Luật sư Nguyễn Văn Hậu, Ủy viên Ban Thường vụ, Chủ nhiệm Cơ quan truyền thông Liên đoàn Luật sư Việt Nam phát biểu tại hội thảo.
1. Tính thống nhất, đồng bộ, khắc phục chồng chéo giữa Luật Đất đai với các quy định khác của pháp luật
Một trong những vướng mắc khi thi hành Luật Đất đai năm 2013 chính là sự mâu thuẫn, chồng chéo, thiếu thống nhất trong các văn bản pháp luật có liên quan, trong các văn bản hướng dẫn thi hành và trong chính các điều luật. Vì vậy, dự thảo lần này cần khắc phục những hạn chế trên để đảm bảo tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật. Mặt khác, một số văn bản pháp luật có liên quan còn chống chéo, chưa thống nhất, đồng bộ. Trong một số trường hợp pháp luật về đất đai chưa theo kịp sự thay đổi nhanh chóng của thực tiễn.
Bộ Tài nguyên và Môi trường đã có báo cáo kết quả rà soát Luật Đất đai với các luật có liên quan, theo đó Bộ đã tiến hành rà soát 112 luật, bộ luật có quan hệ với Luật Đất đai. Kết quả rà soát cho thấy có 22 trong tổng số 112 luật có nội dung vướng mắc, chồng chéo với Luật hiện hành nhưng chưa thống nhất giữa luật đất đai và nhà ở. Ví dụ như Điều 64 về trường hợp giao đất, cho thuê đất không thông qua đấu giá lại quy định “hộ gia đình, cá nhân có hộ khẩu thường trú”, tuy nhiên theo Luật Cư trú năm 2023, hộ khẩu bị bãi bỏ hoàn toàn.
Kiến nghị: Theo thống kê sơ bộ, dự thảo có đến 73 Điều giao Chính phủ quy định chi tiết các nội dung của Luật. Vì vậy, đề nghị hạn chế tối đa việc không quy định cụ thể trong luật mà đưa vào Nghị định, đặc biệt là chế độ pháp lý của các loại đất (đất quốc phòng, an ninh; đất sử dụng cho hoạt động tôn giáo, tín ngưỡng; đất bãi thải, xử lý chất thải; đất làm nghĩa trang, nghĩa địa, nhà tang lễ, cơ sở hỏa táng; bảo quản lưu trữ tro cốt...). Cần phải rà soát lại đất công sử dụng không đúng mục đích; đất lấn biển đấu giá hay giao cho chủ đầu tư, khi thu hồi thì bồi thường thế nào... Khi trình dự thảo luật cần thiết phải có dự thảo Nghị định hướng dẫn chi tiết đi kèm. Áp dụng nguyên tắc một luật sửa nhiều luật.
2. Làm rõ trách nhiệm của các cơ quan Nhà nước các cấp (Quốc hội, HĐND các cấp; Chính phủ và ủy ban nhân dân các cấp; bộ, ngành địa phương) và quyền chủ thể của nhân dân, quyền của tổ chức, cá nhân sử dụng đất
- Khoản 2, Điều 26 của dự thảo Luật quy định: “HĐND các cấp thực hiện quyền thông qua quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của địa phương mình trước khi trình cơ quan có thẩm quyền phê duyệt”. Quy định này dẫn đến cách hiểu HĐND cấp huyện có quyền thông qua kế hoạch sử dụng đất. Trong khi đó, Điều 26 của Luật Tổ chức chính quyền địa phương lại không quy định về nhiệm vụ, quyền hạn này. Trên thực tế, kế hoạch sử dụng đất hằng năm là để chia nhỏ quy hoạch sử dụng đất nên không cần thiết phải thông qua kế hoạch sử dụng đất nữa. Vì vậy, đề nghị quy định thống nhất như trong Điều 47 của dự thảo Luật.
- Khoản 1, Điều 61 về điều kiện giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất có quy định “Cơ quan Nhà nước có thẩm quyền chỉ được quyết định giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất trồng lúa, đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng, đất rừng sản xuất sau khi có Nghị quyết của HĐND cấp tỉnh thông qua và phù hợp với quy định tại Điều 54 của Luật này”.
Kiến nghị: Cần xem xét HĐND cấp tỉnh chỉ thông qua với một mức nhất định, quy định như trong dự luật thì việc giao, cho thuê, chuyển mục đích sử dụng đối với một phần nhỏ diện tích đất cũng phải thông thông HĐND. Trong khi đó, theo quy định của pháp luật cũng đã rất chặt chẽ. Quy hoạch đều đã được thông qua, việc chuyển mục đích theo quy hoạch phải có mức cụ thể. Vì vậy, đề xuất chỉ giao cho HĐND thông qua những diện tích lớn, khoảng từ 05ha trở lên mới thông qua HĐND chứ không đợi phiên họp của HĐND để thông qua.
3. Về giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất; phạm vi lấy ý kiến nhân dân trong quá trình thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất
Do quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là một trong những phương thức để quản lý Nhà nước (là căn cứ để giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất và thu hồi đất) nên ảnh hưởng trực tiếp đến việc sử dụng đất của người dân nói chung và người sử dụng đất nói riêng.
Vì vậy, việc lấy ý kiến đóng góp của người dân là cần thiết trong quá trình tổ chức lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất ở tất cả hệ thống quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, bao gồm cấp quốc gia, cấp tỉnh, cấp huyện và quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất quốc phòng - an ninh. Cũng như vậy, trong việc thu hồi, bồi thường, hỗ trợ tái định cư liên quan mật thiết đời sống của người dân, Nghị quyết 18-NQ/TW tiếp tục khẳng định, việc thu hồi đất phải tuân thủ Hiến pháp và pháp luật; chỉ được thực hiện sau khi phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư được phê duyệt. Đối với trường hợp thu hồi đất mà phải bố trí tái định cư thì phải hoàn thành bố trí tái định cư trước khi thu hồi đất, để sau khi thu hồi đất thì người dân có đất bị thu hồi phải có chỗ ở, bảo đảm cuộc sống bằng hoặc tốt hơn nơi ở cũ. Vì vậy, cần mở rộng phạm vi lấy ý kiến nhân dân trong quá trình thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; thu hồi, bồi thường, hỗ trợ tái định cư.
Kiến nghị: Đề nghị thể hiện trong dự án luật nguyên tắc công khai, minh bạch trong quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và giao đất, cho thuê đất, đấu giá quyền sử dụng đất, thu hồi, bồi thường, hỗ trợ tái định cư, kết quả xử lý vi phạm về đất đai để người dân giám sát thông qua việc bày tỏ ý kiến trực tiếp hoặc thông qua các cơ quan đại diện như Quốc hội, HĐND, Ủy ban MTTQ Việt Nam các cấp và các đoàn thể nhân dân.
4. Hoàn thiện quy định về thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ tái định cư nhằm bảo đảm tính công khai, minh bạch giảm khiếu kiện
Nhiều ý kiến góp ý phải đảm bảo hài hòa 03 lợi ích của Nhà nước, Nhà đầu tư và người dân. Phản biện cho rằng cần hoàn thiện các bước trong quá trình thu hồi đất trên cơ sở đảm bảo nguyên tắc công khai, dân chủ, khoa học, chặt chẽ và công bằng; Quy định chi tiết về thành phần và chức năng nhiệm vụ của Hội đồng bồi thường, hỗ trợ và tái định cư nhằm đảm bảo cơ sở pháp lý và tính thống nhất trong thành lập, hoạt động của Hội đồng; Thống nhất quy định về nội dung thông bảo thu hồi đất tại Luật Đất đai: Cần bổ sung cả nội dung giao nhiệm vụ lập và thực hiện phương án bồi thường, hỗ trợ và tái định cư nhằm đảm bảo sự thống nhất với Luật Đất đai để người dân biết cụ thể nhiệm vụ của từng chủ thể, thuận lợi cho việc giám sát của nhân dân và trách nhiệm cung cấp thông tin, giải đáp thắc mắc cho người dân; Quy định chi tiết cụ thể về lấy ý kiến và phản hồi ý kiến về phương án bồi thường, hỗ trợ tái định cư; Xây dựng nguyên tắc “chi trả một lần và trả đủ số tiền theo quyết định phê duyệt phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư”; Quy định chi tiết về công tác cưỡng chế thực hiện quyết định kiểm đếm bắt buộc, cụ thể về chủ thể thực hiện, quy trình và phương án cưỡng chế. Về cưỡng chế thực hiện quyết định thu hồi đất cần bổ sung quy định chi tiết về phương án cưỡng chế; Xác định rõ trách nhiệm của từng chủ thể và quy định chi tiết xử lý sai phạm trong quá trình thực hiện trình tự, thủ tục thu hồi đất.
Liên quan đến giải quyết khiếu nại, tranh chấp đất đai, Điều 230, dự thảo Luật quy định thẩm quyền do TAND giải quyết giải quyết theo quy định của Luật tố tụng dân sự. Nội dung tại Điều 230 có điểm khác so với Luật hiện hành tại Điều 203. Theo đó, không quy định hòa giải ở cấp xã không thành thì giải quyết tại tòa. Luật hiện hành quy định rõ ràng hơn. Nếu theo quy định tại Điều 230 của dự thảo Luật như trên sẽ không phát huy đc trách nhiệm của UBND cấp xã và của việc hòa giải. Đây là sức ép lớn để đưa các sự việc ra toà dẫn đến việc khởi kiện ra toàn rất nhiều, việc thụ lý tại tòa cũng quá tải. Vì vậy để tạo thuận lợi cho các bên tranh chấp tại cơ sở thì phải có thủ tục tổ chức hòa giải để nâng cao vai trò trách nhiệm của MTTQ, các đoàn thể chính trị xã hội...
Kiến nghị: Về các trường hợp Nhà nước thu hồi đất (Điều 69, Điều 70): Cần cụ thể hóa trong Luật các tiêu chí, điều kiện đối với trường hợp Nhà nước thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội, nhưng cũng tránh tình trạng lạm dụng để thu hồi đất, bảo đảm phù hợp với Hiến pháp về quyền lợi hợp pháp của người dân. Nhiều ý kiến cho rằng không nên để các đơn vị, doanh nghiệp tự thỏa thuận với người dân về giá và đền bù thu hồi đất mà phải có sự tham gia của Nhà nước ngay từ đầu và sớm tổng kết chủ chương tách dự án bồi thường, hỗ trợ tái định cư ra khỏi dự án đầu tư để thực hiện trước.
Về đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu dự án có sử dụng đất (Điều 65, Điều 66, Điều 67): Rà soát, hoàn thiện quy định các điều kiện áp dụng đấu giá, đấu thầu, phân định rõ các trường hợp áp dụng hai hình thức này, bảo đảm tính minh bạch, khả thi, thuận lợi trong quá trình thực hiện, cần quy đinh cụ thể là tách dự án bồi thường, hỗ trợ tái định cư ra khỏi dự án đầu tư để thực hiện trước.
5. Góp ý quy định về quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất, việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho tổ chức, cá nhân
Để người sử dụng đất yên tâm gắn bó lâu dài với đất đai và nâng cao hiệu quả sử dụng đất thì việc quy định quyền và nghĩa vụ của họ và có cơ chế bảo hộ quyền sử dụng đất là cần thiết, có ý nghĩa quan trọng. Tuy nhiên, để khai thác có hiệu quả, quản lý chặt chẽ đất đai tạo động lực quan trọng góp phần thực hiện mục tiêu đến năm 2045 nước ta trở thành nước phát triển có thu nhập cao như Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XIII đã khẳng định; đồng thời tổng kết thực tiễn gần 10 năm thi hành Luật Đất đai năm 2013 cho thấy nhiều quy định của đạo Luật này (trong đó, có quy định về quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất) không còn phù hợp và những vấn đề mới nảy sinh trong quản lý, sử dụng đất chưa có quy định để giải quyết. Các ý kiến góp ý một số nội dung nhằm hoàn thiện, nâng cao chất lượng của dự luật liên quan đến quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất.
Kiến nghị: Về mở rộng hạn mức nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân (Điều 149): Thống nhất mở rộng hạn mức nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân. Quy định này phù hợp với Nghị quyết 18-NQ/TW và bối cảnh hiện nay. Tuy nhiên cần đánh giá kỹ tác động, xác định hạn mức bảo đảm phù hợp với điều kiện thực tiễn nước ta. Về mở rộng đối tượng được nhận chuyển nhượng đất lúa cho tổ chức kinh tế, hộ gia đình, cá nhân không trực tiếp sản xuất nông nghiệp (Điều 214): Việc mở rộng cho phép tổ chức kinh tế, hộ gia đình cá nhân không trực tiếp sản xuất nông nghiệp được nhận chuyển nhượng đất trồng lúa là nội dung lớn, nhạy cảm, cần đánh giá kỹ tác động đối với quy định này; cần quy định cơ chế, điều kiện chặt chẽ, bảo đảm người nông dân có đất để sản xuất, bảo đảm an ninh lương thực của quốc gia.
Về thành lập quỹ hỗ trợ cho người bị thu hồi đất thuộc đối tượng hạn chế khả năng lao động (Điều 96): Đây là chính sách nhân văn. Tuy nhiên, cần tiếp tục cân nhắc theo hướng chỉ quy định nguyên tắc, cơ chế hỗ trợ trong Luật và giao Chính phủ quy định chi tiết về các chính sách hỗ trợ cụ thể.
6. Quy định về tài chính đất đai, giá đất trong dự thảo
Nghị quyết 18-NQ/TW đã ghi nhận nhiều luận điểm chỉ đạo mới quan trọng về yêu cầu tăng tính thị trường, minh bạch và hiệu quả trong quản lý Nhà nước đối với đất đai, mà khi được thể chế hóa và triển khai trên thực tế sẽ được kỳ vọng mang lại tác động mạnh mẽ nhiều mặt cho thị trường bất động sản Việt Nam thời gian tới, với những điểm nhấn nổi bật là: bỏ khung giá đất và xác định giá đất theo nguyên tắc thị trường; thực hiện giao đất, cho thuê đất chủ yếu thông qua đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu dự án có sử dụng đất; đánh thuế cao hơn đối với người sở hữu nhiều nhà, đất, đầu cơ và bỏ hoang đất; đề cao yêu cầu bảo vệ lợi ích người dân; tăng cường tính công khai, minh bạch và hiệu quả trong quản lý đất đai và thị trường bất động sản. Phát triển thị trường quyền sử dụng đất là điểm mới quan trọng và có ý nghĩa kinh tế-xã hội rất cao trong tinh thần Nghị quyết 18-NQ/TW. Bởi vậy, cần quán triệt và thể hiện cụ thể tinh thần đó trong nội dung dự thảo Luật Đất đai với một số điểm cụ thể.
Theo điểm 24 về "hoàn thiện cơ chế xác định giá đất" quy định "bổ sung, hoàn thiện các quy định bảo đảm công khai, minh bạch như công khai giá đất, bắt buộc giao dịch qua các sàn giao dịch, thanh tra qua ngân hàng, không dùng tiền mặt, xử lý nghiêm các vi phạm". Nhiều ý kiến phản biện cho rằng, buộc mọi giao dịch bất động sản phải thông qua sàn môi giới bất động sản là trao đặc quyền, đặc lợi cho doanh nghiệp vốn chỉ làm dịch vụ môi giới, đồng thời tước đoạt quyền tự do tự chủ kinh doanh của chủ đầu tư các dự án bất động sản. Đề nghị các đại biểu phản biện thêm để có cơ sở kiến nghị với Trung ương về vấn đề này.
Đối với nội dung này chúng tôi xin có góp ý về quy định tại khoản 5, Điều 214, dự thảo Luật: "Việc chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại quyền sử dụng đất đối với các dự án kinh doanh bất động sản thông qua sàn giao dịch bất động sản theo quy định của pháp luật về kinh doanh bất động sản".
Nghị quyết 18-NQ/TW chỉ đạo về hoàn thiện cơ chế xác định giá đất bao gồm hoàn thiện các quy định bảo đảm công khai, minh bạch như trong đó có công khai giá đất, bắt buộc giao dịch qua các sàn giao dịch. Dự thảo Luật quy định vấn đề này theo quy định của pháp luật về kinh doanh bất động sản.
Tuy nhiên, nhiều ý kiến cho rằng, quy định này không hợp lý, sẽ phát sinh nhiều tiêu cực, càng làm rườm rà các quy trình vốn đã phức tạp. Quy định này cũng không phù hợp với các quy định pháp luật hiện hành như đối với Luật Doanh nghiệp 2020 quy định “quyền của doanh nghiệp” được tự chủ kinh doanh và lựa chọn hình thức tổ chức kinh doanh, tự do tìm kiếm thị trường, khách hàng và ký kết hợp đồng. Hay Luật Đầu tư 2020 quy định nhà đầu tư được tự quyết định và tự chịu trách nhiệm về hoạt động đầu tư kinh doanh…
Kiến nghị: Về giao dịch thông qua sàn giao dịch bất động sản cần tránh tạo thêm trung gian, phát sinh chi phí, tác động tiêu cực đến quyền tài sản hợp pháp của người dân, đồng thời cần nghiên cứu quy định nhằm hạn chế phát sinh tiêu cực trong lĩnh vực bất động sản thời gian qua. Nội dung này cần quy định thống nhất với dự án Luật Kinh doanh bất động sản (sửa đổi) và dự án Luật Nhà ở (sửa đổi).
7. Các vấn đề khác
- Vấn đề đất công, tài sản công: Nghị quyết 18-NQ/TW nêu kiên quyết thu hồi đất của nơi không sử dụng đúng mục đích. Việc sử dụng đất công lãng phí, dẫn đến vi pham. Để cụ thể hóa tinh thần Nghị quyết 18-NQ/TW thì dự thảo Luật nên triển khai 01 điều liên quan đến việc quản lý, sử dụng đất công. Hiện nay, trong luật đề cập đến đất công chung chung, giống như các loại hình đất khác. Vì vậy, cần thiết kế 01 điều luật riêng về loại hình đất công. Nên có quy định để sau này có Nghị định hướng dẫn quản lý chặt chẽ tài sản công này.
- Về trách nhiệm của chủ đầu tư xây dựng và kinh doanh kết cấu hạ tầng khu, cụm công nghiệp phải dành một tỉ lệ diện tích đất để Nhà nước thực hiện các chính sách về đất đai (Điều 168): Việc quy định chủ đầu tư phải dành quỹ đất để UBND cấp tỉnh hoặc chủ đầu tư dự án xây dựng, kinh doanh kết cấu hạ tầng khu, cụm công nghiệp cho thuê đất đối với các doanh nghiệp vừa và nhỏ, các cơ sở di dời do ô nhiễm môi trường, chính sách hỗ trợ khác của Nhà nước... là cần thiết. Tuy nhiên, cần giao quyền chủ động cho địa phương để xác định phương thức hỗ trợ đối tượng này phù hợp với thực tế của từng địa phương, đồng thời cần nghiên cứu quy định cụ thể về điều kiện, tiêu chí, quy trình phù hợp, không rườm rà để các doanh nghiệp được tiếp cận quỹ đất này công khai, minh bạch, tránh cơ chế “xin - cho”.
- Về cho phép chuyển nhượng, thể chấp “quyền thuê trong hợp đồng thuê đất trả tiền hàng năm” (Điều 201, Điều 215): Quy định này nhằm phát triển thị trường quyền sử dụng đất, tăng thu ngân sách Nhà nước, thúc đẩy các nhà đầu tư lựa chọn hình thức trả tiền thuê đất hàng năm phù hợp với quan điểm của Nghị quyết số 18-NQ/TW. Tuy nhiên, cần quy định chặt chẽ các điều kiện để tránh trường hợp nhà đầu tư chưa thực hiện nghĩa vụ tài chính đất đai với Nhà nước mà lợi dụng chính sách này để thế chấp, chuyển nhượng thu lời.
- Về cơ chế tự thỏa thuận nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất để thực hiện dự án đô thị, nhà ở thương mại (Điều 68): Nội dung này đã được nêu trong Nghị quyết số 18-NQ/TW. Tuy nhiên, tinh thần xuyên suốt của Nghị quyết số 18-NQ/TW là chủ yếu thực hiện đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu dự án có sử dụng đất. Đây là vấn đề phức tạp, đan xen lợi ích, dựng tiếp tục đánh giá thêm tác động để hoàn thiện nội dung này. Ngoài ra, đối với trường hợp dự án khu đô thị, dự án nhà ở thương mại vừa thuộc đối tượng thu hồi đất, vừa thuộc đối tượng nhận chuyển nhượng (khoản 1, Điều 68) thì cần có quy định cụ thể khi nào thực hiện thu hồi đất, khi nào thực hiện nhận chuyển nhượng; đồng thời giải quyết đồng bộ các vướng mắc từ thực tiễn liên quan đến chế độ sử dụng đất đối với bất động sản du lịch, nghỉ dưỡng, văn phòng…
- Về tiếp cận đất đai của tổ chức kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài (Điều 6, Điều 209): Đây là vấn đề nhạy cảm, liên quan đến an ninh, quốc phòng, các cơ quan quản lý Nhà nước theo chức năng, nhiệm vụ pháp luật quy định phải tiếp tục làm rõ, hoàn thiện nội dung này bảo đảm tính kế thừa các quy định hợp lý hiện hành, phù hợp, không có vướng mắc về tiếp cận đất đai, nhà ở của tổ chức, cá nhân nước ngoài, bảo đảm đồng bộ với quy định của pháp luật đầu tư, nhà ở và pháp luật liên quan.
Luật sư NGUYỄN VĂN HẬU
Ủy viên Ban Thường vụ, Chủ nhiệm Cơ quan truyền thông Liên đoàn Luật sư Việt Nam
Để đất đai trở thành nguồn lực quan trọng trong phát triển kinh tế - xã hội của đất nước
