Một số quy định cần hoàn thiện nhằm thúc đẩy thị trường quyền sử dụng đất

Ảnh minh họa.

Thị trường quyền sử dụng đất là một trong những thị trường có vai trò và vị trí quan trọng đối với nền kinh tế, nó có quan hệ trực tiếp với các thị trường bất động sản, thị trường tài chính tiền tệ... Trong thời gian qua, Đảng và Nhà nước đã ban hành nhiều chính sách, pháp luật về đất đai nói chung và về thị trường quyền sử dụng đất nói riêng nhằm từng bước hoàn thiện và đi vào cuộc sống. Một trong những vấn đề được quan tâm trong thời gian qua là thúc đẩy thị trường quyền sử dụng đất phát triển mạnh mẽ và huy động được nguồn vốn cho phát triển kinh tế - xã hội, tạo điều kiện cho đất đai tham gia vào thị trường bất động sản một cách minh bạch và hiệu quả. Tuy nhiên, thị trường quyền sử dụng đất hoạt động cho thấy còn nhiều hạn chế, tồn tại trong các quy định về pháp luạt đất đai là rào cản đối với thị trường như: quy định về thời hạn giao đất và hạn mức giao đất, nhất là đối với đất nông nghiệp; chính sách góp vốn bằng quyền sử dụng đất; chính sách thúc đẩy liên kết trong sử dụng đất đai..., do vậy rất cần hoàn thiện chính cách, pháp luật về thị trường quyền sử dụng đất trong thời gian tới nhằm bảo đảm thị trường phát triển đồng bộ, bền vững và hiệu quả.

Thực trạng chính sách, pháp luật thúc đẩy thị trường quyền sử dụng đất

Một trong những nội dung thời gian qua cho thấy Đảng ta luôn quan tâm hoàn thiện hệ thống pháp luật đất đai, trong đó có các quy định về thị trường quyền sử dụng đất. Điều này được thể hiện trong hầu hết các văn kiện Đại hội Đảng, gần dây nhất, tại Nghị quyết Hội nghị Trung ương 5 khóa XIII đã nhấn mạnh “… có chính sách khuyến khích phát triển thị trường quyền sử dụng đất, nhất là thị trường cho thuê đất nông nghiệp”(1). Bên cạnh đó, Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 16/6/2022, Hội nghị lần thứ năm Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XIII về tiếp tục đổi mới, hoàn thiện thể chế, chính sách, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý và sử dụng đất, tạo động lực đưa nước ta trở thành nước phát triển có thu nhập cao, Đảng ta đã nhận định: “Thị trường bất động sản, trong đó có thị trường quyền sử dụng đất phát triển tương đối nhanh; thể chế, chính sách phát triển thị trường bất động sản và chính sách tài chính trong lĩnh vực đất đai từng bước được hoàn thiện. Chính sách ưu đãi về thuế, miễn giảm tiền sử dụng đất, tiền thuê đất đã góp phần quan trọng thu hút đầu tư, đặc biệt là ở vùng sâu, vùng xa, vùng kinh tế - xã hội khó khăn. Chính sách đất đai về nhà ở xã hội đạt được một số kết quả quan trọng. Khung giá đất và bảng giá đất được xây dựng theo quy định, có tính đến giá đất phổ biến trên thị trường”.

Các chính sách nói trên là kim chỉ nam cho việc xây dựng hoàn thiện pháp luật đất đai nói chung và pháp luật về thị trường quyền sử dụng đất nói riêng. Qua nghiên cứu cho thấy, muốn thúc đẩy thị trường quyền sử dụng đất, cần xem xét, nghiên cứu hoàn thiện những quy định pháp luật sau:

Thứ nhất, quy định về thời hạn giao đất và hạn mức giao đất, nhất là đối với đất nông nghiệp. Điều 129 và 130 Luật Đất đai năm 2013 quy định hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân không quá 10 lần hạn mức giao đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân. Hạn mức giao đất trồng cây hàng năm, đất nuôi trồng thủy sản, đất làm muối cho mỗi hộ gia đình, cá nhân không quá ba (03) héc ta đối với mỗi loại đất; hạn mức giao đất trồng cây lâu năm cho mỗi hộ gia đình, cá nhân không quá mười (10) héc ta đối với các xã, phường, thị trấn ở đồng bằng; không quá ba mươi (30) héc ta đối với các xã, phường, thị trấn ở miền trung du, miền núi. Chính phủ quy định cụ thể hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân phù hợp với điều kiện cụ thể theo từng vùng và từng thời kỳ. Quy định này của Luật Đất đai năm 2013 chưa hợp lý, gây khó khăn cho thúc đẩy thị trường quyền sử dụng đất phát triển, trong đó có việc thực hiện các giao dịch chuyển nhượng quyền sử dụng đất để tích tụ, tập trung ruộng đất thành nơi sản xuất có quy mô lớn, phù hợp với xu hướng sản xuất hiện đại. Chính điều này đã gây hạn chế cho việc phát triển thị trường quyền sử dụng đất, bởi người sử dụng đất không thể tham gia vào thị trường quyền sử dụng đất vì bị giới hạn diện tích đất theo quy định của pháp luật. Thực tế, để phát triển diện tích đất rộng lớn phù hợp với quy mô sản xuất đã khiến nhiều người sử dụng đất ứng phó chính sách bằng cách tách thành các hộ nhỏ, hoặc “lách luật” thông qua những hợp đồng thuê lại đất vượt hạn mức đất được giao…

Về thời hạn sử dụng đất, so với Luật Đất đai năm 2003, Luật Đất đai năm 2013 đã nâng thời hạn Nhà nước giao đất nông nghiệp cho cá nhân, hộ gia đình sử dụng lên mức 50 năm; khi hết thời hạn, người sử dụng đất được Nhà nước tiếp tục giao đất nếu có nhu cầu tiếp tục sử dụng, chấp hành đúng pháp luật về đất đai trong quá trình sử dụng và việc sử dụng đất đó phù hợp với quy hoạch sử dụng đất đã được xét duyệt; thời hạn cho thuê đất nông nghiệp đối với hộ gia đình, cá nhân sử dụng là không quá 50 năm(2). Tuy nhiên, quy định này cho thấy bất cập khi người sử dụng đất bị giới hạn thời hạn sử dụng đất sẽ không yên tâm vì quá trình sản xuất họ phải đầu tư cho đất rất nhiều, hơn nữa các thủ tục khi hết hạn sử dụng đất để được giao lại đất chưa được pháp luật quy định rõ.

Thứ hai, chính sách chuyển nhượng quyền sử dụng đất nông nghiệp

(1) Chuyển nhượng đất nông nghiệp giữa các hộ: Theo quy định của Luật Đất đai năm 2013, người sử dụng đất được thực hiện các quyền chuyển nhượng quyền sử dụng đất kể từ thời điểm có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Hộ gia đình, cá nhân không trực tiếp sản xuất nông nghiệp không được nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho quyền sử dụng đất trồng lúa.

(2) Doanh nghiệp nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân: Tổ chức kinh tế, hộ gia đình, cá nhân được nhận chuyển quyền sử dụng đất thông qua nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất, trừ trường hợp quy định tại Điều 191 Luật Đất đai năm 2013. Tổ chức kinh tế không được nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất trồng lúa, đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng của hộ gia đình, cá nhân, trừ trường hợp được chuyển mục đích sử dụng đất theo quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt.

Quy định này cũng cản trở thị trường quyền sử dụng đất vì đã giới hạn đối tượng nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất nông nghiệp. Việc không cho phép tổ chức kinh tế nhận chuyển nhượng đất lúa, đất rừng phòng hộ, rừng đặc dụng đã tạo ra các rào cản, không thu hút doanh nghiệp và các nông dân giỏi tham gia thị trường quyền sử dụng đất để đầu tư tích tụ sản xuất lúa gạo và trồng rừng.

Thứ ba, chính sách góp vốn bằng quyền sử dụng đất

Các quy định và hướng dẫn về góp vốn bằng quyền sử dụng đất nhìn chung chưa đầy đủ, rõ ràng để người sử dụng đất an tâm, chưa phân biệt rõ giữa góp vốn bằng quyền sử dụng đất và góp vốn bằng giá trị quyền sử dụng đất. Bên cạnh đó, các quy định cũng chưa phân biệt rõ hai hình thức góp vốn: góp vốn để hợp tác kinh doanh hay góp vốn để trở thành chủ sở hữu doanh nghiệp, để từ đó xác định góp vốn bằng quyền sử dụng đất có thời hạn hay có thể bị chấm dứt hay không. Bởi quy định không rõ ràng nên việc góp vốn bằng quyền sử dụng đất hiện nay rất hạn chế trong thị trường quyền sử dụng đất và có nhiều tranh chấp, mâu thuẫn xảy ra trong thời gian qua.

Thứ tư, chính sách thúc đẩy liên kết trong sử dụng đất đai hướng tới sản xuất hiện đại thành cánh đồng lớn Quyết định số 62/2013/QĐ-TTg ngày 25/10/2013 của Thủ tướng Chính phủ về chính sách khuyến khích phát triển hợp tác, liên kết sản xuất gắn với tiêu thụ nông sản, xây dựng cánh đồng lớn, trong đó quy định hộ nông dân, hợp tác xã và doanh nghiệp tham gia được hưởng nhiều ưu đãi hỗ trợ như: hỗ trợ đào tạo, giống, thuốc bảo vệ thực vật, miễn tiền sử dụng đất hoặc tiền thuê đất khi được Nhà nước giao đất hoặc cho thuê để thực hiện xây dựng cơ sở sấy, chế biến, kho chứa phục vụ cho dự án cánh đồng lớn. Tuy nhiên, Quyết định này sau 04 năm triển khai đã bộc lộ những tồn tại, hạn chế, đó là: i) Chủ yếu mới phù hợp với sản xuất lúa gạo, chưa tính đến tính đang dạng của các mô hình liên kết ở các vùng miền, lĩnh vực sản xuất khác nhau (lúa, rau, cây ăn quả...);

ii) Nguồn ngân sách địa phương hỗ trợ là rất hạn chế, nhất là những tỉnh khó khăn về ngân sách, cũng như thủ tục triển khai phức tạp; iii) Các vấn đề liên quan đến chế tài xử phạt tình trạng “bẻ kèo” trong liên kết và những quy định liên quan đến trách nhiệm của các cấp ngành, địa phương, cơ chế lồng ghép dự án, chính sách trên địa bàn thực hiện liên kết chưa rõ ràng.

Nghị định số 98/2018/NĐ- CP của Chính phủ về chính sách khuyến khích phát triển hợp tác, liên kết trong sản xuất và tiêu thụ sản phẩm nông nghiệp có hiệu lực từ ngày 20/8/2018 thay thế cho Quyết định 62/2013/NĐ-CP nói trên là một trong những chính sách trọng tâm của Nhà nước trong việc hỗ trợ các hợp tác xã tham gia liên kết. Các ưu đãi, hỗ trợ của Nghị định 98/2018/NĐ-CP gồm: tư vấn, nghiên cứu để xây dựng hợp đồng liên kết, dự án liên kết; đầu tư máy móc, hạ tầng phục vụ liên kết; xây dựng mô hình khuyến nông; đào tạo nghề, tập huấn kỹ thuật; hỗ trợ giống, vật tư, bao bì, nhãn mác sản phẩm; hỗ trợ chi phí chuyển giao, ứng dụng khoa học kỹ thuật mới... Tuy nhiên các quy định này vẫn chưa được cụ thể hóa để các địa phương thực hiện hiệu quả.

Một số kiến nghị

Một là, trong thời gian tới nên bỏ quy định về thời hạn giao đất và hạn mức giao đất, đặc biệt là đối với đất nông nghiệp nhằm khuyến khích thị trường quyền sử dụng đất phát triển và khuyến khích người sử dụng đất có thể thực hiện được việc sản xuất theo quy mô lớn, hiện đại và yên tâm đầu tư cho đất.

Nâng thời hạn thuê đất công ích của xã từ 5 năm lên 20 năm và thu tiền 5 năm một lần tại khoản 5 Điều 126 Luật Đất đai năm 2013 để cá nhân, tổ chức kinh tế khi thuê đất yên tâm đầu tư, sản xuất kinh doanh quy mô lớn.

Xây dựng cơ chế đối với đất thuê từ 5 năm trở lên thì cá nhân, tổ chức đi thuê đất được thế chấp bằng giá trị thuê để vay vốn sản xuất nông nghiệp. Xây dựng khung pháp lý để bảo lãnh tín dụng dựa trên tài sản trên đất. Nâng thời hạn thuê đất 5% từ 5 năm lên 20 năm và thu tiền 5 năm một lần để cá nhân, tổ chức yên tâm đầu tư, sản xuất kinh doanh lớn tại khoản 5 Điều 126 Luật Đất đai năm 2013.

Hai là, nên quy định cho phép cá nhân không phải hộ nông nghiệp hoặc không sống cùng địa bàn được nhận chuyển nhượng đất lúa và đất rừng phòng hộ tại Điều 191 Luật Đất đai năm 2013; bỏ quy định hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp mới được nhận chuyển nhượng đất lúa; thêm đối tượng được nhận chuyển nhượng đất nông nghiệp là tổ chức kinh tế trong nước được phép nhận chuyển nhượng đất trồng lúa và đất rừng phòng hộ, bảo đảm tuân thủ các tiêu chuẩn môi trường. Hướng tới tạo điều kiện cho những người chưa sản xuất nông nghiệp nhưng có nhu cầu nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất, nhận tặng cho đất để sản xuất nông nghiệp.

Ba là, quy định rõ ràng về hai trường hợp góp vốn chuyển quyền sử dụng đất và góp vốn không chuyển quyền sử dụng đất trong Luật Đất đai năm 2013. Quy định rõ ràng về góp vốn bằng quyền sử dụng đất hay góp vốn bằng giá trị quyền sử dụng đất, hợp đồng góp vốn là hợp đồng hợp tác sản xuất kinh doanh hay là hợp đồng góp vốn để trở thành chủ sở hữu doanh nghiệp.

Xây dựng nguyên tắc góp vốn bằng quyền sử dụng đất, điều kiện góp vốn, giá trị vốn góp (theo giá đất, theo sự phát triển của doanh nghiệp), cơ chế minh bạch trong hạch toán kinh doanh. Xây dựng cơ chế ưu đãi cho doanh nghiệp đầu tư vào nông nghiệp, nông thôn theo hình thức nhận vốn góp bằng đất của người dân tại địa bàn khó khăn. Có những chính sách khuyến khích hình thức góp vốn bằng quyền sử dụng đất như chính sách hỗ trợ riêng cho người nghèo, người ít đất và dân tộc thiểu số khi góp vốn bằng quyền sử dụng đất (về khuyến nông, đào tạo nghề, tạo việc làm, phát triển kinh doanh), chi phí công chứng, định giá đất theo Điều 73 Luật Đất đai năm 2013 và Điều 16 Nghị Định số 43/2014/ NĐ-CP ngày 15/5/2014 quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đất đai năm 2013.

Bốn là, xây dựng cơ chế để thành lập và triển khai hoạt động của ngân hàng đất nhằm khuyến khích thị trường quyền sử dụng đất phát triển, ngân hàng đó thực hiện việc giao dịch thuê lại đất của hộ gia đình, cá nhân, đất của nông lâm trường quốc doanh cũ, hoặc đất của địa phương sử dụng không hiệu quả, tạo quỹ đất cho các hộ khác và doanh nghiệp thuê lại. Tạo quỹ đất nông nghiệp bằng cách quy định chi tiết mục d khoản 3 Điều 62 Luật Đất đai năm 2013 về điều kiện Nhà nước được thu hồi đất phù hợp với Điều 58 Luật Đất đai năm 2013.

Năm là, phát triển hợp tác, liên kết để tăng quy mô và hiệu quả sản xuất. Phát triển kinh tế hợp tác, liên kết sản xuất của nông dân không phải là giải pháp trực tiếp để tích tụ đất đai nhưng nhờ kinh tế hợp tác có thể mở rộng quy mô sản xuất và nâng cao hiệu quả kinh tế và khả năng tham gia thị trường tốt hơn của những hộ sản xuất nhỏ. Liên kết sản xuất theo chuỗi giá trị cũng rất khó khăn. Vì thế, bên cạnh việc khuyến khích tích tụ đất đai cần hỗ trợ để phát triển kinh tế hợp tác. Sự tham gia của các chủ thể trong chuỗi giá trị sẽ giúp cho lợi ích của người sản xuất nhỏ được bảo vệ tốt hơn khi tham gia thị trường.

Sáu là, xây dựng pháp luật đất đai để thúc đẩy thị trường quyền sử dụng đất với các nội dung gồm: (i) xây dựng tổ chức dịch vụ công, có thu phí chuẩn bị thông tin đầy đủ về đất nông nghiệp được số hóa; (ii) xây dựng sàn giao dịch quyền sử dụng đất; (iii) xây dựng chính sách tài chính thúc đẩy việc mua, thuê đất. Đồng thời cần có quy định về hỗ trợ kinh phí từ Trung ương cho đo đạc, làm bản đồ địa chính để làm cơ sở cho các giao dịch về quyền sử dụng đất. Bên cạnh đó cần xây dựng cơ chế cho người sử dụng đất vay ưu đãi khi họ dùng tiền để nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất với mục đích sản xuất và cần có chính sách hỗ trợ tiếp cận tín dụng cho trang trại, theo hướng: Đối với diện tích đất chủ trang trại mượn, thuê, thuê lại hợp pháp quyền sử dụng đất của người sử dụng đất, nếu được người sử dụng đất đồng ý bảo lãnh trong hợp đồng mượn, thuê, thuê lại đất được phép sử dụng các hồ sơ đất đai của người sử dụng đất để làm tài sản bảo đảm khi vay vốn tín dụng ở các tổ chức tín dụng và tuyệt đối không được quyền chuyển nhượng quyền sử dụng đất nếu không được sự đồng ý của người sử dụng đất.

Tiến sĩ PHẠM THỊ HƯƠNG LAN

Viện Nhà nước và pháp luật