Ảnh minh họa.
Sự phát triển của các bộ luật về đất đai
Cùng với sự phát triển của đất nước, Luật Đất đai đã có nhiều thay đổi, gắn liền với những cải tiến của Nhà nước trong quá trình lập pháp. Luật Đất đai hiện đã trải qua lần 05 sửa đổi: Luật đầu tiên được ban vào vào năm 1987 và có hiệu lực từ ngày 08/01/1988 với 06 chương, 57 Điều; sau đó được thay thế bởi Luật Đất đai 1993 ban hành ngày 14/7/1993 ban hành ngày 14/7/1993 với 07 chương, 89 Điều và có hiệu lực từ ngày 15/10/1993; năm 2003, Luật Đất đai lại được sửa đổi, bổ sung với 07 chương, 146 Điều; lần sửa đổi tiếp theo vào năm 2013, có hiệu lực từ ngày 01/7/2014 và hiện đang được lấy ý kiến để tiếp tục sửa đổi, bổ sung.
Có thể nói, hành lang pháp lý quy định về pháp luật đất đai đã được hoàn thiện hóa qua từng bộ luật và được cập nhật, đổi mới để phù hợp với tình hình thực tế. Đến nay, Luật Đất đai đã được hoàn thiện thành một hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật, các văn bản hướng dẫn thi hành như các Nghị định của chính phủ, Thông tư của các Bộ, ban ngành…
Ngành Luật Đất đai cũng gắn liền với quá trình xây dựng và phát triển của Nhà nước ta, mỗi giai đoạn lịch sử, chế định sở hữu đất đai ở nước ta lại có sự khác nhau. Nhìn vào từng giai đoạn, ta có thể thấy được dấu mốc, hoàn cảnh của từng thời kỳ, có thể phân chia như sau:
Pháp luật đất đai trước ngày 01/7/1980
Nếu Hiến pháp năm 1946 xác lập nhiều hình thức sở hữu đất đai thì Luật Cải cách ruộng đất năm 1953 chỉ còn lại hai hình thức sở hữu chủ yếu là sở hữu Nhà nước và sở hữu của người nông dân. Hiến pháp năm 1959 thì cho phép có 03 hình thức sở hữu là: Sở hữu Nhà nước, sở hữu tập thể và sở hữu tư nhân về đất đai. Đến Hiến pháp năm 1980 chế độ sở hữu đất đai chỉ còn là chế độ sở hữu toàn dân về đất đai.
Thời điểm này, đất nước vừa thống nhất, việc quản lý ruộng đất còn gặp nhiều khó khăn. Vì thế giai đoạn này, Chính phủ tăng cường công tác quản lý ruộng đất trên khắp cả nước, tập trung vào các vấn đề liên quan tới tranh chấp và quản lý, sử dụng đất. Trong đó, việc quản lý đất tư nhân, đất bỏ hoang ở các khu vực nội thành, nội thị được hết sức quan tâm. Nhà nước cũng đã ban hành nhiều quyết định để xóa bỏ triệt để tàn tích còn sót lại của chế độ chiếm hữu ruộng đất và bóc lột thực dân, phong kiến ở miền Nam.
Các quyết định, chính sách về quản lý, cải tạo xã hội chủ nghĩa với nhà, đất được ban hành, đặc biệt là với khu vực phía Nam. Việc ban hành nhiều văn bản pháp luật đã giúp việc sáp nhập, quản lý dễ dàng và thống nhất hơn.
Pháp luật đất đai từ ngày 01/7/1980 đến ngày 08/01/1988
Có thể thấy rằng, trước năm 1980 có nhiều hình thức sở hữu về đất đai thì sau năm 1980 ở Việt Nam chỉ còn một hình thức sở hữu duy nhất là chế độ sở hữu toàn dân. Điều này đã được quy định rõ trong Hiến pháp năm 1980.
Nhà nước cũng bắt đầu bổ sung các quy định về giải quyết đất đai và tài sản liên quan tới đất trong các vụ án dân sự, hôn nhân và gia đình. Đặc biệt là các tranh chấp về hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất.
Pháp luật đất đai từ ngày 08/01/1988 đến ngày 15/10/1993
Năm 1987, Luật Đất đai đầu tiên của nước ta ra đời và có hiệu lực bắt đầu từ năm 1988.
Tuy nhiên, trong bối cảnh xã hội nước ta khi đó mới chuyển tiếp từ chế độ tập trung quan liêu bao cấp sang cơ chế thị trường nên các quy định của Luật Đất đai vẫn còn mang nặng dấu ấn của cơ chế cũ và chưa xác định được đầy đủ các quan hệ đất đai theo cơ chế mới nên Nhà nước ta đã tiến hành xây dựng văn bản mới thay thế cho Luật Đất đai năm 1987.
Giai đoạn này, các vấn đề cấp bách về ruộng đất được giải quyết thông qua Quyết định số 13-HĐBT của Hội đồng Bộ trưởng, được ban hành ngày 01/02/1989. Đồng thời, nhà nước cũng chú ý chỉ đạo việc thực hiện ngăn chặn giao đất, mua bán và sử dụng đất trái pháp luật.
Năm 1992, Hiến pháp mới được ban hành đã xác định rõ hình thức sở hữu đất đai là: Chế độ sở hữu toàn dân về đất đai, tạo tiền đề cho việc sửa đổi quy định pháp luật liên quan đến đất đai.
Pháp luật đất đai từ ngày 15/10/1993 đến ngày 01/7/2004
Năm 1993, Luật đất đai năm 1993 có hiệu lực đã đánh dấu một dấu mốc mới trong sự phát triển của Luật Đất đai nước ta. Đây là bộ luật căn bản, cơ sở của các phiên bản Luật Đất đai sau này. Trong quá trình có hiệu lực, Luật Đất đai 1993 được sửa đổi 2 lần vào các năm 1998 và 2001 liên quan đến các quy định cụ thể về các loại thủ tục như: Thủ tục chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê hay thừa kế quyền sử dụng đất hay các quy định về thế chấp và góp vốn bằng quyền sử dụng đất.
Tuy nhiên, với sự phát triển nhanh chóng của tình hình kinh tế – xã hội, các quan hệ đất đai không ngừng vận động trong nền kinh tế thị trường dẫn tới các quy định trong Luật Đất đai không còn phù hợp với thực tế. Nhiều lần sửa đổi Luật Đất đai năm 1993 bộc lộ sự chắp vá, không đồng bộ, nhiều quy định vẫn còn lạc hậu, quá trình áp dụng còn nhiều khó khăn.
Pháp luật đất đai từ ngày 01/7/2004 đến năm 2014
Ngày 01/7/2004, Luật Đất đai năm 2003 có hiệu lực. Thời điểm này đất nước bước vào một giai đoạn phát triển mới, đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá nên những chính sách của Luật Đất đai năm 2003 vừa kế thừa ưu điểm của các văn bản trước đây vừa góp phần pháp điển hoá hệ thống pháp luật đất đai, giảm tải các văn bản hướng dẫn dưới luật để việc áp dụng pháp luật được thống nhất và hiệu quả hơn.
Trong quá trình thực hiện, tình hình kinh tế - xã hội trong và ngoài nước có nhiều sự thay đổi dẫn tới những quy định của Luật Đất đai một lần nữa không còn phù hợp với thực tế và cần sửa đổi, bổ sung. Tuy vậy, việc sửa đổi Luật Đất đai năm 2009 chỉ giải quyết được tình huống trước mắt về một số quyền và nghĩa vụ về sử dụng đất của người Việt Nam định cư ở nước ngoài được sở hữu nhà ở tại Việt Nam.
Pháp luật đất đai từ 01/07/2014 đến nay
Ngày 01/7/2014, Luật Đất đai 2013 là Luật Đất đai thứ tư của nước ta có hiệu lực. Một số thay đổi quan trọng giúp giải quyết các vấn đề liên quan đến bất động sản gắn liền với đất và thu hồi đất - nguyên nhân của các tranh chấp trong nhiều năm qua. Luật Đất đai năm 2013 là đạo luật quan trọng có tác động đến nhiều lĩnh vực kinh tế, chính trị, xã hội và đời sống của người dân cả nước.
Các giao dịch chuyển nhượng, thuê quyền sử dụng đất, giao dịch thế chấp bằng quyền sử dụng đất không ngừng tăng lên. Bên cạnh đó, công tác cải cách thủ tục hành chính trong lĩnh vực đất đai được coi trọng. Đặc biệt, việc thành lập Văn phòng Đăng ký đất đai một cấp đã tạo điều kiện thuận lợi hơn cho người dân trong việc nộp hồ sơ thực hiện thủ tục hành chính, rút ngắn thời gian giải quyết hồ sơ công việc và giúp đẩy nhanh tiến độ công tác bồi thường giải phóng mặt bằng. Khiếu kiện trong lĩnh vực đất đai so với giai đoạn trước giảm 38%; số vụ việc thuộc thẩm quyền của cơ quan hành chính Nhà nước giảm 58%.
Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đã đạt được, Luật Đất đai 2013 cũng bộc lộ những bất cập nhất định. Ví dụ như: Chính sách giao đất nông nghiệp, thời hạn sử dụng đất nông nghiệp trồng cây hàng năm; cơ chế chính sách tạo quỹ đất của Nhà nước phục vụ các mục tiêu công ích, chính sách xã hội, điều tiết thị trường đất đai và hỗ trợ, tái định cư; việc thu hồi đất, bồi thường giải phóng mặt bằng để thực hiện các dự án đầu tư của Nhà nước, của các doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế... Đặc biệt, vai trò của chính quyền cấp cơ sở trong việc chủ động phát hiện, ngăn chặn và xử lý kịp thời các hành vi vi phạm pháp luật về đất đai.
Sau gần 10 năm thực thi, Luật đã bộc lộ một số kẽ hở, hạn chế rất cần được sửa đổi, bổ sung để đảm bảo quyền lợi cho Nhà nước - người dân - doanh nghiệp.
Một số kiến nghị sửa đổi Luật Đất đai năm 2013
Thống nhất quy định về giá đất khi lên phương án đền bù, thu hồi
Một trong những nguyên tắc định giá đất là "phù hợp với giá đất phổ biến trên thị trường", nhưng trên thực tế hầu như giá đất đều "thoát ly" khỏi giá cả thị trường.
Hạ tầng, thuế đất, giá đất và vốn là 4 yếu tố có quan hệ mật thiết với nhau, góp phần tích cực, trực tiếp cho phát triển hạ tầng kinh tế - xã hội. Thực tế cho thấy, hạ tầng giao thông đầu tư tới đâu kéo theo phát triển kinh tế - xã hội tới đó; công trình giao thông đi tới đâu, giá đất tăng tới đó. Chênh lệch giá đất trước và sau khi có hạ tầng giao thông thường tăng gấp đôi, gấp ba, thậm chí có thể gấp hàng chục lần so với giá trị ban đầu.
Đối với giá đất để làm cơ sở bồi thường khi nhà nước thu hồi đất do UBND cấp tỉnh quy định thường có mức chênh lệch rất lớn với giá trị thị trường. Điều này khiến cho người sử dụng đất gặp nhiều khó khăn trong việc khôi phục lại tình hình canh tác, sản xuất và sinh hoạt sau khi bị thu hồi đất. Bên cạnh đó, nếu trong trường hợp không được giải đáp thắc mắc kịp thời có thể dẫn đến người sử dụng đất không đồng ý về giá đất bị thu hồi… Tại Điều 115 và Điều 116 Luật Đất đai hiện hành quy định về tư vấn giá đất nhưng cũng chưa có quy định bảo đảm tính pháp lý cho tổ chức tư vấn giá đất thực sự có vị trí độc lập nên giá đất còn mang nặng tính "áp đặt".
Vì vậy, quy định về giá đất cần được sửa đổi để phù hợp hơn với giá thị trường và nhu cầu chuyển nhượng của người dân.
Điều chỉnh quyền và thời gian sử dụng đất nông nghiệp
Luật Đất đai năm 2013 dù đã tăng cường đáng kể quyền được biết, được tham gia của người dân khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp, song giới hạn về thời gian sử dụng, căn cứ bồi thường và nhiều hạn chế khác vẫn tiếp tục được áp dụng với đất nông nghiệp. Cụ thể, đối với đất nông nghiệp, người dân chỉ có quyền canh tác và hưởng hoa lợi (nếu có), còn các quyền định đoạt thương mại bị hạn chế như quyền chuyển nhượng, thế chấp, chuyển đổi mục đích sử dụng...
Tại Điều 126 của Luật Đất đai đã kéo dài thời gian giao đất cho nông dân từ 20 năm tới 50 năm. Đây là một tiến bộ, song vẫn thể hiện sự thiếu công bằng với người nông dân. Trong khi các doanh nghiệp có thể được cho thuê đất tới 70 năm (trong các đặc khu kinh tế đã từng có dự kiến kéo dài tới 99 năm) trong khi thời gian sử dụng đất nông nghiệp đối với người dân lại ngắn hơn những 20 năm. Quá trình công nghiệp hoá – hiện đại hoá, chúng ta không xoá bỏ hoàn toàn nông nghiệp mà chỉ giảm diện tích trồng lúa đồng thời ứng dụng nhiều công trình nghiên cứu khoa học để tăng năng suất thu hoạch cho người dân. Điều 9 Luật Đất đai năm 2013 quy định: Nhà nước có chính sách khuyến khích người sử dụng đất đầu tư lao động, vật tư tiền vốn và áp dụng thành tựu khoa học, công nghệ vào các việc sau đây: Bảo vệ, cải tạo, làm tăng độ màu mỡ của đất; Khai hoang, phục hóa, lấn biển, đưa diện tích đất trống, đồi núi trọc, đất có mặt nước hoang hóa vào sử dụng theo quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; Phát triển kết cấu hạ tầng để làm tăng giá trị của đất, khuyến khích đầu tư vào đất đai.
Do đó, nếu người nông dân vẫn không được hưởng một cam kết về thời hạn sử dụng đất lâu dài như doanh nghiệp thì đây là một điểm hạn chế quyền tài sản của người dân trong việc sử dụng đất. Vô hình trung, tạo nên sự phân biệt đối xử giữa những nhóm người cùng có quyền sử dụng đất nông nghiệp theo quy định của Luật Đất đai hiện nay.
Áp dụng xử phạt hành chính đối với dự án “treo”
Việc thu hồi dự án do vi phạm pháp luật về đất đai được quy định tại điểm i khoản 1 Điều 64 Luật Đất đai năm 2013. Điều luật đưa ra giải pháp xử lý các dự án “treo” bằng cách cho gia hạn thêm 24 tháng nữa; sau 24 tháng vẫn bị “treo” thì nhà nước thu hồi đất và “tịch thu” mọi giá trị đã đầu tư trên đất.
Việc thu hồi đất là phù hợp Hiến pháp vì chủ đầu tư vi phạm pháp luật về đất đai nhưng tài sản đã đầu tư trên đất không hề vi phạm pháp luật về đầu tư nên việc này có thể vi phạm quy định của Hiến pháp về việc nhà nước bảo hộ tài sản hợp pháp của các doanh nghiệp và không thực hiện quốc hữu hóa. Dự án “treo” thường có diện tích lớn hoặc nằm ở vị trí những khu đất vàng dẫn tới việc lãng phí tài nguyên đất và tình trạng kkhiếu nại, tố cáo liên quan đến đất đai gây ra những bất ổn trong xã hội. Do đó, xử lý dự án “treo” bằng hình thức xử phạt hành chính sẽ không phức tạp, thu thêm được ngân sách và có thời hạn nộp phạt cụ thể đối với nhà đầu tư, buộc họ phải tự tìm cách chuyển nhượng dự án cho nhà đầu tư khác.
Theo đó, cần sửa Luật Đất đai năm 2013 bằng cách loại bỏ điểm i khoản 1 ra khỏi Điều 64 và bổ sung một điều mới có nội dung xử lý các dự án “treo” dựa trên hình thức xử phạt hành chính.
Luật sư ĐẶNG HỒNG DƯƠNG
Công ty Luật TNHH Sao Sáng
Hoàn thiện pháp luật nhằm bảo đảm thực hiện quyền của người bào chữa theo pháp luật tố tụng hình sự
