 Điều 114 Luật Đất đai năm 2013 quy định bảng giá đất được sử dụng để làm căn cứ trong những trường hợp sau: tính tiền sử dụng đất khi Nhà nước công nhận quyền sử dụng đất ở của hộ gia đình, cá nhân đối với phần diện tích trong hạn mức; cho phép chuyển mục đích sử dụng đất từ đất nông nghiệp, đất phi nông nghiệp không phải là đất ở sang đất ở đối với phần diện tích trong hạn mức giao đất ở cho hộ gia đình, cá nhân; tính thuế sử dụng đất; tính phí và lệ phí trong quản lý, sử dụng đất đai; tính tiền xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai;… Nội dung liệt kê nói trên không thấy đề cập tới trường hợp dùng bảng giá đất do ủy ban nhân dân cấp tỉnh xây dựng theo định kỳ 05 năm, sau khi trình hội đồng nhân dân cùng cấp thông qua làm căn cứ để tính giá khởi điểm khi tổ chức đấu giá quyền sử dụng đất tại địa phương. Tuy nhiên, tại khoản 2 Điều 15 Nghị định số 44/2014/NĐ-CP lại quy định: Giá đất cụ thể được sử dụng để làm căn cứ đối với các trường hợp quy định tại khoản 4 Điều 114, khoản 2 Điều 172 và khoản 3 Điều 189 của Luật Đất đai; giá khởi điểm để đấu giá quyền sử dụng đất khi Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất, cho thuê đất thu tiền một lần cho cả thời gian thu. Với quy định giá cụ thể được sử dụng để xác định giá khởi điểm trong trường hợp đấu giá quyền sử dụng đất khi Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất, cho thuê đất thu tiền một lần trong cả thời gian thuê là không phù hợp. Vì vậy thời gian tới, nên sửa đổi nội dung trên cho phù hợp với thực tiễn.
Thạc sĩ ĐOÀN THỊ NGỌC HẢI
