Ảnh minh họa.
Chúng ta đều biết rằng rằng, việc thay đổi, bổ sung chính sách, pháp luật phù hợp với từng thời kỳ nhằm mục đích điều chỉnh có hiệu quả các quan hệ xã hội luôn có tính chất tùy biến là thực sự cần thiết và không thể phủ nhận vai trò trọng yếu của nó trong công cuộc bảo toàn thể chế. Theo đó, việc đổi mới cơ chế, pháp luật một cách khoa học và dự liệu được hiệu lực ổn định, lâu dài sẽ giảm thiểu đáng kể những rủi ro tiềm tàng khi hành lang pháp lý trở nên lạc hậu, tồn tại nhiều bất cập và không còn là công cụ hữu ích đủ để đóng vai trò là quy tắc xử sự chung trong đời sống xã hội. Tuy nhiên, việc điều chỉnh chính sách, pháp luật phải hết sức thận trọng, tránh tình trạng thay đổi “sốc” làm khởi sinh trạng thái bất công bằng, ảnh hưởng tiêu cực tới quyền và lợi ích hợp pháp của các chủ thể tham gia quan hệ pháp luật, nhất là những nghiệp đoàn, tổ chức kinh tế tư nhân – một chủ thể đang góp phần nâng cao vị thế quốc gia trong thời đại chuyển đổi số.
Trong khuôn khổ bài viết này, tác giả chú trọng tiếp cận sự ảnh hưởng của việc chính sách, pháp luật thay đổi liên tục với biên độ lớn như hiện nay đối với các đối tượng là các doanh nghiệp, đặc biệt là doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài - một thành tố quan trọng góp phần lớn xung lực tích cực để tạo ra của cải vật chất cho toàn xã hội. Bên cạnh đó, với một góc nhìn độc lập, tác giả bài viết mạnh dạn chỉ ra những điểm chưa thực sự phù hợp của một số văn bản pháp luật điển hình nhằm mục đích góp phần hoàn thiện hành lang pháp lý, khắc phục những bất cập, vướng mắc trong quá trình thi hành pháp luật để tiến tới kiến tạo một môi trường cạnh tranh lành mạnh, đảm bảo cân bằng lợi ích cho các doanh nghiệp, tập đoàn kinh tế lớn và rộng hơn nữa là cho toàn bộ các chủ thể trong một Nhà nước pháp quyền đúng nghĩa.
Trước hết, cần phải thừa nhận rằng việc thu hút nguồn vốn FDI tại các khu công nghiệp, khu kinh tế (KCN) có tầm quan trọng mang tính chiến lược, mang lại những tác động tích cực đến sự phát triển chung của nền kinh tế. Nhận thức được vai trò quan trọng của lĩnh vực này, Đảng và Nhà nước luôn chú trọng xây dựng các chính sách, pháp luật với mục đích tạo ra một chế định cụ thể, dễ áp dụng và liên tục được hoàn thiện để phù hợp với bối cảnh, yêu cầu của từng giai đoạn phát triển, hướng tới mục tiêu tạo môi trường thuận lợi cho các hoạt động đầu tư, tiến tới hội nhập và bắt kịp xu thế kinh tế toàn cầu.
Tuy nhiên, mong muốn kiện toàn hệ thống và thực tế khách quan hiện nay lại không có tiếp điểm nào chung nhất. Việc thay đổi chính sách, pháp luật đến ‘chóng mặt” gây không ít các hệ lụy tiêu cực cho các nhà đầu tư trong và ngoài nước. Minh chứng trực quan cho nhận định này là chính sách thuế được quy định tại khoản 3, Điều 16, Nghị định 218 hướng dẫn về thuế thu nhập doanh nghiệp: “Miễn thuế 2 năm và giảm 50% số thuế phải nộp trong 4 năm tiếp theo đối với thu nhập từ thực hiện dự án đầu tư mới quy định tại khoản 3, Điều 15, Nghị định này và thu nhập của doanh nghiệp từ thực hiện dự án đầu tư mới tại khu công nghiệp (trừ khu công nghiệp nằm trên địa bàn có điều kiện - kinh tế xã hội thuận lợi). Địa bàn có điều kiện - kinh tế xã hội thuận lợi quy định tại Khoản này là các quận nội thành của đô thị loại đặc biệt, đô thị loại I trực thuộc trung ương và các đô thị loại I trực thuộc tỉnh; “trường hợp khu công nghiệp nằm trên cả địa bàn thuận lợi và địa bàn không thuận lợi thì việc xác định ưu đãi thuế đối với khu công nghiệp căn cứ vào địa bàn có phần diện tích khu công nghiệp lớn hơn”.
Nhưng chỉ sau 9 tháng kể từ thời điểm Nghị định 218 có hiệu lực thì Chính phủ tiếp tục ban hành Nghị định số 91 về việc sửa đổi, bổ sung Nghị định số 218 về hướng dẫn thi hành Luật Thuế thu nhập doanh nghiệp lại có quy định: “Trường hợp khu công nghiệp nằm trên cả địa bàn thuận lợi và địa bàn không thuận lợi thì việc xác định ưu đãi thuế đối với khu công nghiệp căn cứ vào vị trí thực tế của dự án đầu tư trên thực địa”(Khoản 6, Điều 1, Nghị định 91). Điều đáng nói là từ giai đoạn chuẩn bị đầu tư đến giai đoạn triển khai sản xuất thực tế là một quá trình tốn không ít thời gian thực hiện nhưng tại thời điểm khảo sát điểm đến thì nhà đầu tư tiếp cận được chính sách ưu đãi này, sau thời điểm quyết định đầu tư thì cơ chế ưu đãi được áp dụng lại là một chính sách, pháp luật khác.
Hơn nữa, vấn đề ưu đãi đầu tư luôn có tính hấp dẫn hàng đầu với các nhà đầu tư nước ngoài, chính sách, pháp luật ổn định được coi là yếu tố cốt lõi để các nhà đầu tư quyết định chọn Việt Nam là điểm đến. Việc thay đổi về cơ chế ưu đãi như trên gây ra tâm trạng bất ổn, ảnh hưởng lớn đến quyết định của các doanh nghiệp đã và đang có kế hoạch đầu tư dự án tại những KCN có tổng diện tích thuộc các địa giới hành chính khác nhau trong cùng một tỉnh, thành phố.
Bên cạnh tính thiếu ổn định của chính sách, pháp luật, hiện nay vẫn còn tồn tại tình trạng văn bản pháp luật được ban hành mới hoặc sửa đổi, bổ sung những nội dung không phù hợp với thực tiễn đời sống, thậm chí khiến hoạt động đặc thù doanh nghiệp lâm vào trạng thái bất khả thi đối với lĩnh vực mà họ có kế hoạch triển khai, thực hiện. Đơn cử cho tình trạng này là quy định của pháp luật tại điểm a khoản 2 Điều 9, Nghị định số 35/2022/NĐ-CP ngày 28/5/2022 về KCN, KKT.
Theo nội dung điều khoản thì KCN có quy mô diện tích trên 500ha phải được phân kỳ đầu tư theo các giai đoạn, mỗi giai đoạn không quá 500 ha. Đây là quy định dạng đóng, các đối tượng áp dụng buộc phải có trách nhiệm thực hiện mà không có sự lựa chọn phù hợp với khả năng và tiềm lực của mình. Quy định mang nặng tính áp đặt này sẽ là rào cản đối với các chủ đầu tư hạ tầng KCN có tiềm lực tài chính và kinh nghiệm hoạt động. Theo tinh thần điều luật thì doanh nghiệp này buộc phải phân kỳ đầu tư theo giai đoạn. Trong trường hợp với khả năng tài chính tốt và mong muốn triển khai đồng bộ hạ tầng tương ứng toàn bộ diện tích trên 500ha thì doanh nghiệp đầu tư hạ tầng buộc phải đạt điều kiện vô cùng ngặt nghèo là thu hút các dự án đầu tư thực hiện cụm liên kết ngành với tổng vốn đầu tư của các dự án trong cụm liên kết ngành tối thiểu tương đương 02 tỉ đô la Mỹ hoặc 45.000 tỉ đồng.
Bất cập hơn, KCN thuộc trường hợp phân kỳ đầu tư theo quy định tại khoản 2 Điều 9 của Nghị định chỉ được thực hiện trình tự, thủ tục quyết định chủ trương đầu tư, chấp thuận chủ trương đầu tư, cấp Giấy chứng nhận đăng ký đầu tư đối với từng giai đoạn.
Như vậy, chủ đầu tư hạ tầng KCN giai đoạn 1 không có nghĩa là sẽ mặc định là chủ đầu tư hạ tầng giai đoạn kế tiếp mà chỉ được ưu tiên lựa chọn nếu giai đoạn trước đạt tỷ lệ lấp đầy tối thiểu 60% diện tích đất thương phẩm hoặc đã hoàn thành việc đầu tư, xây dựng hệ thống kết cấu hạ tầng theo quy hoạch xây dựng KCN được cấp có thẩm quyền phê duyệt. Điều này hoàn toàn không hợp lý và cần bổ sung, sửa đổi quy định theo dạng mở để doanh nghiệp đầu tư hạ tầng KCN được quyền lựa chọn việc phân kỳ đầu tư hay không phụ thuộc vào khả năng thu xếp nguồn lực tài chính và thế mạnh riêng của từng doanh nghiệp.
Khoản 22 Điều 3, Luật Đầu tư 2020 cũng có tính chất “khó thực hiện” tương tự: “Tổ chức kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài là tổ chức kinh tế có nhà đầu tư nước ngoài là thành viên hoặc cổ đông”. Đây là quy phạm nặng về định tính, thiếu tính định lượng gây khó khăn trong việc thực thi nghiệp vụ của doanh nghiệp, bởi hiểu theo nghĩa chung nhất của quy định thì chỉ cần cá nhân hoặc tổ chức nước ngoài nắm giữ một lượng cổ phần, vốn góp không cần xác định tỷ lệ mức là doanh nghiệp đó đã được xác định là tổ chức kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài. Nếu cách nhận diện yếu tố “vốn nước ngoài” theo dẫn chiếu trên đây là đúng thì nội dung điều luật mới chỉ tương đối phù hợp với loại hình hoạt động của các công ty trách nhiệm hữu hạn hoặc công ty cổ phần thông thường chưa thực hiện thủ tục để niêm yết cổ phiếu trên sàn giao dịch chứng khoán.
Tuy nhiên, nếu vẫn với cách xác định này thì xin khẳng định là phần lớn các công ty đại chúng đang hoạt động trên thị trường đều là doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài vì đối tượng là các pháp nhân, cá nhân nước ngoài không bị hạn chế tham gia giao dịch trên thị trường chứng khoán Việt Nam. Thậm chí, nhiều mã cổ phiếu của các công ty niêm yết trong nước được khối ngoại mua vào chiếm tỷ trọng đa số về lượng trong các phiên giao dịch.
Vấn đề đặt ra là hiện nay một số văn bản pháp luật chuyên ngành có những quy định về việc hạn chế lĩnh vực hoạt động của doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài, điển hình là quy định tại khoản 3 Điều 11 Luật Kinh doanh bất động sản 2014 (còn hiệu lực thi hành đến 31/12/2024), doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài chỉ được kinh doanh bất động sản dưới 4 hình thức so với 9 hình thức mà nhà đầu tư trong nước được phép hoạt động kinh doanh (theo danh mục được liệt kê tại khoản 1 Điều 11 Luật Kinh doanh bất động sản 2014). Do vậy, có thể nhận thấy rằng, trường hợp doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài hoạt động trong lĩnh vực kinh doanh bất động sản thì phạm vi kinh doanh của đối tượng này bị hạn chế hơn rất nhiều so với nhóm đối tượng là tổ chức, cá nhân trong nước về tính đa dạng trong hình thức kinh doanh (Điều 10, Luật Kinh doanh bất động sản số 29/2023/QH15 có hiệu lực ngày 01/01/2025 cũng có tính chất tương tự).
Thực tế đã chứng minh, việc cải thiện quy phạm, xây dựng cơ chế điều chỉnh mới để giải quyết các vướng mắc, bất cập phát sinh trong quá trình áp dụng pháp luật là hết sức quan trọng và cần thiết. Tuy nhiên, việc sửa đổi, bổ sung quy định cần đảm bảo nguyên tắc không làm ảnh hưởng đến quyền lợi của các chủ thể trong xã hội, đặc biệt là các doanh nghiệp hoạt động trong lĩnh vực xã hội, văn hoá, giáo dục và các ngành nghề khác mang ý nghĩa nhân văn, mang lại lợi ích cho cộng đồng. Đề cập đến vấn đề này, không thể không nhắc đến sự “bất nhất” trong chính sách, pháp luật khi trước đây chủ đầu tư dự án nhà ở xã hội (“NƠXH”) được dành 20% tổng diện tích đất ở hoặc sàn để xây dựng nhà ở thương mại nhằm bù đắp chi phí đầu tư, góp phần giảm giá bán, giá cho thuê, thuê mua NƠXH và giảm kinh phí dịch vụ quản lý, vận hành NƠXH sau khi đầu tư.
Tuy nhiên, Nghị định số 35/2023/NĐ-CP sửa đổi, bổ sung một số điều của các nghị định thuộc lĩnh vực quản lý nhà nước của Bộ Xây dựng do Chính phủ ban hành và có hiệu lực ngày 20/6/2023 đã lược bỏ nội dung được dành 20% diện tích đất ở để kinh doanh thương mại trong dự án NƠXH ra khỏi cơ chế ưu đãi. Việc lược bỏ này vô hình trung đã làm giảm sức hút và không khuyến khích nhà đầu tư tham gia xây dựng NƠXH, nhất là NƠXH để cho thuê. Điều này, một mặt ảnh hưởng trực tiếp đến quyền lợi của nhà đầu tư, mặt khác dẫn đến một hệ luỵ gián tiếp là hàng ngàn người lao động trong các KCN, KKT, người có thu nhập thấp không còn nhiều cơ hội để “an cư, lạc nghiệp”, ổn định cuộc sống. Tuy nhiên, tại điểm d khoản 2 Điều 85 Luật Nhà ở số 27/2023/QH15 được Quốc hội thông qua ngày 27/11/2023 và có hiệu lực ngày 01/01/2025 lại có quy định: Chủ đầu tư NƠXH “Được dành tỷ lệ tối đa 20% tổng diện tích đất ở trong phạm vi dự án đã đầu tư xây dựng hệ thống hạ tầng kỹ thuật để đầu tư xây dựng công trình kinh doanh dịch vụ, thương mại, nhà ở thương mại”. Sự thay đổi nhanh chóng này khiến các doanh nghiệp hoạt động trong lĩnh vực kinh doanh bất động sản không thể kiểm soát, dự đoán được nguyên nhân, thời điểm và tính phù hợp của chính sách để hoạch định chiến lược hoạt động tương ứng với kế hoạch ngắn hạn hoặc tầm nhìn dài hạn của mình.
Như trên đã đề cập, bên cạnh sự thiếu nhất quán, liên tục sửa đổi, bổ sung thì các chính sách, pháp luật mới có nội dung thay đổi “sốc”, thay đổi có biên độ lớn luôn là “ác mộng” của doanh nghiệp, đặc biệt là doanh nghiệp FDI. Sự thay đổi này gây tâm lý hoang mang, mất niềm tin vào sự ổn định của chính sách, pháp luật, khiến Việt Nam không còn là điểm đến hấp dẫn cho doanh nghiệp đa ngành, tập đoàn kinh tế lớn trên thế giới.
Điển hình tiêu biểu cho việc thay đổi “sốc” này là quy định liên quan đến thẩm quyền chấp thuận đầu tư đối với các dự án đầu tư xây dựng nhà ở (để bán, cho thuê, cho thuê mua), khu đô thị. Theo Nghị định số 11/2013/NĐ-CP về quản lý đầu tư phát triển đô thị có hiệu lực ngày 01/3/2013 thì Chủ tịch UBND tỉnh có quyền quyết định chấp thuận đầu tư đối với các dự án có quy mô sử dụng đất từ 20ha đến dưới 100 ha sau khi có ý kiến thống nhất bằng văn bản của Bộ Xây dựng (Khoản 2 Điều 21 Nghị định 11/2013/NĐ-CP). Đến tháng 01 năm 2021 khi Luật Đầu tư số 61/2020/QH14 có hiệu lực thi hành thì tỷ lệ này bị giảm xuống dưới 50ha và có quy mô dân số dưới 15.000 người tại khu vực đô thị. Tuy nhiên, chỉ sau 60 ngày kể từ ngày Luật đầu tư hiện hành có hiệu lực thì tỷ lệ này được tăng lên với quy mô sử dụng đất dưới 300 ha và quy mô dân số dưới 50.000 người (Khoản 2 Điều 3 Luật số 03/2022/QH15).
Câu hỏi đặt ra với các nhà hoạch định chính sách là cơ sở nào để lý giải một cách phù hợp nhất về khoảng biến thiên với một biên độ rất lớn như đã nêu trên đây, chưa kể đến những thay đổi “thần tốc” cũng khiến doanh nghiệp chưa kịp “trở tay” lập kế hoạch hành động mới đã phải tạm dừng triển khai các hạng mục liên quan đã được định hướng trước để “nghe ngóng” tình trạng hiệu lực của văn bản pháp luật. Mục 8 khoản 2 Điều 1, Thông tư số 06/2023/TT-NHNN có hiệu lực thi hành từ ngày 01/9/2023 là dẫn chứng trực quan cho khẳng định này. Theo đó, Thông tư này quy định tổ chức tín dụng không được cho vay đối với nhu cầu vốn “để thanh toán tiền góp vốn, mua, nhận chuyển nhượng phần vốn góp của công ty trách nhiệm hữu hạn, công ty hợp danh; góp vốn, mua, nhận chuyển nhượng cổ phần của công ty cổ phần chưa niêm yết trên thị trường chứng khoán hoặc chưa đăng ký giao dịch trên hệ thống giao dịch Upcom”. Và, việc tạm dừng để “nghe ngóng” này đã phát huy hiệu quả khi chỉ trong vòng chưa đầy hai tháng kể từ ngày Thông tư số 06/2023/TT-NHNN được ban hành, Ngân hàng Nhà nước đã tiếp tục công bố ban hành Thông tư số 10/2023/TT-NHNN để ngưng hiệu lực thi hành nội dung điều khoản “gây sốc” nêu trên.
Một thực trạng nữa cần bàn thêm là ngay chính những văn bản pháp luật mới ra đời nhưng vẫn còn tồn tại những điểm bất cập, chưa phù hợp với thực tế khách quan, thậm chí có dấu hiệu “xé rào” và xung đột nội dung với nhiều văn bản pháp luật chuyên ngành khác, điều này dẫn tới tình trạng nội dung quy phạm được áp dụng không hiệu quả về mặt thực tiễn, các tồn tại, vướng mắc không những không được khắc phục triệt để và toàn diện, thậm chí phá vỡ tính đồng bộ, tính thống nhất của nhóm hệ thống pháp luật liên quan mật thiết với nhau. Dẫn chứng mới nhất cho lập luận này là điều kiện để tiến hành đấu giá quyền sử dụng đất, lựa chọn nhà đầu tư dự án phải có quy hoạch chi tiết tỷ lệ 1/500 (Điểm c khoản 2 Điều 125, Luật Đất đai 2024). Quy định này xung đột hoàn toàn với nội dung khoản 7 Điều 19 Luật Quy hoạch đô thị 30/2009/QH12 năm 2009 bởi theo điều luật này thì nhiệm vụ quy hoạch chi tiết tại khu vực được giao đầu tư thuộc trách nhiệm của chủ đầu tư dự án. Câu hỏi đặt ra là trường hợp chưa tổ chức đấu giá, chưa lựa chọn được chủ đầu tư dự án thì cơ quan nào chịu trách nhiệm lập quy hoạch chi tiết 1/500? Trong khi UBND cấp huyện cũng có chức năng tổ chức lập nhiệm vụ và đồ án quy hoạch chi tiết trong khu vực được giao quản lý đầu tư (Điểm c khoản 2 Điều 24, Luật Xây dựng số 50/2014/QH13) nhưng chỉ trong khuôn khổ những dự án đầu tư xây dựng công trình không có mục đích kinh doanh (Điểm a khoản 1 Điều 12, Luật Quy hoạch đô thị hiện hành).
Giải pháp tạm ứng ngân sách để lập quy hoạch chi tiết cũng chứa đựng nhiều rủi ro nếu việc tổ chức đấu giá bất thành thì nguồn ngân sách đã tạm ứng để lập quy hoạch không có cơ sở để thu hồi và quan trọng hơn là dự án lúc này đã chuyển biến thành một trạng thái khá phổ biến hiện nay là dự án có “quy hoạch treo”.
Sau đại dịch, sự suy thoái của nền kinh tế toàn cầu với sự đi đầu của cuộc khủng hoảng tài chính tiền tệ diễn ra ở hầu khắp các nền kinh tế đã tác động tiêu cực đến mọi lĩnh vực hoạt động của doanh nghiệp. Thêm vào đó, chính sách siết chặt cho vay tín dụng của các tổ chức tài chính đã khiến doanh nghiệp không có khả năng xoay sở để thu xếp nguồn vốn nhằm tái cấu trúc hình thức đầu tư phù hợp với thời điểm khủng hoảng kinh tế. Điều này dẫn đến tình trạng hoạt động kinh doanh trì trệ, hàng hóa tồn kho với số lượng lớn khiến các doanh nghiệp mất phương hướng để hoạch định chiến lược hoạt động kinh doanh. Trước tình trạng này, thay vì nỗ lực tái cấu trúc doanh nghiệp, đổi mới mô hình kinh doanh, nhiều doanh nghiệp lựa chọn phương án giải thể hoặc phá sản. Đồng thời, với chính sách, pháp luật thiếu ổn định, thay đổi liên tục cũng là cơ sở để có thể dự đoán rằng trong tương lai gần việc thành lập doanh nghiệp mới sẽ giảm sút với tỷ lệ không nhỏ vì các chủ thể có nhu cầu thành lập tổ chức kinh tế không có khả năng dự liệu, kiểm soát được sự thất thường trong việc ban hành chính sách, pháp luật (Theo thống kê của VCCI, có 39% DN quy mô từ 11-50 lao động không bao giờ dự đoán được sự thay đổi trong quy định pháp luật; tỷ lệ này ở các DN có quy mô trên 1.000 lao động là 19%).
Do vậy, theo tác giả bài viết nếu muốn tập trung phát triển các tập đoàn kinh tế tư nhân, nghiệp đoàn ngoài quốc doanh, thu hút các tổ chức kinh tế quốc tế để góp phần xây dựng công cuộc công nghiệp hoá đất nước, phát triển nền kinh tế tiệm cận với phát triển chung của các nước trong khu vực thì việc giảm thiểu rủi ro pháp lý nên được xem là một trong những nhiệm vụ trọng yếu về công tác hoạch định chiến lược quốc gia.
Để thực hiện nhiệm vụ quan trọng này, các nhà hoạch định chính sách cần có biện pháp khảo sát thực tế, thực nghiệm đa chiều, để có góc nhìn thực tiễn, khách quan hơn trước khi ban hành chính sách, pháp luật nhằm mục đích đưa quy phạm pháp luật vào thực tiễn đời sống, nội dung điều khoản có tính ổn định cao, hiệu lực áp dụng lâu dài, đảm bảo thích ứng với sự vận động chung của nền kinh tế nhằm một mặt đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp cho mọi đối tượng áp dụng. Mặt khác, từng bước kiện toàn, xây dựng cơ chế pháp lý bền vững tạo niềm tin cho cộng đồng doanh nghiệp trong và ngoài nước, tiến tới hiện thực hóa chủ trương “lót ổ đón đại bàng” theo tinh thần Nghị quyết 115/NQ-CP của Chính phủ.
Luật sư LƯU HẢI VŨ
Đoàn Luật sư TP. Hà Nội
