Một số vấn đề về thực hiện cam kết quốc tế về bảo vệ môi trường của Việt Nam

Ảnh minh họa.

Cơ sở lý luận của việc thực hiện các cam kết quốc tế về bảo vệ môi trường

Đúng nghĩa đen của nó, trái đất hình cầu và không gian sinh tồn trên đó không bị phân chia, các lãnh thổ riêng là do chính con người tự tạo nên để tạo ra những không gian địa lý lập quốc, chỉ có ý nghĩa về mặt chính trị và xã hội. Nói một cách khác, không tồn tại những không gian riêng về mặt địa lý riêng biệt trên địa cầu mà chỉ có những khu vực với tính chất khí hậu và thổ nhưỡng khác nhau.

Ngày nay, ô nhiễm mỗi trường đã tạo nên những tác động mang tính toàn cầu mà không giới hạn ở bất kỳ quốc gia nào. Các ảnh hưởng mang tính phổ biến của môi trường không chỉ tồn tại trong một không gian địa lý hẹp tại một quốc gia mà mở rộng ra. Các hiện tượng như biến đổi khí hậu, tình trạng băng tan và nước biển dâng, mất đa dạng sinh học ô nhiễm không khí, ô nhiễm rác thải nhựa… xảy ra một cách phổ biến và ở bất kỳ quốc gia nào, không phân biệt giàu nghèo hay khoảng cách địa lý.

Sở dĩ các hiện tượng như vậy xảy ra có quy mô trên toàn cầu là bởi khả năng lưu thông, đối lưu và di chuyển tự do của các luồng không khí trên các lục địa, các dòng hải triều kéo theo các chất thải gây ô nhiễm môi trường, khói bụi mà con người không thể ngăn chặn được. Các tác nhân gây ô nhiễm tổng hợp và tạo nên những hiệu ứng phát sinh, như băng tan gây ngập nước, làm mất cân bằng hệ sinh thái; hoặc phát thải khí carbon gây hiệu ứng nhà kính dẫn tới nhiệt độ tăng cao… Hành vi của con người có thể mang tính cục bộ nhưng tác động bởi hành vi đó luôn mang tính toàn cầu.

Các cánh rừng ở đầu nguồn bị tàn phá là nguyên nhân gây nên những tác hại nghiêm trọng đối với khu vực hạ lưu các con sông. Đơn cử, sông Mekong là nguồn cá lớn nhất thế giới và phục vụ phát triển nông nghiệp, nuôi sống 60 triệu người trong lưu vực. Thế nhưng gần đây, ngoài những tác hại của biến đổi khí hậu, các hoạt động công nghiệp, trong đó có hàng chục dự án thủy điện, đang gây ảnh hưởng trầm trọng đến nguồn nước con sông này, nhất là ở hạ lưu, khiến tình hình trở nên trầm trọng hơn(1).

Xu hướng toàn cầu hóa và sự phụ thuộc lẫn nhau giữa các quốc gia đang trở nên mạnh mẽ và tăng cao. Theo nghĩa rộng, toàn cầu hóa là một hiện tượng, một quá trình, một xu thế liên kết trong quan hệ quốc tế làm tăng sự phụ thuộc lẫn nhau về nhiều mặt của đời sống xã hội (từ kinh tế, chính trị, an ninh, văn hóa đến môi trường…) giữa các quốc gia. Theo nghĩa hẹp, toàn cầu hóa chỉ quá trình hình thành thị trường toàn cầu làm tăng sự tương tác và phụ thuộc lẫn nhau giữa các nền kinh tế quốc gia(2).

Một trong những ảnh hưởng to lớn nhất của toàn cầu hóa tới môi trường sinh thái chính là sự cạn kiệt các nguồn năng lượng diễn ra với tốc độ không thể kiểm soát do 80% thế giới thuộc các nước đang phát triển áp dụng mô hình công nghiệp hóa lãng phí năng lượng của các nước thuộc 20% thế giới phát triển. Việc tiêu hao các nguồn năng lượng này (như dầu lửa, than đá) cũng đồng nghĩa với việc gia tăng các khí hiệu ứng vào bầu khí quyển là nguyên nhân của những vấn đề môi trường toàn cầu, như suy giảm tầng ô-zôn và thay đổi khí hậu toàn cầu, trong đó có sự ấm lên của trái đất(3). Cùng với các hoạt động thương mại hàng hóa, sản xuất, một số lĩnh vực thương mại dịch vụ trong lĩnh vực môi trường có tính chất toàn cầu cũng xuất hiện. Tín chỉ carbon và thị trường tín chỉ carbon mới xuất hiện trong một vài thập niên gần đây là một minh chứng rõ ràng cho vấn đề này.

Bảo vệ môi trường là vấn đề toàn cầu, không có quốc gia nào có thể tự mình thực hiện mà không có sự phối hợp với các quốc gia và tổ chức quốc tế khác. Vấn đề của mỗi quốc gia và các quốc gia là năng lực về tài chính, kinh nghiệm, nhưng quan trọng hơn là tính ảnh hưởng phổ biến của vấn đề ô nhiễm mỗi trường lên tất cả các quốc gia mà không giới hạn riêng ở bất kỳ quốc gia nào. Không khí kéo theo khói bụi có thể bay tới bất kỳ đâu và lỗ thủng tầng ô-zôn có thể gây nên những hệ quả tới bất kỳ quốc gia nào mà con người không thể điều chỉnh về một khu vực nhất định được. Điều đó đặt ra yêu cầu, tất cả các quốc gia phải đoàn kết thành một khối, với nỗ lực chung và các giải pháp chung để xử lý những vấn đề về môi trường toàn cầu.

Hợp tác quốc tế là một trong các biện pháp bảo vệ môi trường. Có nhiều biện pháp bảo vệ môi trường như biện pháp về kinh tế, biện pháp pháp lý, biện pháp chính trị - xã hội; trong đó biện pháp hợp tác quốc tế là một trong những biện pháp quan trọng. Những nỗ lực hợp tác vì sự phát triển bền vững giữa các quốc gia theo cơ chế song phương và đa phương dẫn tới sự hình thành và thực thi các hiệp định song phương và các công ước quốc tế đa phương, bao hàm nhiều nội dung, trong đó có các nội dung về bảo vệ môi trường.

Các nỗ lực hợp tác quốc tế này nhằm giải quyết những vấn đề về chống ô nhiễm mỗi trường có tính toàn cầu, liên quốc gia nhằm hướng tới lợi ích chung của toàn cầu và lợi ích của mỗi quốc gia thành viên.

Các dòng tài chính toàn cầu tài trợ từ các quốc gia phát triển cho các quốc gia kém phát triển, quốc gia đang phát triển; hoặc thị trường tín chỉ carbon cho phép giao dịch mua bán và trao đổi hạn ngạch phát thải trên quy mô toàn cầu là những minh chứng rõ ràng cho việc triển khai biện pháp hợp tác quốc tế để bảo vệ môi trường.

Thực hiện trách nhiệm của các nước phát triển đối với các nước kém phát triển, đang phát triển là một trong những khía cạnh khác của vấn đề bảo vệ môi trường trên quy mô toàn cầu. Với lịch sử phát triển kinh tế sản xuất và thương mại nhiều năm, được hưởng lợi từ quá trình khai thác tài nguyên thiên nhiên, các nền kinh tế lớn đã và đang tạo nên những áp lực cho các quốc gia kém phát triển, đang phát triển có lịch sử phát triển kinh tế ít ỏi. Các quốc gia phát triển khai thác phải có những nghĩa vụ bù đắp cho các quốc gia kém phát triển hơn bởi chính họ đã được hưởng những lợi thế nhưng không phải thanh toán những khoản phí khổng lồ để bảo vệ môi trường, khắc phục những vấn đề môi trường đã ảnh hưởng tới các quốc giá kém phát triển hơn.

Thực hiện các cam kết quốc tế về bảo vệ môi trường của Việt Nam

Tính từ năm 1850 đến nay, trên thế giới đã có 3.700 hiệp ước, công ước và thỏa thuận khác về môi trường quốc tế(4). Ở thời điểm hiện tại, Việt Nam đã tham gia hơn 40 công ước quốc tế về vấn đề bảo vệ môi trường. Trong đó, có thể liệt kê một số văn kiện và nội dung tiêu biểu như sau:

(1) Thực thi các cam kết và nghĩa vụ quốc tế trong Công ước toàn cầu về đa dạng sinh học (Công ước CBD). Trên cơ sở các cam kết và nghĩa vụ theo Công ước CBD, Việt Nam đã xây dựng được hệ thống các cơ quan quản lý, khung chính sách và pháp luật về đa dạng sinh học; hệ thống các khu bảo tồn đã được thành lập; các loài động thực vật nguy cấp quý hiếm được bảo vệ bằng pháp luật và thông qua các chương trình hành động; tiếp thu và đẩy mạnh thực hiện các vấn đề mới của bảo tồn đa dạng sinh học như an toàn sinh học, tiếp cận nguồn gen và chia sẻ lợi ích có được từ việc sử dụng nguồn gen… Về mặt lập pháp, trước năm 2017, ngoài Luật Đa dạng sinh học năm 2008, có hai bộ luật khác liên quan tới quản lý bảo tồn đa dạng sinh học là Luật Thủy sản năm 2003 và Luật Bảo vệ và phát triển rừng năm 2004. Từ đó, dẫn tới hình thành các văn bản pháp luật đa dạng sinh học của Việt Nam theo ba Luật này. Việc ban hành Luật Đa dạng sinh học năm 2008 đã tạo lập hành lang pháp lý quản lý tổng thể và toàn diện các vấn đề về đa dạng sinh học, thể hiện rõ qua việc xây dựng và ban hành 123 văn bản hướng dẫn thi hành Luật; Quy hoạch tổng thể phát triển đa dạng sinh học; Chiến lược quốc gia về đa dạng sinh học đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030… làm cơ sở cho việc ban hành chiến lược, quy hoạch phát triển đa dạng sinh học của các địa phương và định hướng phát triển các khu bảo tồn ở địa phương.

Các khía cạnh của đa dạng sinh học cũng như các nội dung quan trọng của bảo tồn đa dạng sinh học đã được quy định rõ trong Luật Đa dạng sinh học năm 2008 (sửa đổi, bổ sung năm 2018) như: vấn đề quy hoạch bảo tồn đa dạng sinh học; vấn đề tiếp cận nguồn gen và chia sẻ lợi ích từ sử dụng nguồn gen; vấn đề kiểm soát sinh vật ngoại lai xâm hại, tiếp cận bảo tồn cảnh quan...

(2) Thực thi các cam kết trong Công ước về thương mại quốc tế các loài động, thực vật hoang dã nguy cấp (Công ước CITES). Để thực thi các nghĩa vụ đã cam kết trong khuôn khổ Công ước CITES, Việt Nam đã xây dựng một hệ thống chính sách về bảo vệ và buôn bán động thực vật hoang dã (BBĐTVHD) tương đối đầy đủ ở nhiều mức độ từ chính sách, văn bản luật và dưới luật. Hệ thống chính sách, quy định pháp luật về BBĐTVHD đã được ban hành tương đối sớm và luôn được bổ sung, hoàn thiện để phù hợp với tình hình thực tế ở Việt Nam và phù hợp với các Công ước quốc tế mà Việt Nam tham gia như CITES, CBD và Nghị định thư CARTAGENA, cụ thể như: Bộ luật Hình sự năm 2015, sửa đổi bổ sung năm 2017 và Luật Lâm nghiệp năm 2017.

Chính phủ đã ban hành nhiều nghị định liên quan, quy định và hướng dẫn liên quan đến việc bảo vệ các loài động, thực vật hoang dã...

(3) Thực thi Công ước khung của Liên hợp quốc về biến đổi khí hậu (United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCC). Sau khi chính thức ký kết tham gia Công ước UNFCCC, từ năm 2005, một số chính sách, pháp luật trực tiếp liên quan đến biến đổi khí hậu được ban hành như Chỉ thị số 35 của Thủ tướng Chính phủ về việc tổ chức thực hiện Nghị định thư Kyoto thuộc Công ước khung của Liên hợp quốc về biến đổi khí hậu năm 2005; Nghị quyết số 60 của Chính phủ giao Bộ Tài nguyên và Môi trường chủ trì, xây dựng Chương trình mục tiêu quốc gia ứng phó với biến đổi khí hậu năm 2008, Chiến lược quốc gia về BĐKH năm 2011, Chiến lược quốc gia về tăng trưởng xanh năm 2012.

Ngoài những chính sách tiêu biểu ở trên, thời gian qua còn có rất nhiều chính sách, pháp luật có liên quan đến biến đổi khí hậu được ban hành trong các lĩnh vực tài nguyên, sinh học, nông lâm nghiệp, môi trường xây dựng, thủy lợi, giao thông, năng lượng, công nghiệp, y tế,… ví dụ như: Luật Đê điều năm 2006; Luật Sử dụng tiết kiệm và hiệu quả năng lượng năm 2010; Pháp lệnh Phòng chống lụt, bão; Chiến lược quốc gia phòng, chống và giảm nhẹ thiên tai, Luật Bảo vệ môi trường năm 2014.

Ngày 28/10/2016, Chính phủ đã ban hành Quyết định số 2053/ QĐ-TTg về việc ban hành Kế hoạch thực hiện thỏa thuận Paris về biến đổi khí hậu. Kế hoạch này nhằm cụ thể các cam kết của Việt Nam với cộng đồng quốc tế trong ứng phó với biến đổi khí hậu thực hiện các nghĩa vụ áp dụng đối với Việt Nam tại Thỏa thuận Paris và bao gồm 5 nội dung chính: (i) giảm nhẹ phát thải khí nhà kính; (ii) thích ứng với biến đổi khí hậu; (iii) chuẩn bị nguồn lực; (iv) thiết lập hệ thống công khai, minh bạch; (v) xây dựng và hoàn thiện chính sách, thể chế.

(4) Thực thi Công ước Viên năm 1985 về Bảo vệ tầng ô-zôn. Việt Nam đã phê chuẩn tham gia Công ước Viên về bảo vệ tầng ozone và Nghị định thư Montreal về các chất làm suy giam tầng ô-zôn từ tháng 01/1994. Thực hiện các cam kết của mình, Việt Nam đã loại trừ hoàn toàn tiêu thụ các chất CFC, Halon và CTC từ ngày 01/01/2010; loại trừ hoàn toàn tiêu thụ HCFC- 141b nguyên chất được sử dụng trong sản xuất xốp và cấm sử dụng Methyl Bromide cho các ứng dụng ngoài mục đích kiểm dịch hàng xuất khẩu từ 01/01/2015. Ngày 04/9/2019, Chính phủ đã ban hành Nghị quyết số 64/NQ-CP chính thức phê duyệt Bản sửa đổi, bổ sung Kigali thuộc Nghị định thư Montreal về các chất làm suy giảm tầng ô-zôn. Việc phê duyệt Bản sửa đổi, bổ sung Kigali thể hiện trách nhiệm của Việt Nam là thành viên tham gia Nghị định thư Montreal, tích cực chủ động ứng phó với biến đổi khí hậu, sẵn sàng tăng cường hợp tác với các nước, cộng đồng quốc tế trong việc kiểm soát và loại trừ các chất HFC.

Điều 92 Luật Bảo vệ môi trường 2020 quy định cụ thể về bảo vệ tầng ô-zôn, bao gồm nội dung bảo vệ tầng ô-zôn, trách nhiệm của Bộ Tài nguyên và Môi trường và các cơ quan nhà nước, cơ sở sản xuất kinh doanh trong việc bảo vệ tầng ô-zôn. Các phương thức thực hiện cam kết quốc tế về bảo vệ môi trường gồm có áp dụng trực tiếp và nội luật hóa.

Áp dụng trực tiếp cam kết quốc tế về bảo vệ môi trường trong các điều ước quốc tế là việc Việt Nam chấp nhận sự ràng buộc và áp dụng các quy định trong các điều ước quốc tế, bao gồm các cam kết về nghĩa vụ, một cách trực tiếp mà không cần thông qua việc sửa đổi hay ban hành các văn bản pháp luật quốc gia chuyên biệt. Tuy nhiên, việc áp dụng trực tiếp này cần thông qua một quyết định chấp thuận của cơ quan nhà nước có thẩm quyền (Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ).

Điều 6 khoản 2 Luật Điều ước quốc tế năm 2016 quy định: “Căn cứ vào yêu cầu, nội dung, tính chất của điều ước quốc tế, Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ khi quyết định chấp nhận sự ràng buộc của điều ước quốc tế đồng thời quyết định áp dụng trực tiếp toàn bộ hoặc một phần điều ước quốc tế đó đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong trường hợp quy định của điều ước quốc tế đã đủ rõ, đủ chi tiết để thực hiện; quyết định hoặc kiến nghị sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ hoặc ban hành văn bản quy phạm pháp luật để thực hiện điều ước quốc tế đó...”.

Theo quy định nêu trên, điều kiện áp dụng trực tiếp điều ước quốc tế nếu điều ước quốc tế đó có quy định đã đủ rõ, đủ chi tiết để thực hiện. Tuy nhiên, trên thực tiễn, vấn đề này cũng sẽ tạo ra những khó khăn cho người áp dụng, bởi yếu tố “đủ chi tiết” trong văn hóa pháp lý tại Việt Nam có thể được hiểu theo những cách khác nhau. Cách hiểu thứ nhất, chi tiết phải là có văn bản hướng dẫn chi tiết, cụ thể, kèm theo các biểu mẫu do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành. Cách hiểu thứ hai, chi tiết là có đầy đủ các quy phạm quy định về quyền và nghĩa vụ của chủ thể, không phụ thuộc vào các thủ tục hành chính để thực hiện quyền và nghĩa vụ đó.

Chuyên ngành pháp lý về bảo vệ môi trường là sự kết hợp giữa các quan hệ có tính hành chính và quan hệ dân sự trong sự kết nối, đan xen một cách sâu sắc. Mọi hoạt động liên quan đến bảo vệ môi trường không thể tách rời vai trò của Nhà nước. Do truyền thống và văn hóa pháp luật tại Việt Nam, mọi hoạt động có liên quan tới cơ quan nhà nước có thẩm quyền đều phải dựa trên nền tảng quy định pháp luật, không có sự tự do thỏa thuận, chỉ làm những gì mà pháp luật có quy định. Thực tế này đặt ra yêu cầu mọi vấn đề về bảo vệ môi trường cần có hành lang pháp lý đầy đủ, rõ ràng và chi tiết để các chủ thể có thể thực hiện, đặt ra những thách thức mang tính thực tiễn nếu các cam kết quốc tế về bảo vệ môi trường chỉ dừng lại ở mức độ khái quát, nguyên tắc, thiếu cơ chế triển khai.

Các công ước quốc tế về bảo vệ môi trường, một khi có quyết định về việc áp dụng trực tiếp sẽ có các quy phạm có giá trị ràng buộc đối với các đối tượng áp dụng, trở thành nguồn luật điều chỉnh hành vi và là cơ sở pháp lý để cơ quan nhà nước có thẩm quyền, các tổ chức, cá nhân khác thực hiện các quyền và nghĩa vụ của mình.

Theo báo cáo tổng kết 9 năm thi hành Luật Ký kết, gia nhập và thực hiện điều ước quốc tế năm 2005 giai đoạn 2006-2014(5) của Bộ Ngoại giao Việt Nam, từ ngày 01/01/2006 đến ngày 31/10/2014 Việt Nam đã ký 1.023 điều ước quốc tế hai bên; trong đó có 254 điều ước được ký kết nhân danh Nhà nước, 769 điều ước ký kết nhân danh Chính phủ; 827 điều ước có hiệu lực, 47 điều ước chưa có hiệu lực do các bên đối tác chưa hoàn thành thủ tục, 121 điều ước chưa có hiệu lực do Việt Nam chưa phê chuẩn, phê duyệt, 28 điều ước hết hiệu lực.

Theo thống kê, đến cuối năm 2020, có 08 điều ước quốc tế quyết định của Quốc hội, Chủ tịch nước và Chính phủ đồng ý chịu ràng buộc bởi một điều ước quốc tế có điều khoản minh thị cho phép áp dụng trực tiếp ở Việt Nam(6).

Trong lĩnh vực bảo vệ môi trường, cho đến hiện nay, không có bất kỳ công ước nào được quy định là áp dụng trực tiếp, ngoại trừ một số phần trong Hiệp định EVFTA được quy định là áp dụng trực tiếp (chỉ định cơ quan đầu mối tham gia vào Ủy ban Thương mại và phát triển bền vững, tổ chức họp/tham vấn với Nhóm tư vấn trong nước (DAGs) về phát triển bền vững).

“Nội luật hóa điều ước quốc tế” hay “chuyển hóa điều ước quốc tế” được hiểu là chuyển hóa các điều ước quốc tế thành quy phạm pháp luật trong nước và thi hành các điều ước quốc tế đó trên cơ sở các quy phạm pháp luật trong nước vốn là quy phạm của điều ước quốc tế”(7). Bản chất của quá trình nội luật hóa là việc cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện các thủ tục và trình tự cần thiết theo quy định tại Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật để chuyển hóa các quy phạm của điều ước quốc tế thành các quy phạm của pháp luật quốc gia bằng cách ban hành, sửa đổi, bổ sung văn bản quy phạm pháp luật. Như vậy, đối với những vấn đề mà điều ước quốc tế đã có nhưng pháp luật quốc nội chưa có thì cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành văn bản mới hoặc sửa đổi văn bản quy phạm pháp luật hiện hành để ghi nhận, bổ sung các nội dung mới đó. Đối với những vấn đề mà điều ước quốc tế và pháp luật quốc nội đã có nhưng chưa tương thích hoặc chưa phù hợp với nhau thì sửa đổi, ban hành mới văn bản quy phạm pháp luật để ghi nhận các nội dung của điều ước quốc tế.

Về mặt hình thức, cho dù các quyền và nghĩa vụ bảo vệ môi trường là theo cam kết tại điều ước quốc tế, nhưng việc thực thi được thực hiện theo quy định của pháp luật quốc nội, với hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật, văn bản hướng dẫn do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo trình tự và thủ tục luật định. Đây là cơ sở pháp lý để các đối tượng áp dụng thực hiện các quyền và nghĩa vụ của mình, cũng như là cơ sở để cơ quan thực thi pháp luật áp dụng các chế tài xử lý khi có hành vi vi phạm.

Có thể nói rằng, toàn bộ các cam kết quốc tế (trừ một vài ngoại lệ tại EVFTA như nêu trên đây) của Việt Nam trong lĩnh vực môi trường đều phải thực hiện thông qua phương thức nội luật hóa mà không áp dụng trực tiếp. Từ đó đặt ra vấn đề tương thích giữa cam kết quốc tế về bảo vệ môi trường và các quy định pháp luật quốc nội.

 Một số bất cập và khuyến nghị hoàn thiện việc thực thi các cam kết quốc tế về bảo vệ môi trường

Do các cam kết quốc tế về bảo vệ môi trường trong các công ước quốc tế sẽ được thực thi tại Việt Nam theo cơ chế nội luật hóa nên vai trò của các đạo luật và văn bản dưới luật trong nước là hết sức quan trọng. Nói cách khác, công ước quốc tế chỉ đóng vai trò như là cung cấp nguồn nội dung quy phạm, nhưng việc cụ thể hóa và cơ chế thực hiện các quy phạm đó hoàn toàn phụ thuộc vào pháp luật trong nước. Do vậy, nếu các văn bản quy phạm pháp luật trong nước không thống nhất, không đồng bộ sẽ làm giảm khả năng thực thi các cam kết quốc tế đó, thậm chí sẽ vô hiệu hóa khả năng thực hiện.

Trên thực tế, một số đạo luật mới ban hành đã chuyển hóa được các cam kết quốc tế về bảo vệ môi trường thành pháp luật quốc nội, nhưng tính tương thích trong hệ thống văn bản quốc nội không bảo đảm. Ví dụ: Luật Bảo vệ môi trường năm 2020 về cơ bản đã có những quy định phù hợp để bảo đảm thực thi các cam kết quốc tế về chống biến đổi khí hậu mà Việt Nam là thành viên, nhưng các văn bản dưới luật chưa bảo đảm tính tương thích, mà cụ thể là các quy chuẩn kỹ thuật môi trường và tiêu chuẩn môi trường vẫn đang thực hiện theo quy định tại các văn bản theo tiêu chuẩn cũ, không phù hợp với quy định mới của Luật Bảo vệ môi trường năm 2020.

Bên cạnh đó, văn bản hướng dẫn thi hành vẫn còn thiếu. Mặc dù Luật Bảo vệ môi trường năm 2020 đã chuyển hóa hầu hết các nội dung của các hiệp định tự do thương mại thế hệ mới (CPTTP, EVFTA), nhưng nhiều nội dung trong đó chưa có hướng dẫn cụ thể để có thể triển khai trên thực tế. Đơn cử như vấn đề về cơ chế tự nguyện, linh hoạt về môi trường chưa có văn bản hướng dẫn cụ thể; hoặc vấn đề về tổng lượng khí thải; về cách thức phân loại mức độ thiệt hại do ô nhiễm không khí (nghiêm trọng hoặc đặc biệt nghiêm trọng) để làm cơ sở tính toán, xác định mức độ bồi thường thiệt hại.

Có thể nói rằng, các cam kết quốc tế về bảo vệ môi trường thường được thiết lập ở tiêu chuẩn cao hơn so với quy định hiện hành trong nước. Bên cạnh đó, các cam kết quốc tế thường mang tính nguyên tắc, khái quát nên không đủ chi tiết và cụ thể để áp dụng trực tiếp. Thêm vào đó, vấn đề môi trường luôn có tính nhạy cảm cao, ảnh hưởng tới các chính sách kinh tế và các vấn đề xã hội trong nước nên đòi hỏi có những điều chỉnh và hướng dẫn bổ sung của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Việc thiếu vắng các văn bản hướng dẫn sẽ dẫn tới vô hiệu hóa các cam kết quốc tế trên thực tế.

Mặt khác, để giải quyết các thách thức về bảo vệ môi trường trong thời đại hiện nay, đặc biệt là trong bối cảnh Việt Nam phải thực hiện nhiều cam kết quốc tế về bảo vệ môi trường ở tiêu chuẩn cao, đòi hỏi rất nhiều nguồn lực khác nhau bên cạnh nguồn ngân sách Nhà nước. Tuy nhiên, chúng ta lại đang thiếu cơ chế huy động các nguồn lực tư nhân và xã hội hóa trong cơ chế bảo vệ môi trường. Xã hội hóa và huy động các nguồn lực bên ngoài có thể đóng góp vào các giải pháp môi trường. Sự tham gia đóng góp của xã hội cũng giúp mọi người hiểu được tầm quan trọng của các vấn đề môi trường và thúc đẩy họ hành động. Việc huy động các nguồn lực tư nhân, xã hội hóa là một phần quan trọng trong việc đầu tư, xây dựng và vận hành các công trình bảo vệ môi trường, các nhà máy năng lượng tái tạo, vấn đề xử lý rác thải.

Các bất cập từ chính sách và pháp luật đang là những trở lực ngăn cản khả năng huy động nguồn lực. Đơn cử, Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP) năm 2020 quy định lĩnh vực thu gom, xử lý, tái chế hoặc tái sử dụng chất thải là ngành nghề được ưu đãi đầu tư; Luật Bảo vệ môi trường năm 2020 cũng đưa xử lý nước thải, chất thải là các hoạt động đầu tư kinh doanh về bảo vệ môi trường được hưởng ưu đãi hỗ trợ, nhưng đến nay vẫn chưa có các quy định cụ thể để áp dụng trên thực tế(8).

Có thể dẫn chứng về vấn đề cơ chế, chính sách cho nhà máy điện rác, việc xây dựng nhà máy xử lý rác phát điện với công nghệ hiện đại, đòi hỏi nguồn vốn đầu tư rất lớn trong khi doanh nghiệp đang gặp không ít rào cản, nhất là về cơ chế chính sách(9), mà cụ thể là chính sách thu hút của Nhà nước chưa rõ ràng về xử lý rác thải sinh hoạt, các cơ chế về ưu đãi cho các hoạt động tái chế, tái sử dụng chất thải, tận thu năng lượng từ quá trình xử lý chất thải rắn còn thiếu cụ thể và chưa đồng bộ.

Nhận thức của cộng đồng doanh nghiệp và dân cư về các cam kết bảo vệ môi trường của Việt Nam trong các công ước quốc tế chưa cao. Hiện tượng vi phạm pháp luật về môi trường vẫn còn diễn ra một cách phổ biến và chưa được xử lý triệt để. Các giải pháp bảo vệ môi trường tại doanh nghiệp, cơ sở sản xuất, kinh doanh chủ yếu mang tính đối phó mà thiếu sự chủ động và tự nguyện.

Về vấn đề này, Báo cáo Tổng kết công tác bảo vệ môi trường giai đoạn 2016-2022 và định hướng giai đoạn 2022-2025 tại Hội nghị Môi trường toàn quốc lần thứ V đã chỉ rõ:… nhận thức của một số cấp ủy đảng, chính quyền, đoàn thể và người dân về bảo vệ môi trường chưa đầy đủ, đúng mức về tầm quan trọng của công tác bảo vệ môi trường cũng như vai trò và giá trị của đa dạng sinh học và dịch vụ hệ sinh thái, tăng trưởng xanh, phát triển nền kinh tế xanh như là một phương thức để phát triển bền vững trong xã hội; còn tồn tại khoảng cách lớn giữa nhận thức và hành động, giữa cam kết và thực hiện.

Từ những bất cập thực tiễn trên đây, tác giả cho rằng, cần triển khai một cách đồng bộ, nhất quán các giải pháp sau để tăng cường hiệu quả thực thi các cam kết quốc tế về bảo vệ môi trường:

Thứ nhất, cần triển khai việc rà soát và đánh giá một cách tổng thể tính tương thích giữa các cam kết quốc tế về bảo vệ môi trường với các quy định của hệ thống pháp luật trong nước. Hiện trạng đan xen, chồng lấn giữa các văn bản quy phạm pháp luật chuyên ngành, giữa các hệ thống văn bản quy phạm pháp luật khác nhau tạo nên một bức tranh không mấy rõ ràng và minh định về các vấn đề bảo vệ môi trường. Việc rà soát này cần được chủ trì bởi một cơ quan có thẩm quyền cao, như Quốc hội hoặc Ủy ban Thường vụ quốc hội để bảo đảm tính khách quan, xuyên suốt và quyết liệt, tránh tình trạng cưỡi ngựa xem hoa và cố ý bỏ sót để thu lợi ích riêng.

Việc rà soát và đánh giá như vậy là cơ sở để lập phương án sửa đổi, bổ sung hoặc ban hành mới các văn bản quy phạm pháp luật về bảo vệ môi trường nhằm cụ thể hóa các cam kết quốc tế, bảo đảm khả năng thực hiện trên thực tế.

Các báo cáo rà soát cần thể hiện rõ nét, đầy đủ và chi tiết các lớp vấn đề, từ góc độ văn bản đến góc độ các quy định cụ thể, đặt trong mối tương quan so sánh với các cam kết quốc tế để từ đó tạo ra một bức tranh trực quan về tính tương thích, các điểm còn thiếu, các điểm không tương thích…

Thứ hai, cần ban hành ngay các văn bản hướng dẫn thi hành đối với các nội dung mà Luật Bảo vệ môi trường năm 2020, các đạo luật chuyên ngành đã quy định để triển khai thực hiện các cam kết quốc tế trên thực tế. Các vấn đề như thị trường giao dịch tín chỉ carbon, về tổng lượng khí thải, cơ chế ưu đãi đối với vấn đề xử lý rác thải thông qua sản xuất năng lượng điện…, hiện là những vấn đề nhận được nhiều sự quan tâm của thị trường và cộng đồng doanh nghiệp, nhưng vẫn đang còn thiếu hàng lang pháp lý rõ ràng.

Đặc biệt, các cơ chế và chính sách về tự nguyện và linh hoạt trong thực hiện cam kết bảo vệ môi trường, các cơ chế thu hút nguồn lực xã hội hóa, nguồn vốn tư nhân là những chủ đề bức thiết cần được hỗ trợ bởi các chính sách và văn bản quy phạm pháp luật mới.

Thứ ba, nâng cao năng lực thực thi pháp luật về bảo vệ môi trường trong đội ngũ cán bộ quản lý, cán bộ có trách nhiệm liên quan đến bảo vệ môi trường. Tác giả cho rằng, một phần nguyên nhân của hiện tượng vi phạm pháp luật về bảo vệ môi trường còn phổ biến nằm ở năng lực và nhận thức của chính cán bộ quản lý tại các cấp cơ sở, bên cạnh các vấn đề có tính tiêu cực như lợi ích nhóm, cục bộ địa phương hoặc tham nhũng. Do đó, yếu tố đầu tiên và tiên quyết là phải thay đổi được nhận thức và năng lực, trình độ, kỹ năng của đội ngũ cán bộ, coi đây là một trong những phải pháp then chốt để nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật.

Cần có những giải pháp cá nhân hóa trách nhiệm của người đứng đầu thay vì trách nhiệm tập thể trong các vấn đề về thực thi pháp luật. Bất kỳ cán bộ quản lý nào đứng đầu tổ chức cũng sẽ phải chịu trách nhiệm chính trị, trách nhiệm pháp lý về sự yếu kém của tổ chức và các tiêu cực do cán bộ cấp dưới thực hiện.

Thứ tư, tăng cường các giải pháp tuyền truyền,   phố   biến, tập huấn cho cộng đồng doanh nghiệp, cộng đồng dân cư về các tiêu chuẩn mới trong pháp luật về bảo vệ môi trường, các cam kết quốc tế về bảo vệ môi trường. Nhà nước cần xã hội hóa hoạt động này thông qua việc trao quyền cho các tổ chức xã hội - nghề nghiệp, các đơn vị tư vấn có đủ năng lực, thẩm quyền và kinh nghiệm để thực hiện, hơn là tự mình tiến hành. Cần triển khai hình thức đặt hàng cho các chủ thể ngoài Nhà nước để thực hiện và nghiệm thu sản phẩm trên cơ sở kết quả đạt được về mặt thực tế, với cơ chế khoán về tài chính để tránh tình trạng hình thức, đại khái, kém hiệu quả. 

Luật sư HÀ HUY PHONG 

Giám đốc điều hành Công ty Luật TNHH INTECO