Hoàn thiện quy định về hủy kết quả trúng thầu theo Luật Đầu tư và Luật Đất đai

Ảnh minh họa.

Đặt vấn đề

Thể chế hóa theo đúng tinh thần của Nghị quyết số 18-NQ/TW đặt ra yêu cầu: “thực hiện việc giao đất, cho thuê đất chủ yếu thông qua đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu dự án có sử dụng đất”, Luật Đất đai năm 2024 vừa được Quốc hội khóa XV thông qua vào ngày 18/01/2024 tại Kỳ họp bất thường lần thứ 5, đã có nhiều thay đổi về phương thức giao đất thực hiện các dự án đầu tư, đặc biệt là hoạt động giao đất, cho thuê đất cho nhà đầu tư trúng đấu thầu.

Bản chất của đấu thầu là một hình thức cạnh tranh lành mạnh trong nền kinh tế thị trường. Đấu thầu là hình thức lựa chọn nhà đầu tư bảo đảm các yếu tố về cạnh tranh, công bằng, minh bạch. Thông qua đấu thầu rộng rãi, cơ quan có thẩm quyền sẽ lựa chọn được nhà đầu tư có năng lực tài chính, năng lực kinh nghiệm tốt nhất để triển khai dự án.

Loại quỹ đất để tổ chức đấu thầu, điều kiện, tiêu chí cụ thể và các nội dung có liên quan khi tổ chức đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư đã được quy định khá rõ ràng, đầy đủ tại Điều 126 Luật Đất đai năm 2024. Đây là cơ sở pháp lý quan trọng để cơ quan có thẩm quyền lựa chọn nhà đầu tư và tiến hành giao đất, cho thuê đất đối với nhà đầu tư trúng thầu.

Một điểm mới rất quan trọng khi đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư tại khoản 8 Điều 126 Luật Đất đai năm 2024 quy định về trách nhiệm của nhà đầu tư khi không ứng đủ vốn để thực hiện bồi thường, hỗ trợ, tái định cư (BTHTTĐC) sẽ bị hủy kết quả trúng đấu thầu: “Tổ chức được giao đất, cho thuê đất theo quy định tại khoản 6, điểm d khoản 7 Điều này có trách nhiệm ứng vốn để thực hiện bồi thường, hỗ trợ, tái định cư theo yêu cầu của cơ quan nhà nước có thẩm quyền trên cơ sở phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư đã được phê duyệt; quá thời hạn 06 tháng kể từ ngày nhận được yêu cầu của cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo hợp đồng đã ký kết với cơ quan nhà nước có thẩm quyền mà không ứng đủ vốn để thực hiện bồi thường, hỗ trợ, tái định cư thì cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định hủy kết quả trúng đấu thầu”.

Việc hủy kết quả trúng đấu thầu khi nhà đầu tư chậm ứng vốn BTHTTĐC trong thời hạn 06 tháng kể từ ngày nhận được yêu cầu của cơ quan có thẩm quyền là quy định mới góp phần thúc đẩy trách nhiệm của nhà đầu tư. Không chỉ phải đáp ứng năng lực tài chính, năng lực kinh nghiệm thực hiện dự án tương tự, nhà đầu tư trúng đấu thầu còn phải bảo đảm đầy đủ nguồn lực về tài chính để ứng vốn ra thực hiện BTHTTĐC theo phương án bồi thường đã được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt.

Việc đấu thầu dự án có sử dụng đất là một giải pháp đặt ra trong bối cảnh Nhà nước chưa thể bố trí ngân sách để bồi thường khi thu hồi đất. Chính vì thế, đấu thầu dự án có sử dụng đất là giải pháp lựa chọn nhà đầu tư phù hợp để họ ứng trước tiền bồi thường để giải phóng mặt bằng(1). Thực tế, phần lớn địa phương thường không bố trí được nguồn vốn ứng cho công tác bồi thường giải phóng mặt bằng dự án mà phải ưu tiên cho các chương trình, mục tiêu có tính cấp thiết hơn. Quy định về trách nhiệm ứng vốn của nhà đầu tư cũng góp phần đẩy nhanh quá trình bồi thường giải phóng mặt bằng, giúp cơ quan chi trả bồi thường có ngay tiền chi trả cho người dân có đất bị thu hồi, tránh các khiếu nại, khiếu kiện.

Tuy nhiên, việc hủy kết quả trúng đấu thầu quy định tại khoản 8 Điều 126 Luật Đất đai năm 2024 nêu trên cũng có thể sẽ đặt ra một số vấn đề pháp lý về tính đồng bộ giữa Luật Đất đai năm 2024 có hiệu lực từ ngày 01/01/2025 và Luật Đấu thầu năm 2023 có hiệu lực từ ngày 01/01/2024 cũng như những khó khăn, vướng mắc có thể gặp phải khi triển khai quy định mới này. 

Những bất cập, vướng mắc

Luật Đấu thầu năm 2023 quy định về các trường hợp hủy thầu, thời điểm được hủy thầu. Kể từ thời điểm ngày 01/01/2025 khi Luật Đất Đai năm 2024 có hiệu lực thi hành, việc vận dụng các quy định để hủy thầu khi nhà đầu tư không ứng đủ vốn để thực hiện BTHTTĐC có thể gặp một số khó khăn, vướng mắc khi triển khai.

Trường hợp hủy thầu

Khoản 2 Điều 17 Luật Đấu thầu 2023 quy định các trường hợp hủy thầu đối với lựa chọn nhà đầu tư bao gồm: tất cả hồ sơ dự thầu không đáp ứng được các yêu cầu của hồ sơ mời thầu; thay đổi mục tiêu, quy mô, địa điểm, vốn đầu tư, thời hạn thực hiện dự án đầu tư kinh doanh vì lý do bất khả kháng, làm thay đổi tiêu chuẩn đánh giá trong hồ sơ mời thầu đã phát hành; hồ sơ mời thầu có một hoặc một số nội dung không tuân thủ quy định của Luật Đấu thầu năm 2023, quy định khác của pháp luật có liên quan dẫn đến sai lệch kết quả lựa chọn nhà đầu tư hoặc nhà đầu tư được lựa chọn không còn đáp ứng yêu cầu để thực hiện dự án đầu tư kinh doanh; nhà đầu tư trúng thầu thực hiện hành vi bị cấm quy định tại Điều 16 của Luật Đấu thầu năm 2023; tổ chức, cá nhân khác ngoài nhà đầu tư trúng thầu thực hiện hành vi bị cấm quy định tại Điều 16 của Luật Đấu thầu năm 2023 dẫn đến sai lệch kết quả lựa chọn nhà đầu tư.

Từ quy định trên cho thấy, việc hủy thầu có thể áp dụng trong 2 nhóm tình huống:

Nhóm 1: Hủy thầu khi các hồ sơ dự thầu không đáp ứng hồ sơ mời thầu và khi thay đổi một số nội dung dự án làm thay đổi hồ sơ dự thầu đã phát hành theo quy định tại điểm a, b khoản 2 Điều 17 Luật Đấu thầu năm 2023;

Nhóm 2: Hủy thầu trong trường hợp hồ sơ mời thầu vi phạm quy định pháp luật hoặc nhà đầu tư trúng thầu hoặc các bên liên quan vi phạm pháp luật về đấu thầu dẫn đến sai lệch kết quả lựa chọn nhà đầu tư quy định tại điểm c, d và đ khoản 2 Điều 17 Luật Đấu thầu năm 2023.

Ngoài các trường hợp quy định tại khoản 2 Điều 17, Luật Đấu thầu năm 2023 không quy định thêm các trường hợp khác cơ quan có thẩm quyền được phép hủy thầu lựa chọn nhà đầu tư. Luật này cũng không có quy định viện dẫn việc hủy thầu trong trường hợp pháp luật khác có quy định.

Khoản 8 Điều 126 Luật Đất đai năm 2024 quy định khi nhà đầu tư trúng thầu hoặc tổ chức kinh tế do nhà đầu tư trúng thầu thành lập (gọi chung là doanh nghiệp trúng thầu) không ứng đủ vốn trong vòng 06 tháng kể từ ngày nhận được yêu cầu của cơ quan có thẩm quyền để thực hiện BTHTTĐC thì sẽ bị hủy kết quả trúng thầu. Tuy nhiên, Luật Đấu thầu năm 2023 không quy định trường hợp doanh nghiệp trúng thầu chậm ứng vốn BTHTTĐC thì sẽ bị hủy thầu. Như vậy, giữa Luật Đất đai năm 2024 với Luật Đấu thầu năm 2023 quy định không thống nhất về các trường hợp hủy thầu.

Luật Đấu thầu năm 2023 quy định về phạm vi áp dụng của Luật này như sau: “Hoạt động đấu thầu thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật này phải tuân thủ quy định của Luật này và quy định khác của pháp luật có liên quan. Trường hợp có quy định khác nhau về đấu thầu giữa Luật này và luật khác được ban hành trước ngày Luật này có hiệu lực thi hành thì thực hiện theo quy định của Luật này…”.

Luật Đấu thầu năm 2023 và Luật Đất đai năm 2024 đều do Quốc hội ban hành. Áp dụng nguyên tắc quy định tại khoản 3 Điều 156 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì Luật Đất đai năm 2024 được ban hành sau nên sẽ được áp dụng trong trường hợp nếu mâu thuẫn với Luật Đấu thầu năm 2023.

Tuy nhiên, cách quy định tại Luật Đấu thầu năm 2023 với Luật Đất đai năm 2024 trong trường hợp hủy thầu như trên là không thật chặt chẽ và thiếu tương thích. Nếu cơ quan có thẩm quyền áp dụng quy định pháp luật nội dung tại khoản 8 Điều 126 Luật Đất đai năm 2024 để hủy thầu khi doanh nghiêp trúng thầu không bố trí và ứng đủ vốn để thực hiện BTHTTĐC thì lại không phù hợp với quy định về các trường hợp hủy thầu tại Luật Đấu thầu năm 2023. Việc quy định không đồng bộ giữa các Luật như trên sẽ có thể dẫn đến tình huống doanh nghiệp bị hủy thầu khiếu nại, khiếu kiện khi bị hủy thầu nếu rơi vào trường hợp trên.

Thời điểm hủy thầu

Khoản 3 Điều 17 Luật Đấu thầu năm 2023 quy định việc hủy thầu được thực hiện trong thời gian từ ngày phát hành hồ sơ mời sơ tuyển, hồ sơ mời quan tâm, hồ sơ mời thầu, hồ sơ yêu cầu đến trước khi ký kết hợp đồng, thỏa thuận khung đối với mua sắm tập trung.

Theo đó, thời điểm bắt đầu được hủy thầu từ ngày phát hành hồ sơ mời sơ tuyển, hồ sơ mời quan tâm, hồ sơ mời thầu, hồ sơ yêu cầu, đến thời điểm cuối khi hủy thầu (trước khi ký kết hợp đồng). Đây là một sự thay đổi và tiến bộ rất lớn của Luật Đấu thầu năm 2023 so với Luật Đấu thầu năm 2013. Luật Đấu thầu năm 2013 không có quy định về thời điểm được phép hủy thầu, dẫn đến cơ quan chức năng khó giới hạn thời điểm hủy thầu.

Quy trình các bước lựa chọn nhà đầu tư dự án có sử dụng đất hiện nay được quy định tại Nghị định số 25/2020/NĐ-CP quy định chi tiết một số điều của Luật Đấu thầu về lựa chọn nhà đầu tư được sửa đổi, bổ sung một số điều bởi Nghị định số 31/2021/NĐ-CP (Nghị định 25/2020/NĐ-CP). Theo đó, quy trình đấu thầu rộng rãi lựa chọn nhà đầu tư dự án có sử dụng đất được thực hiện qua 06 bước chính, gồm: chuẩn bị lựa chọn nhà đầu tư; tổ chức lựa chọn nhà đầu tư; đánh giá hồ sơ đề xuất về kỹ thuật; đánh giá hồ sơ đề xuất về tài chính - thương mại; phê duyệt và công khai kết quả lựa chọn nhà đầu tư; đàm phán, hoàn thiện và ký kết hợp đồng dự án (Điều 46 Nghị định 25/2020/NĐ-CP).

Điều 60 khoản 1 Nghị định 25/2020/NĐ-CP quy định: Sau khi ký kết hợp đồng, bên mời thầu, nhà đầu tư trúng thầu hoặc doanh nghiệp dự án do nhà đầu tư trúng thầu thành lập để thực hiện dự án phối hợp với cơ quan chuyên ngành trình cấp có thẩm quyền quyết định thu hồi đất, quyết định phê duyệt phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư theo quy định của pháp luật về đất đai...

Ký hợp đồng dự án có sử dụng đất là bước cuối cùng trong quy trình lựa chọn nhà đầu tư dự án. Sau khi kết thúc quá trình lựa chọn nhà đầu tư (ký hợp đồng dự án), doanh nghiệp trúng thầu sẽ chuyển sang giai đoạn thực hiện dự án. Các thủ tục về đất đai, trong đó có công tác bồi thường, giải phóng mặt bằng chỉ được thực hiện sau khi quá trình lựa chọn nhà đầu tư đã thực hiện xong (tức đã thực hiện xong bước ký hợp đồng dự án trong quy trình 6 bước nêu trên). Như vậy, nết xét về thời điểm hủy thầu quy định tại khoản 3 Điều 17 Luật Đấu thầu năm 2023 thì sẽ không thể đặt ra vấn đề hủy thầu được nữa vì quá trình lựa chọn nhà đầu tư đã kết thúc, nhà đầu tư trúng thầu đã chuyển sang giai đoạn thực hiện dự án, trong đó có nghĩa vụ ứng vốn để thực hiện BTHTTĐC. Do đó, quy định tại khoản 8 Điều 126 Luật Đất đai năm 2024 về hủy kết quả trúng đấu thầu nếu doanh nghiệp trúng thầu không ứng đủ vốn để thực hiện BTHTTĐC sẽ mâu thuẫn với quy định tại khoản 3 Điều 17 Luật Đấu thầu năm 2023 về thời điểm hủy thầu.

Phạm vi hủy thầu

Luật Đấu thầu năm 2023 không quy định phạm vi hủy thầu cũng như hậu quả pháp lý của việc hủy thầu. Tuy nhiên, xét từ góc độ lý luận, đấu thầu là một trong ba hình thức lựa chọn nhà đầu tư theo quy định tại khoản 1 Điều 29 Luật Đầu tư năm 2020. Như vậy, khi cơ quan có thẩm quyền hủy kết quả trúng thầu sẽ dẫn đến việc tư cách nhà đầu tư không còn. Nói cách khác, doanh nghiệp bị hủy kết quả trúng thầu sẽ không được thực hiện dự án đầu tư.

Đặt trong bối cảnh khi cơ quan có thẩm quyền đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư dự án sử dụng đất có quy mô lớn, có phân kỳ tiến độ đầu tư theo các giai đoạn thì việc áp dụng quy định về hủy thầu là rất phức tạp, khó thực hiện. Tiến độ thu hồi đất cũng được phân kỳ, thực hiện làm nhiều lần để tương ứng với tiến độ phân kỳ đầu tư. Khoản 2 Điều 80 Luật Đất đai năm 2024 quy định nếu dự án có phân kỳ tiến độ đầu tư thì cơ quan có thẩm quyền được “thu hồi đất theo tiến độ của dự án đầu tư được xác định trong văn bản chấp thuận, quyết định chủ trương đầu tư dự án”. Quy định này sẽ có thể đặt ra tình huống hủy kết quả trúng thầu tất cả dự án nếu doanh nghiệp chậm ứng vốn để thực hiện BTHTTĐC một trong các giai đoạn phân kỳ đầu tư. Cụ thể, dự án có quyết định thu hồi đất ở nhiều giai đoạn (phân kỳ) khác nhau, các lần thu hồi trước doanh nghiệp đều ứng đủ vốn, nếu chỉ chậm ứng vốn BTHTTĐC trong 01 lần thì có bị hủy toàn bộ kết quả lựa chọn nhà đầu tư đối với toàn bộ dự án không?

Để dễ hình dung, chúng tôi lấy một ví dụ minh họa như sau. Dự án khu đô thị A quy mô 10 ha được cơ quan có thẩm quyền chấp thuận chủ trương đầu tư và phân kỳ tiến độ thực hiện trong 3 giai đoạn, gồm: giai đoạn 1 quy mô 04 ha thực hiện trong năm 2024-2025; giai đoạn 2 quy mô 03 ha thực hiện trong năm 2026-2027 và giai đoạn 3 với quy mô 03 ha thực hiện trong năm 2027- 2028. Doanh nghiệp B được cơ quan có thẩm quyền lựa chọn là nhà đầu tư trúng thầu thực hiện dự án khu đô thị trên. Khi triển khai dự án, cơ quan có thẩm quyền phê duyệt tiến độ bồi thường giải phóng mặt bằng diện tích đất tương ứng với tiến độ phân kỳ đầu tư trên. Những giai đoạn đầu, doanh nghiệp B đã ứng vốn để thực hiện BTHTTĐC đầy đủ và đã xây dựng các hạng mục liên quan. Đến giai đoạn 3, doanh nghiệp B vì nhiều lý do khác nhau dẫn đến không ứng đủ vốn để thực hiện BTHTTĐC phần diện tích giai đoạn 3 theo yêu cầu của cơ quan có thẩm quyền. Trong trường hợp này cơ quan có thẩm quyền sẽ xử lý như thế nào với hành vi chậm ứng vốn để thực hiện BTHTTĐC của doanh nghiệp B. Hủy toàn bộ kết quả trúng thầu với cả dự án khu đô thị 10 ha hay chỉ hủy với phần 03 ha do doanh nghiệp chậm ứng vốn?

Từ ví dụ trên chúng ta thấy có nhiều nội dung bất cập về thời điểm hủy kết quả trúng thầu cũng như phạm vi hủy thầu. Doanh nghiệp B đã triển khai dự án (giả sử đã xong giai đoạn 1 và giai đoạn 2), tức việc lựa chọn nhà đầu tư đã kết thúc từ lâu nhưng về mặt thời điểm cơ quan có thẩm quyền vẫn được hủy kết quả trúng thầu nếu chỉ cần chậm ứng vốn BTHTTĐC trong một giai đoạn phân kỳ đầu tư. Mặt khác, doanh nghiệp B chỉ chậm ứng vốn BTHTTĐC một phần diện tích (trong ví dụ trên là giai đoạn 3) nhưng vẫn có nguy cơ bị hủy kết quả trúng đấu thầu cho cả dự án. Việc giải quyết hậu quả pháp lý đối với doanh nghiệp bị hủy kết quả đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư khi doanh nghiệp đã triển khai xong một số thủ tục pháp lý dự án như vậy là vô cùng phức tạp và phát sinh nhiều vướng mắc. Quy định của Luật Đất đai năm 2024 và Luật Đấu thầu năm 2023 dường như chưa lường trước các tình huống phức tạp như trên.

Kiến nghị hoàn thiện pháp luật

Để bảo đảm tính thống nhất trong việc áp dụng các quy định pháp luật về hủy kết quả trúng đấu thầu nhà đầu tư dự án có sử dụng đất với lý do doanh nghiệp chậm ứng vốn BTHTTĐC, trong thời gian tới, chúng tôi đề xuất cần bổ sung, điều chỉnh một số nội dung sau:

Thứ nhất: Sửa đổi, bổ sung quy định của Luật Đấu thầu năm 2023 phù hợp với quy định của Luật Đất đai năm 2024. Luật Đấu thầu năm 2023 bổ sung các trường hợp hủy thầu gồm cả trường hợp doanh nghiệp trúng thầu chậm ứng vốn để thực hiện BTHTTĐC theo quy định của pháp luật về đất đai.

Thứ hai: Sửa đổi, bổ sung quy định về thời hạn hủy thầu quy định tại khoản 3 Điều 17 Luật Đấu thầu năm 2023 theo hướng không giới hạn thời hạn hủy thầu trong trường hợp dự án có sử dụng đất. Cụ thể có quy định hủy kết quả trúng thầu nhà đầu tư dự án có sử dụng đất không chỉ “trước khi ký hợp đồng” mà cơ quan có thẩm quyền có thể thực hiện hoạt động này ngay cả khi doanh nghiệp trúng thầu phối hợp với cơ quan có thẩm quyền tiến hành các thủ tục về BTHTTĐC theo quy định của pháp luật về đất đai.

Thứ ba: Xem xét sửa đổi, bổ sung quy định trong Luật Đấu thầu năm 2023 về việc hủy một phần kết quả lựa chọn nhà đầu tư khi nhà đầu tư đã triển khai thực hiện một phần dự án và thủ tục về đất đai (theo phân kỳ đầu tư) nhưng chỉ chậm ứng vốn một phần tiền BTHTTĐC.

Trường hợp nếu không hủy một phần kết quả lựa chọn nhà đầu tư mà vẫn giữ nguyên như quy định hiện hành thì trong nghị định hướng dẫn Luật Đất đai năm 2024 cần có quy định giải quyết hậu quả pháp lý liên quan đến đất đai khi doanh nghiệp bị hủy kết quả trúng thầu do chậm ứng vốn BTHTTĐC các giai đoạn sau này nhưng trước đó đã được giao đất, cho thuê đất một phần.

Thứ tư: Các văn bản hướng dẫn về Luật Đấu thầu năm 2023 và Luật Đất đai năm 2024 khi ban hành nên có quy định trong hồ sơ mẫu mời thầu, mẫu hợp đồng dự án có sử dụng đất khi mời thầu các nội dung về hủy kết quả lựa chọn nhà đầu tư khi nhà đầu tư trúng thầu chậm ứng vốn BTHTTĐC (thẩm quyền, trình tự thủ tục, giải quyết hậu quả pháp lý và các vấn đề liên quan khi hủy thầu…). Tương tự như vậy, mẫu hồ sơ dự thầu do nhà đầu tư đề xuất cũng phải có cam kết phù hợp với yêu cầu trên trong mẫu hồ sơ dự thầu và mẫu hợp đồng dự án.

Kết luận

Yêu cầu nhà đầu tư trúng thầu ứng vốn để BTHTTĐC là một quy định cần thiết góp phần nâng cao trách nhiệm của nhà đầu tư trong việc thực hiện dự án, đặc biệt là việc chuẩn bị nguồn tài chính phục vụ công tác bồi thường giải phóng mặt bằng.

Xây dựng, hoàn thiện pháp luật về đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư trong lĩnh vực đất đai bao gồm cả trường hợp hủy thầu là đặc biệt cần thiết, nhất là trong bối cảnh đây là một phương thức lựa chọn nhà đầu tư dự án có sử dụng đất phổ biến trên thị trường. Việc hoàn thiện pháp luật trong lĩnh vực này góp phần thúc đẩy sự phát triển của thị trường bất động sản theo hướng ngày càng lành mạnh và bền vững.

 Luật sư, Thạc sĩ PHẠM THANH TUẤN

Đoàn Luật sư TP. Hà Nội

Thạc sĩ NGUYỄN THỊ MINH HẠNH

Trường Đại học Luật Hà Nội

Từ 01/7 người dân có thể sử dụng căn cước điện tử để thực hiện các thủ tục hành chính