Phân biệt để hiểu đúng về hai thuật ngữ ‘hành chính công’ và ‘hành chính nhà nước’

Ảnh minh họa.

Có thể khẳng định “hành chính công”, “hành chính nhà nước” là các dạng biểu hiện khác nhau của “hành chính” nói chung. Ngoài những điểm chung mà các thuật ngữ này hàm chứa; những khác biệt cả về căn nguyên, nguồn gốc xuất hiện và ý nghĩa thực tiễn của chúng khẳng định yếu tố nội hàm giúp quá trình nghiên cứu và hoạt động thực tiễn sử dụng một cách chính xác, hiệu quả; nhất là đối với việc sử dụng từ, ngữ của hoạt động xây dựng pháp luật, giúp pháp luật diễn tả chính xác, dễ hiểu, dễ thực hiện đối với các chủ thể trong quá trình thực hiện pháp luật.

Về thuật ngữ “hành chính công”

Thuật ngữ “hành chính công” chủ yếu được du nhập từ các nước phát triển trên thế giới và được sử dụng khá phổ biến ở Việt Nam từ những năm cuối thế kỷ XX. Đây là một căn nguyên cơ bản dẫn đến nhiều tranh luận về ý nghĩa, cách sử dụng thuật ngữ này với thuật ngữ về “hành chính” nói chung và đặc biệt với “hành chính nhà nước” nói riêng. Ở các nước phát triển nền kinh tế thị trường, nơi mà khu vực tư giữ một vị trí quan trọng trong đời sống xã hội, và để phân biệt với “hành chính tư”, thuật ngữ “hành chính công’ thường được dùng như một khái niệm chính thức có phân biệt rõ với thuật ngữ “hành chính tư” - hoạt động chấp hành, điều hành (mang tính hành chính) của các tổ chức thuộc khu vực tư.

“Trong thuật ngữ quốc tế, nền hành chính nhà nước còn được gọi là hành chính công hoặc hành chính công quyền”(1). Các tác giả cuốn “Hành chính học đại cương” cho rằng: Hoạt động của nhà nước, của các cơ quan nhà nước, mang tính quyền lực nhà nước, sử dụng quyền lực nhà nước để quản lý công việc công của nhà nước, nhằm phục vụ lợi ích chung hay lợi ích riêng hợp pháp của công dân(2) và giải thích: Hành chính công là một thiết chế được tạo thành bởi một hệ thống các pháp nhân gồm chính phủ, các bộ, ủy ban nhân dân, các cơ quan nhà nước, các công sở hành chính và sự nghiệp có thẩm quyền tổ chức và điều hành mọi quá trình kinh tế - xã hội và mọi hành vi của các tổ chức, các công dân bằng văn bản pháp quy dưới luật để thi hành luật(3).

Có thể rút ra “hành chính công” có những đặc điểm như sau:

(1) Đặc điểm quan trọng nhất mang tính truyền thống, nguyên tắc, phổ biến của hành chính công là bất kỳ nhiệm vụ gì mà cơ quan nhà nước làm đều nhằm phục vụ lợi ích công (lợi ích chung của toàn xã hội, của quốc gia).

(2) Bộ máy chính phủ là một bộ máy đặc biệt cả về phạm vi, tầm cỡ cũng như sự đa dạng của các hoạt động mà chính phủ thực hiện.

(3) Phạm vi hoạt động của đội ngũ cán bộ, công chức nhà nước, người được nhà nước trao quyền bị điều tiết rất chặt chẽ trong khuôn khổ của pháp luật. Mọi hoạt động mà các nhà hành chính công làm đều được pháp luật quy định và phải có trách nhiệm đối với kết quả do mình mang lại.

(4) Các kỹ năng trong hoạt động của chính phủ, các cấp chính quyền và các chủ thể thực hiện thường đa dạng.

Từ quan niệm và những đặc điểm nêu trên của hành chính công, có thể rút ra nhận xét:

- Đặc điểm phổ biến ở rất nhiều nước trên thế giới là sự tồn tại của một nền hành chính công truyền thống (ở Việt Nam vừa là hành chính truyền thống vừa có mặt hành chính phát triển), đều có hiện tượng bộ máy công kềnh, quan liêu, trì trệ và kém hiệu quả, bởi vì mỗi một sự thay đổi về tổ chức, thể chế, chế độ công vụ đều tỏ ra chậm chạp, dè dặt và thường tụt hậu so với sự phát triển nhanh chóng, linh hoạt và nhạy bén của thực tiễn nền kinh tế - xã hội. Đó là lý do mà nhiều nước phát triển trên thế giới cải tiến thành mô hình “hành chính phát triển”, mà ở Việt Nam là thực hiện “cải cách hành chính”.

- Nghiên cứu kỹ hơn ta thấy, thuật ngữ hành chính công và hành chính nhà nước là hai khái niệm vừa có sự trùng hợp và khác nhau; vừa mang tính quyền lực nhà nước, sử dụng quyền lực nhà nước để quản lý công việc công của nhà nước; tuy nhiên, ở Việt Nam, cũng cần xem xét ý nghĩa của từ “công” ở đây. Qua nghiên cứu, có thể phát hiện một số vấn đề còn khác, chưa thống nhất trong sử dụng từ này xuất phát từ cách tiếp cận ở mỗi quốc gia/chủ thể.

Sự khác nhau ở chỗ, khi nói về hành chính công, hầu hết các nhà nghiên cứu và quản lý đều đồng nhất về ý nghĩa cả hai thuật ngữ hành chính công và hành chính nhà nước là một; trong khi nhiều trường hợp, ngay cả thuật ngữ hành chính nhà nước dường như chủ yếu chỉ nói đến công việc hành chính của hệ thống các cơ quan hành pháp trong việc quản lý, thúc đẩy sự vận động, phát triển của đời sống kinh tế - xã hội (tác động ra bên ngoài). Còn khi nghiên cứu chữ “công” trong thuật ngữ hành chính công có thể rút ra “hành chính” ấy còn bao gồm cả các công việc hành chính nội bộ của hệ thống các cơ quan hành pháp, cơ quan lập pháp, tư pháp cùng các công việc hành chính của các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, của các doanh nghiệp nhà nước...

Từ sự phân tích ở trên, có thể thấy rằng, thuật ngữ hành chính công có phạm vi rộng, phong phú hơn thuật ngữ hành chính nhà nước (kể cả theo nghĩa rộng hay nghĩa hẹp) và có thể được hiểu theo ba nghĩa (ba cấp độ, phạm vi):

Theo nghĩa thứ nhất (rộng nhất):

Hành chính công là một thuật ngữ được sử dụng để chỉ tổ chức, hoạt động chấp hành, điều hành phát sinh trong hệ thống chính trị (nhà nước, các cơ quan thuộc hệ thống chính trị, đơn vị sự nghiệp công); tổ chức, doanh nghiệp thuộc sở hữu nhà nước... có thẩm quyền tổ chức, quản lý và điều hành các quá trình kinh tế - xã hội; hoạt động nội bộ của cơ quan, tổ chức đó và hành vi của tổ chức, cá nhân bằng hệ thống các quy phạm, nhằm đạt mục đích chung đã được xác định.

Theo nghĩa thứ hai (có phạm vi hẹp hơn nghĩa thứ nhất):

Hành chính công là một thuật ngữ được sử dụng để chỉ hệ thống thiết chế và thể chế được tạo thành bởi các cơ quan của bộ máy nhà nước (thuộc cả ba nhánh quyền lực: lập pháp, hành pháp và tư pháp) có thẩm quyền tổ chức, quản lý, điều hành các quá trình kinh tế - xã hội, các quan hệ hành chính nội bộ của bộ máy nhà nước nhằm đạt mục đích chung đã được xác định và theo quy định của pháp luật.

Theo nghĩa thứ ba (nghĩa hẹp, đặc trưng nhất):

Hành chính công là một thuật ngữ được sử dụng để chỉ hệ thống thiết chế và thể chế được tạo thành bởi hệ thống các cơ quan thuộc bộ máy quản lý hành chính nhà nước (bộ máy thuộc nhánh quyền hành pháp), có thẩm quyền tổ chức, quản lý và điều hành các quá trình kinh tế - xã hội, cũng như quan hệ nội bộ của cơ quan hành chính nhà nước, nhằm đạt mục đích đã được xác định và theo quy định của pháp luật.

Ảnh minh họa.

Về thuật ngữ “hành chính nhà nước”

Cùng với hành chính công, thuật ngữ hành chính nhà nước được định nghĩa theo nhiều cách khác nhau.

Nhiều tài liệu khoa học hiện nay đều quan niệm rằng: hành chính nhà nước là hành chính công; bởi thông thường, khi nói đến hành chính công là chủ yếu ta đang nói đến hay ám chỉ hành chính nhà nước, và dường như không thể không nói đến hành chính nhà nước nếu không muốn nói cả hai thuật ngữ này là một (đồng nghĩa). Bên cạnh đó, cũng có quan điểm cho rằng: Hành chính công là hoạt động của nhà nước, của các cơ quan nhà nước, mang tính quyền lực nhà nước, sử dụng quyền lực nhà nước để quản lý công việc công của nhà nước nhằm phục vụ lợi ích chung hay lợi ích riêng hợp pháp của các công dân(4); nó chủ yếu bao trùm lên các hoạt động hàng ngày của chính phủ và cả bộ máy hành chính nhà nước từ trung ương đến địa phương và cơ sở dưới sự quản lý thống nhất của chính phủ(5). Trong khi đó, hành chính nhà nước bao hàm toàn bộ các cơ quan thuộc chính quyền của bộ máy hành pháp từ trung ương tới các cấp chính quyền địa phương, toàn bộ các thể chế và hoạt động của bộ máy ấy với tất cả những người làm việc trong đó(6).

Nền hành chính nhà nước là tổng thể các tổ chức và quy chế hoạt động của bộ máy hành pháp có trách nhiệm quản lý công việc hàng ngày của nhà nước do các cơ quan có tư cách pháp nhân công quyền tiến hành bằng những văn bản dưới luật để giữ gìn trật tự công, bảo vệ quyền lợi công và phục vụ nhu cầu hàng ngày của công dân. Với ý nghĩa hành chính nhà nước (hành chính công, hành chính quốc gia) nó là một hệ thống chức năng của Nhà nước bảo đảm thực thi quyền hành pháp và hoạt động liên tục của bộ máy nhà nước, các công sở. Nên hành chính nhà nước cũng có nghĩa là toàn bộ các công sở và công chức đặt dưới quyền quản lý của chính phủ, thủ tướng chính phủ và các bộ trưởng(7).

Như vậy, các quan niệm trên đã xác định được vị trí, vai trò, tầm quan trọng của “nền hành chính nhà nước”; đã nêu lên được cốt lõi bản chất của thuật ngữ hành chính nhà nước khi cho rằng: Hành chính nhà nước được thực hiện dưới sự điều hành của chính phủ, hay được biểu hiện thông qua hoạt động của cơ quan hành pháp mà đứng đầu là thủ tướng chính phủ - một nhánh quyền lực thực hiện các chức năng hành chính của nhà nước.

Bên cạnh đó, còn một số vấn đề về cách quan niệm thuật ngữ hành chính nhà nước cần được tiếp tục làm sáng tỏ:

Một số quan niệm nêu trên, khi nghiên cứu về hành chính nhà nước đã quy nó về hoạt động hành chính của chính phủ hay của bộ máy hành pháp, mà không xem xét nó trong mối liên hệ với các cơ quan khác trong bộ máy nhà nước (như quốc hội, tòa án, viện kiểm sát...). Bởi vì, khi nói đến hành chính nhà nước thì không chỉ hoạt động hành chính ấy được thực hiện trong bộ máy hành pháp với tư cách là một nhánh quyền lực nhà nước được tổ chức ra để chuyên thực hiện các công việc chủ yếu, có tính đặc trưng của nền hành chính nhà nước mang tính chấp hành, điều hành, mà các cơ quan thuộc nhánh quyền lực khác (lập pháp và tư pháp) của nhà nước cũng tiến hành một số hoạt động này (dù ở mức độ khác - hành chính nội bộ). Do vậy, khi xem xét thuật ngữ hành chính nhà nước, cần phải tiếp cận chúng dưới nhiều góc độ khác nhau. Theo đó, thuật ngữ hành chính nhà nước ít nhất cũng cần được hiểu theo hai nghĩa: nghĩa rộng, bao gồm toàn bộ hoạt động chấp hành, điều hành của tất cả các cơ quan trong bộ máy nhà nước từ trung ương đến cơ sở; nghĩa hẹp, gồm toàn bộ hoạt động chấp hành và điều hành của cơ quan hành pháp (hành chính nhà nước) từ chính phủ đến cấp cơ sở. Cụ thể như sau:

Theo nghĩa rộng:

Hành chính nhà nước là một thuật ngữ được sử dụng để chỉ tổ chức, hoạt động của hệ thống các cơ quan thuộc bộ máy nhà nước (thuộc cả ba nhánh quyền lực: lập pháp, hành pháp và tư pháp) từ trung ương đến địa phương (cấp cơ sở), có thẩm quyền tổ chức, quản lý và điều hành các quá trình kinh tế - xã hội và hành vi của tổ chức, cá nhân (bao gồm cả quan hệ tác động bên ngoài mang tính liên hệ và quan hệ nội bộ), thực hiện quyền quản lý nhà nước nhằm đạt mục đích chung đã được xác định và theo quy định của pháp luật.

Theo nghĩa hẹp (nghĩa đặc trưng):

Hành chính nhà nước là thuật ngữ được sử dụng để chỉ tổ chức, hoạt động của cơ quan quản lý hành chính nhà nước (thuộc nhánh quyền hành pháp) từ trung ương đến địa phương (cấp cơ sở), trong mối quan hệ với chủ thể khác (cá nhân, tổ chức) và quan hệ nội bộ trong hệ thống bộ máy hành chính (chính phủ trở xuống cấp xã), dựa trên cơ sở những quy định của pháp luật, được bảo đảm thực hiện, có tính chất mệnh lệnh (quyền lực - phục tùng) nhằm thực hiện chức năng quản lý, điều hành của nhà nước.

Kết luận

Mặc dù thuật ngữ hành chính công và hành chính nhà nước có thể được diễn đạt bằng nhiều cách khác nhau, nhưng cũng có thể rút ra điểm chung và điểm riêng nổi bật của hai thuật ngữ này với một số nét cơ bản như sau:

- Về điểm chung, hành chính công hiểu theo nghĩa thứ hai và thứ ba(8) là trùng hợp với hành chính nhà nước. Hay nói cách khác, khi nói hành chính nhà nước theo nghĩa rộng, nó đồng nghĩa với hành chính công tương ứng với nghĩa thứ hai(9); còn khi nói hành chính nhà nước theo nghĩa hẹp, nó đồng nghĩa với hành chính công theo nghĩa thứ ba (nghĩa hẹp và đặc trưng nhất).

- Về điểm riêng, hành chính công là thuật ngữ có nghĩa và phạm vi tác động rộng hơn nếu so với hành chính nhà nước; bởi vì khi đề cập đến hành chính công, nó không chỉ dừng lại ở tổ chức hoạt động của các cơ quan thuộc bộ máy nhà nước (thuộc cả ba nhánh quyền lực: lập pháp, hành pháp và tư pháp) mà còn vươn xa hơn tới cả các tổ chức không phải nhà nước nhưng có quan hệ mật thiết với nhà nước; đặc biệt, khi tiếp cận chúng dưới giác độ nguồn tài chính của nhà nước, bảo đảm cho chúng hoạt động và do nhà nước hoặc các cơ quan, tổ chức trong hệ thống chính trị lập ra. Hoạt động của các tổ chức này cũng mang tính chấp hành, điều hành hay phương pháp mệnh lệnh trong hoạt động quản lý của chủ thể (tổ chức) đó (Ví dụ: tổ chức đảng, đoàn thanh niên... trong quản lý nhân sự, tài chính... cũng sử dụng phương pháp mệnh lệnh, chấp hành, điều hành - mặc dù ở mức độ, trạng thái khác nhau...).

Từ phân tích ở trên, có thể khẳng định: Mặc dù du nhập và được sử dụng ở Việt Nam muộn hơn - trong thời kỳ hội nhập quốc tế như ngày nay, thuật ngữ “hành chính công” cũng có vai trò, ý nghĩa trong quản lý và đặc biệt trong nghiên cứu khoa học nói chung, khoa học luật nói riêng. Thuật ngữ này giúp cho người sử dụng có thể diễn tả chính xác phạm vi/nội hàm khái niệm mà chủ thể thực hiện đang muốn nhắc đến. “Hành chính công” đặc biệt hữu ích khi muốn diễn tả hoạt động quản lý hành chính không chỉ dừng lại ở hoạt động của bộ máy nhà nước mà còn diễn tả hoạt động đó ở các cơ quan, tổ chức (chủ thể) có sử dụng nguồn ngân sách nhà nước, do các cơ quan, tổ chức trong hệ thống chính trị lập ra để cùng nhà nước thực hiện chức năng, mục đích sự nghiệp chung, phục vụ và mang lại lợi ích cho toàn xã hội và cho đất nước.

TS NGUYỄN QUANG VỸ

Trường Đại học Thủy Lợi

Một số quy định cần hoàn thiện nhằm thúc đẩy thị trường quyền sử dụng đất