Pháp luật một số nước về vấn đề đa quốc tịch và kiến nghị hoàn thiện pháp luật quốc tịch của Việt Nam

LSVNO - Quốc tịch được định nghĩa là “mối liên hệ pháp lý-chính trị có tính chất lâu dài, bền vững, ổn định cao về mặt thời gian, không bị giới hạn về mặt không gian giữa cá nhân cụ thể với chín...

LSVNO - Quốc tịch được định nghĩa là “mối liên hệ pháp lý-chính trị có tính chất lâu dài, bền vững, ổn định cao về mặt thời gian, không bị giới hạn về mặt không gian giữa cá nhân cụ thể với chính quyền nhà nước nhất định” (1).

Quốc tịch gắn liền với mỗi con người từ khi người đó sinh ra cho đến khi người đó chết đi, là tiền đề để họ được hưởng các quyền công dân và thực hiện các nghĩa vụ công dân đối với nhà nước mà mình mang quốc tịch. Về phía nhà nước, xác lập quốc tịch chính là hành vi thực hiện chủ quyền của quốc gia đối với dân cư. Quốc tịch chính là căn cứ để xác định thẩm quyền tài phán của quốc gia trong các mối quan hệ pháp luật phát sinh giữa nhà nước và cá nhân công dân; nhưng đồng thời, quốc tịch thể hiện ranh giới chủ quyền giữa các quốc gia trong quan hệ quốc tế. Quốc tịch cũng là căn cứ để thể hiện sự quy thuộc[1] của một cá nhân về một nhà nước nhất định, có nghĩa là cá nhân đó sẽ được hưởng các quyền lợi mà nhà nước và pháp luật nước này bảo đảm cho họ được hưởng, các nghĩa vụ pháp lý mà họ phải thực hiện, đồng thời xác định trách nhiệm, nghĩa vụ của nhà nước đó đối với việc bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng cho cá nhân trong mối quan hệ với cộng đồng dân cư của quốc gia mà họ là công dân, cũng như trong quan hệ quốc tế mà người đó tham gia. Do đó, xác định quốc tịch có ý nghĩa pháp lý vô cùng quan trọng đối với từng cá nhân.

Ảnh minh họa.

Về nguyên tắc, mỗi cá nhân khi sinh ra đều có quyền có quốc tịch. Quốc tịch là chế định pháp lý gắn với các nhà nước, nhưng quyền có quốc tịch lại là quyền được thừa nhận chung trên thế giới và quyền này được thể hiện trong nhiều văn kiện pháp lý quốc tế quan trọng. Điều 15 Tuyên ngôn Nhân quyền 1948 khẳng định “Tất cả mọi người đều có quyền có quốc tịch”. Điều 24 khoản 3 Công ước quốc tế về các Quyền dân sự và chính trị 1966 quy định “Mọi trẻ em đều có quyền có một quốc tịch”. Điều 7 Công ước của Liên hợp quốc về Quyền trẻ em năm 1989 quy định “Trẻ em được sinh ra có quyền có quốc tịch ngay từ khi chào đời”. Điểm c khoản 4 Điều 5 Công ước về Xóa bỏ mọi hình thức phân biệt chủng tộc năm 1966 quy định “Phù hợp với những nghĩa vụ cơ bản nêu trong Điều 2 Công ước này, các quốc gia thành viên cam kết sẽ cấm và xóa bỏ sự phân biệt chủng tộc dưới mọi hình thức và bảo đảm quyền bình đẳng trước pháp luật của tất cả mọi người, không phân biệt chủng tộc, màu da, nguồn gốc quốc gia hay sắc tộc, đặc biệt trong việc hưởng những quyền sau đây:... Các quyền dân sự khác, đặc biệt là:… quyền có quốc tịch..” và nhiều công ước quốc tế khác cũng quy định rõ quốc tịch là quyền thiêng liêng gắn bó với cá nhân mỗi con người.

Như vậy, quốc tịch là phạm trù chính trị - pháp lý mang tính quốc gia và quốc tế. Về mặt quốc tế, quốc tịch là “mối quan hệ[2] pháp lý hai chiều, được xác lập giữa cá nhân với một quốc gia nhất định, có nội dung là tổng thể các quyền và nghĩa vụ của người đó được pháp luật của quốc gia quy định và bảo đảm thực hiện”[3]. Theo pháp luật quốc gia và quốc tế, mỗi cá nhân đều có quyền có quốc tịch (một quốc tịch), theo đó mà phát sinh tư cách công dân và được bảo hộ bởi quốc gia xác lập quốc tịch cho cá nhân đó. Tuy nhiên, các quốc gia quy định về quốc tịch không hoàn toàn giống nhau. Một số quốc gia theo nguyên tắc một quốc tịch, tức là không cho phép những người mang quốc tịch của quốc gia đó có thêm quốc tịch của bất kỳ quốc gia nào khác. Tuy nhiên, lại cũng có những quốc gia theo nguyên tắc hai hay nhiều quốc tịch, tức cá nhân được phép có quốc tịch của quốc gia đó, đồng thời có thêm cả quốc tịch của một hay nhiều quốc gia khác.

Trong khoa học luật quốc tế, hai hay nhiều quốc tịch (Dual or Plural[4] Nationality) được hiểu là tình trạng pháp lý của một người cùng lúc mang hai hay nhiều quốc tịch của các quốc gia khác nhau[5],[6]. Theo đó mà phát sinh nghĩa vụ pháp lý của cá nhân với nhiều quốc gia khác nhau với tư cách đều là công dân các quốc gia này và chịu sự bảo hộ của nhiều quốc gia khác nhau.

Trên thế giới, các quốc gia cho phép công dân nước mình có thể mang hai hay nhiều quốc tịch có hai loại: chính thức thừa nhận tình trạng hai hay nhiều quốc tịch của công dân trong pháp luật quốc gia; cho nhập quốc tịch nước sở tại mà không bắt thôi quốc tịch cũ nhưng không thừa nhận quốc tịch nước gốc, có thể kể đến như Australia, Canada, Latvia, Hungari, Slovenia…

Luật Quốc tịch Australia quy định trong trường hợp kết hôn, công dân Australia có quyền mang cả hai quốc tịch. Trường hợp một người là công dân Australia, đủ 18 tuổi và thực hiện bất cứ hành vi nào với mục đích để có quốc tịch một nước ngoài, thì không còn là công dân Australia kể từ khi có quốc tịch nước ngoài đó (trừ trường hợp kết hôn).

Pháp luật về quốc tịch của Canada được công bố chính thức bằng Luật Quốc tịch năm 1977. Luật này xác định những ai có đủ tư cách trở thành công dân Canada. Đạo luật này thay thế Luật Quốc tịch Canada năm 1946 và trải qua bốn lần sửa đổi bổ sung vào các năm 2007, 2009, 2015 và 2017[7].

Luật Quốc tịch Canada cho phép công dân Canada có quốc tịch nước ngoài mà không bị mất quốc tịch Canada. “Kể từ ngày 15/02/1977, pháp luật Canada công nhận quốc tịch kép mà không có bất cứ hạn chế nào và công dân Canada cũng không bị mất quốc tịch của họ khi họ xác lập quốc tịch của một quốc gia khác”[8].

Điều 5 (điều kiện nhập quốc tịch Canada): không quy định bắt buộc thôi quốc tịch nước ngoài.

Điều 8 quy định, người sinh ra ở nước ngoài sau ngày 14/02/1977, có quốc tịch Canada do khi ấy cha hoặc mẹ có quốc tịch Canada theo quy định tại Điều 3 khoản (1) (b) hoặc (e), sẽ mất quốc tịch Canada lúc 28 tuổi, trừ phi: đương sự xin bảo lưu quốc tịch Canada; hoặc, đương sự đã đăng ký công dân Canada và/hoặc đã cư trú tại Canada 1 năm trước khi làm đơn hoặc chứng minh được mình có những mối quan hệ rõ ràng với Canada.

Luật sửa đổi một số điều của Luật Quốc tịch Canada chính thức được áp dụng từ ngày 19/6/2017 có một điều khoản về việc tước quốc tịch những người có hai quốc tịch bị kết án chống lại lợi ích quốc gia cũng được bãi bỏ và có hiệu lực ngay lập tức, theo đó người có hai quốc tịch đang sống tại Canada khi phạm tội cũng sẽ bị xử lý giống như những công dân Canada khác.

Theo Luật Quốc tịch của Latvia, việc mang hai quốc tịch không làm ảnh hưởng tới một cá nhân khi người này đã được công nhận là công dân Latvia. Nếu công dân Latvia đồng thời mang quốc tịch nước ngoài thì trong mối quan hệ pháp lý với Cộng hòa Latvia họ sẽ được coi là công dân Latvia[9].

Khoản 2 Điều 2 Luật Quốc tịch Hungary quy định: “Trừ khi Luật này có quy định khác, công dân Hungary đồng thời được coi là công dân quốc gia khác sẽ được coi là công dân Hungary theo mục đích áp dụng pháp luật của Hungary”.

Luật Quốc tịch Slovenia quy định: “Trên lãnh thổ Cộng hòa Slovenia, một công dân của Cộng hòa Slovenia, người có quốc tịch nước ngoài cũng được coi là công dân của Cộng hòa Slovenia, trừ trường hợp có thoả thuận quốc tế”.

Bỉ là quốc gia phát triển, trong thời gian gần đây đã thay đổi chính sách quốc tịch theo hướng cho phép nhiều quốc tịch. Luật pháp của Bỉ cho phép công dân có quốc tịch khác quốc tịch Bỉ mà không mất quốc tịch Bỉ, trừ phi nước đó yêu cầu thôi quốc tịch Bỉ.

Như vậy, theo pháp luật các nước này, việc công dân của họ mang hai hay nhiều quốc tịch là điều rất bình thường và việc được thừa nhận là có hai hay nhiều quốc tịch một cách chính thức được ghi nhận trong pháp luật nước họ. Trong các mối quan hệ pháp lý, những công dân này sẽ được nước sở tại coi là công dân của họ.

Tuy nhiên, hiện nay trong quan hệ quốc tế, số lượng các quốc gia chính thức thừa nhận nguyên tắc hai hay nhiều quốc tịch không nhiều, bởi lẽ hệ quả việc thừa nhận này thường dẫn đến những tranh chấp rất phức tạp, khó giải quyết, nhiều khi gây ảnh hưởng không tốt tới quan hệ giữa các quốc gia liên quan mặc dù trong vòng vài năm trở lại đây, số lượng các quốc gia thừa nhận nguyên tắc hai hay nhiều quốc tịch cho công dân của họ có phần tăng lên; có 66/101 quốc gia và vùng lãnh thổ đang thi hành chính sách hai quốc tịch, trong đó có 20 quốc gia là các nước phát triển (Mỹ, Anh, Pháp) hoặc đang phát triển ở mức độ cao (Thổ Nhĩ Kỳ). Trên thực tế, hầu hết các quốc gia phát triển đều cho phép công dân mang nhiều quốc tịch; rất nhiều nước đang phát triển cũng đang hoặc sẽ chuyển sang thực hiện chính sách công nhận đa quốc tịch nhằm thu hút cộng đồng kiều dân. Hàng năm có thêm các quốc gia khác đi theo xu hướng này (Bỉ-2010, Hàn Quốc-2011, Niger-2012, Czech-2014, Sri Lanka-2015, Đan Mạch-2016...)[10].

Vậy đối với một cá nhân mang nhiều quốc tịch thì tình trạng này sẽ ảnh hưởng như thế nào đến pháp luật quốc tế và các quốc gia sẽ xử lý việc đa quốc tịch này như thế nào?

Những quan điểm khác nhau về bản chất của quốc tịch và mối quan hệ của nó đến quyền và nghĩa vụ dẫn đến những khái niệm khác nhau về quốc tịch và hậu quả đi kèm trong luật lệ riêng của từng nước.

Có quan điểm cho rằng “Quốc tịch không phải là vấn đề cứng nhắc và không thể thay đổi được. Ngược lại, ý nghĩa và nội dung của nó thay đổi phụ thuộc các quốc gia khác nhau. Có thể trong tương lai, ý nghĩa của vấn đề quốc tịch có thể sẽ biến đổi khác hơn như là một hệ lụy sự biến đổi của xã hội dân sự và các tổ chức quốc tế, trừ tư cách thành viên của một số nhóm, hội trong xã hội có nhà nước hoặc quốc gia”[11].

Quan điểm này giả định rằng bản chất quốc tịch theo pháp luật quốc tế là không thể thay đổi được là một điểm khởi đầu quan trọng trong hành trình tìm kiếm thực tiễn quốc gia đối với vấn đề đa quốc tịch. Dường như có rất ít những điều luật cứng rắn và chắc chắn trong pháp luật quốc tế quy định về diễn biến của quốc tịch. Điều này được giải thích do các quy định của quốc tịch vẫn được xem xét phần lớn trong các luật lệ riêng của quốc gia. Phân tích thực tiễn nói trên đặt ra yêu cầu phân định một cách công bằng giữa pháp luật quốc gia và pháp luật quốc tế về vấn đề quốc tịch.

Tình trạng đa quốc tịch tất yếu dẫn đến những hệ lụy phát sinh giữa các quốc gia về vấn đề bảo hộ ngoại giao đối với người đa quốc tịch. Cũng như việc công nhận quốc tịch, vấn đề bảo hộ ngoại giao giữa các quốc gia liên quan đến các vấn đề về xung đột quốc tịch với các quốc gia khác. Vấn đề này ngày càng trở nên quan trọng và là mối quan tâm của các quốc gia khi các công dân của họ, những người cũng là công dân của một quốc gia thứ hai, được các nước thứ ba coi là quốc tịch của quốc gia thứ hai, và điều này dẫn đến tổn hại hoặc ứng xử bất lợi[12] cho công dân của họ.

Khi có xung đột quốc tịch, tình huống thường phát sinh đó là các mối liên hệ, khiếu nại quốc gia, bởi một quốc tịch cụ thể liên quan đến một cá nhân cụ thể, liên quan đến một quốc gia cụ thể, liên quan đến một tuyên bố chủ quyền, và thường là theo một hiệp định đã được ký kết. Vấn đề bảo hộ này có thể được chia thành các trường hợp là cá nhân được bảo hộ có quốc tịch của quốc gia nơi yêu cầu bảo hộ, và tình huống mà một quốc gia thứ ba hoặc một tòa án phải đối mặt với một cá nhân có nhiều hơn một quốc tịch.[13]

Do tình trạng pháp lý đặc biệt của người hai hay nhiều quốc tịch nên trong pháp luật quốc tế cũng như pháp luật của các quốc gia đều quan tâm giải quyết. Trong những thập kỷ trước, vấn đề này được giải quyết theo hướng hạn chế, giảm tối đa tình trạng hai hay nhiều quốc tịch[14]. Để giải quyết vấn đề này, các quốc gia đã ký kết một số điều ước quốc tế đa phương về vấn đề quốc tịch như Định ước cuối cùng của Hội nghị La Haye năm 1930 (Hội nghị ghi nhận Mỗi quốc gia, trong khi thi hành quyền lực của mình để quy định những vấn đề về quốc tịch nên cố gắng làm giảm càng nhiều càng tốt những trường hợp hai quốc tịch và khuyến nghị trong trường hợp người khi sinh ra có hai hay nhiều quốc tịch, các quốc gia nên có những quy định pháp luật để người đó dễ dàng từ bỏ quốc tịch của quốc gia mà người đó không cư trú và không bắt buộc sự từ bỏ này phải lệ thuộc vào những điều kiện không cần thiết. Các quốc gia nên áp dụng nguyên tắc việc nhập quốc tịch nước ngoài sẽ dẫn đến việc mất quốc tịch gốc); Công ước La Haye năm 1930 về một số vấn đề liên quan tới xung đột luật quốc tịch (Công ước quy định tại nước thứ ba, người có nhiều quốc tịch sẽ được coi như chỉ có một quốc tịch. Nước thứ ba sẽ chỉ công nhận duy nhất một quốc tịch trong số các quốc tịch mà người đó có hoặc công nhận quốc tịch của nước mà người đó thường trú và cư trú chủ yếu hoặc quốc tịch của nước mà lúc đó trên thực tế người đó có mối quan hệ gắn bó nhất[15]; Một quốc gia không được bảo hộ ngoại giao cho công dân của mình tại quốc gia khác mà người này cũng có quốc tịch và hiện đang cư trú[16]; Công ước quy định nghĩa vụ cho các quốc gia phải tạo điều kiện thuận lợi cho người hai hay nhiều quốc tịch được thôi quốc tịch của quốc gia nếu người đó thường trú hoặc cư trú chủ yếu ở nước ngoài và nếu họ đáp ứng các điều kiện quy định trong pháp luật quốc gia về thôi quốc tịch[17]); Công ước năm 1963 về việc giảm các trường hợp nhiều quốc tịch và về nghĩa vụ quân sự trong trường hợp nhiều quốc tịch; Công ước châu Âu năm 1997 về quốc tịch… Một số nước đã ký kết điều ước quốc tế song phương như Hiệp định Pháp - Bỉ 1949, Hiệp định Pháp - Italia 1953, Hiệp định Đan Mạch - Italia 1954… Tinh thần mà các hiệp định song phương này quy định là nếu công dân nước ký kết này gia nhập quốc tịch nước ký kết khác thì sẽ mất quốc tịch gốc hoặc nếu công dân có hai hay nhiều quốc tịch thì phải lựa chọn để giữ lại một quốc tịch. Hoàn thiện pháp luật quốc gia về người có hai hay nhiều quốc tịch theo hướng cho phép có thể được giữ hai hay nhiều quốc tịch song phải cam kết không được dùng quốc tịch nước này để chống lại nước kia (đã được áp dụng tại Hàn quốc, Mỹ, cộng hòa Séc...) hoặc cho trẻ em đến tuổi trưởng thành có quyền lựa chọn quốc tịch riêng của mình khi trẻ em có nhiều quốc tịch. Theo nguyên tắc bình đẳng, được quy định trong Điều 4 Công ước La Hay 1930 về một số vấn đề liên quan đến xung đột luật quốc tịch, “một quốc gia có thể không bảo hộ cho công dân của mình chống lại quốc gia mà công dân đó cũng có quốc tịch”.

Để giải quyết vấn đề đa quốc tịch, tránh xung đột và tranh chấp, các quốc gia sẽ áp dụng theo nguyên tắc “quốc tịch hữu hiệu”[18], chỉ áp dụng đối với các nước thứ ba trong Công ước La Hay 1930, đa quốc tịch được coi là chỉ có một quốc tịch “hoặc là quốc tịch của quốc gia nơi thường trú hoặc quốc tịch của quốc gia nơi mà cá nhân đó thực sự có quan hệ gần gũi[19]”.

Một trường hợp xảy ra trên thực tế[20]: vụ án gây ra nhiều bình luận và tranh cãi. Nguyên tắc quốc tịch hiệu quả đã được Tòa án Công lý quốc tế (ICJ) áp dụng trong trường hợp Nottebohm (mang hai quốc tịch Guatemala thuộc Đức và Liechtenstein). Ông Nottebohm sinh sống ở Guatemala thuộc Đức và mang quốc tịch Đức trong 34 năm. Trong một chuyến đi đến châu Âu sau thế chiến thứ II, ông này đã nhập quốc tịch của Công quốc Liechtenstein bằng cách mua quốc tịch (thanh toán một khoản phí đáng kể và thuế hàng năm, và một lời thề trung thành). Bằng cách này ông ta đã bị mất quốc tịch Đức (theo khoản 1 Điều 25 Luật Quốc tịch Đức[21]). Sau đó Nottebohm trở về Đức với hộ chiếu Liechtenstein. Khi đó, tài sản của ông Nottebohm đã bị tịch thu vì tài sản này được coi là tài sản của công dân Đức, còn ông Notttebohm thì không phải người Đức và lại được coi như kẻ thù của người Đức. Ông này đã bị giam cầm tại Hoa Kỳ theo một thỏa thuận đã ký với Chính phủ Guatemala. Lúc này nước Liechtenstein là một quốc gia trung lập không liên quan gì đến thế chiến thứ II. Quốc gia này đã kiện Guatemala ra Tòa án ICJ về việc nước này đã công khai tịch thu tài sản và giam giữ công dân nước họ một cách bất hợp pháp. Tòa án ICJ cho rằng Guatemala không có nghĩa vụ phải công nhận quốc tịch Liechtenstein của ông Nottebohm hay bất cứ sự đại diện thay mặt của nước này đối với ông ta, bởi vì không có bất cứ một sự ràng buộc hay văn bản có hiệu lực nào giữa hai quốc gia về việc phải công nhận quốc tịch của ông Notteborhm, ngoài việc ông ta tự ý nhập quốc tịch Liechtenstein. Tòa án ICJ hoàn toàn không phán quyết về việc Liechtenstein không có quyền bảo vệ ông Nottebohm (không chỉ với Guatemala) và cũng không nhận xét về tính hợp lệ của việc nhập quốc tịch như trên theo pháp luật quốc tế. Guatemala đã viện dẫn, theo quy tắc chung của pháp luật thì việc tự nhập quốc tịch là không có giá trị. Đây là một trong những lý do Guatemala phản đối việc Liechtenstein bảo hộ cho Nottebohm và cũng là một trong những lối đi cho các quốc gia nói chung về việc nên có một hiệp định chính thức về việc công nhận quốc tịch của cá nhân trong bối cảnh đa quốc tịch như hiện nay. Kết quả của vụ phán xử này cũng đã được chính phủ và tòa án các nước sử dụng để xử lý các trường hợp liên quan đến vấn đề đa quốc tịch trên thế giới. Không có gì để bàn cãi khi ông Nottebohm chưa bao giờ là công dân đa quốc tịch theo pháp luật quốc gia. Mà vấn đề được đem ra bàn ở đây là quyền của một quốc gia không công nhận việc ghi nhận quốc tịch của một quốc gia khác và do đó loại trừ trường hợp nhà nước thứ hai này thực hiện bảo hộ ngoại giao đối với ông Nottebohm. Theo nghĩa hẹp hơn, có thể được hiểu đây là đặc quyền của quốc gia không ghi nhận quốc tịch được xác định bằng cách nhập trong một số trường hợp nhất định.

Đi kèm với nguyên tắc quốc tịch hữu hiệu đã áp dụng ở trên là nguyên tắc “bảo vệ hiệu quả”. Nguyên tắc quốc tịch hữu hiệu được cho là phát triển quy tắc này, trong bối cảnh đa quốc tịch. Quốc tịch được công nhận là quốc tịch mà cá nhân có quan hệ gần gũi nhất. Một ngoại lệ đối với quy tắc này là nguyên tắc không thể sử dụng được quốc tịch của một quốc gia thứ ba, khi gây ra tranh chấp quốc tế bởi một người đa quốc tịch ngay cả có ưu thế hơn trong hoàn cảnh lúc đó. Nguyên tắc quốc tịch hữu hiệu không cho phép một quốc gia bị đơn yêu cầu chống lại một quốc gia nguyên đơn bảo vệ cho công dân của họ. Bất kỳ quốc gia nào công nhận quốc tịch kép hay đa quốc tịch đều có quyền bảo hộ ngoại giao cho công dân của họ trước quốc gia mà công dân này không có quốc tịch. Hai hay nhiều quốc gia có thể cùng nhau bảo hộ ngoại giao cho công dân mang quốc tịch kép hoặc đa quốc tịch.

Nhiều năm trở lại đây, tình trạng song tịch, đa tịch tại các quốc gia ngày càng tăng lên không phụ thuộc vào quy định thừa nhận (chính thức hay không chính thức) vấn đề được mang hai hay nhiều quốc tịch cùng một lúc của cư dân. Và mặc dù với xu hướng song tịch, đa tịch ngày càng phát triển trên thế giới như vậy thì vấn đề xung đột quốc tịch là vấn đề mà pháp luật quốc tế không mong muốn. Theo đó, cách giải quyết cũng có thể phát triển theo nhiều hướng khác nhau; có thể hạn chế song tịch, đa tịch để giảm thiểu phát sinh tranh chấp như đã phân tích ở trên hoặc xử lý theo xu hướng mới mà các nước hiện đang áp dụng:

- Đối với công dân có nhiều hộ chiếu (đa tịch) thì nhập cảnh bằng hộ chiếu nào sẽ được coi là công dân của nước đó và khi có xung đột sẽ được bảo hộ theo quốc gia trên hộ chiếu lúc nhập cảnh. Tuy nhiên, nếu công dân đó có cả hộ chiếu của quốc gia mà họ nhập cảnh thì một số nước lại chỉ chấp nhận họ là công dân của mình và các quốc gia khác không được quyền bảo hộ ngoại giao hay lãnh sự.

- Đối với quyền ứng cử, thông thường các quốc gia chỉ công nhận công dân ứng cử là công dân chỉ có một quốc tịch nước ứng cử. Do vậy, nếu ứng cử viên có nhiều quốc tịch sẽ không được tham gia ứng cử vào hệ thống chính trị hoặc là người đó phải từ bỏ quốc tịch khác của mình, thậm chí phải cư trú trên lãnh thổ quốc gia người này ứng cử một thời gian nhất định.

Đối với quyền bầu cử, thông thường các quốc gia chậm phát triển hoặc đang phát triển tiềm lực kinh tế chưa lớn không quy định rõ ràng về việc công dân của mình ở nước ngoài có được bầu cử hay không. Tuy nhiên, ở một số quốc gia phát triển thì công dân của họ ở nước ngoài có thể có quyền bầu cử thông qua các hình thức được tổ chức tại các cơ quan đại diện ngoại giao, lãnh sự ở nước ngoài.

- Đối với trẻ em, thông thường các nước dành tối đa sự ưu đãi vì việc xung đột quốc tịch là rất ít, hiếm có. Việc tạo điều kiện cho trẻ em được công nhận nhiều quốc tịch để tối đa hóa quyền lợi mà trẻ em được hưởng và quy định để một độ tuổi nhất định khi trẻ em đó lớn lên sẽ được toàn quyền lựa chọn quốc tịch cho mình.

Kiến nghị hoàn thiện pháp luật quốc tịch Việt Nam

Luật Quốc tịch Việt Nam.

Tại Việt Nam, nguyên tắc một quốc tịch là nguyên tắc cơ bản, chủ đạo của pháp luật quốc tịch kể từ sau 1945 đến nay, được thể hiện rõ nét bằng Luật Quốc tịch Việt Nam từng thời kỳ. Trải qua một số lần sửa đổi, bổ sung[22], để phù hợp với điều kiện, hoàn cảnh của đất nước trong mỗi giai đoạn phát triển, Luật Quốc tịch Việt Nam đã thể hiện ngày càng rõ nguyên tắc một quốc tịch “theo hướng mềm dẻo” (không phải nguyên tắc một quốc tịch cứng). Đó cũng là sự khác biệt lớn nhất giữa Luật Quốc tịch năm 1988, 1998 và năm 2008. Luật Quốc tịch đã ghi nhận, từ chỗ Nhà nước chỉ công nhận công dân Việt Nam có một quốc tịch là quốc tịch Việt Nam (nguyên tắc một quốc tịch cứng - Luật 1988) đến chỗ Nhà nước cho phép một số trường hợp ngoại lệ do Luật quy định công dân Việt Nam được đồng thời có quốc tịch nước ngoài (hai hay nhiều (đa) quốc tịch - Luật 2008, Luật sửa đổi một số điều của Luật Quốc tịch Việt Nam năm 2014). Cụ thể như sau:

Điều 3 Luật Quốc tịch Việt Nam năm 1988 quy định về việc công nhận công dân Việt Nam có một quốc tịch Việt Nam: “Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam chỉ công nhận công dân Việt Nam có một quốc tịch là quốc tịch Việt Nam”. Sau đó, công nhận công dân Việt Nam có một quốc tịch là quốc tịch Việt Nam (bỏ từ “chỉ” trong Luật 1998).

Điều 4 Luật Quốc tịch Việt Nam 2008 quy định về nguyên tắc quốc tịch như sau: “Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam công nhận công dân Việt Nam có một quốc tịch là quốc tịch Việt Nam, trừ trường hợp Luật này có quy định khác”. Những trường hợp được Luật quy định khác bao gồm:

Thứ nhất, tại khoản 2 Điều 13 Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Quốc tịch Việt Nam 2008 (Luật Quốc tịch năm 2014) quy định “Người Việt Nam định cư ở nước ngoài chưa mất quốc tịch Việt Nam theo quy định của pháp luật Việt Nam trước ngày Luật này có hiệu lực thì vẫn còn quốc tịch Việt Nam. Người Việt Nam định cư ở nước ngoài chưa mất quốc tịch Việt Nam mà không có giấy tờ chứng minh quốc tịch Việt Nam theo quy định tại Điều 11 của Luật này thì đăng ký với cơ quan đại diện Việt Nam ở nước ngoài để được xác định có quốc tịch Việt Nam và cấp hộ chiếu Việt Nam”. Trong khi pháp luật Việt Nam không quy định về việc công dân Việt Nam sẽ đương nhiên mất quốc tịch Việt Nam khi nhập quốc tịch nước ngoài theo bất cứ hình thức nào và như vậy, nếu pháp luật nước ngoài không bắt buộc công dân Việt Nam phải thôi quốc tịch Việt Nam khi nhập quốc tịch nước ngoài thì những công dân này vẫn được mang quốc tịch Việt Nam. Điều luật này cũng khẳng định công dân Việt Nam vẫn mang quốc tịch Việt Nam bất kể có quốc tịch nước ngoài hay không và nếu không có giấy tờ chứng minh quốc tịch thì vẫn có thể đăng ký với cơ quan đại diện Việt Nam ở nước ngoài để xác định quốc tịch Việt Nam và cấp hộ chiếu Việt Nam.

Thứ hai, người xin nhập, xin trở lại quốc tịch Việt Nam, trong trường hợp đặc biệt, nếu được Chủ tịch nước cho phép thì không phải từ bỏ quốc tịch nước ngoài khi được nhập, trở lại quốc tịch Việt Nam (khoản 3 Điều 19, khoản 5 Điều 23). Thực tiễn thi hành Luật Quốc tịch cho thấy, cho đến nay, số người được nhập, được trở lại quốc tịch Việt Nam mà được Chủ tịch nước cho giữ quốc tịch nước ngoài không nhiều[23], vì thực tế, rất nhiều trường hợp xin nhập, xin trở lại quốc tịch Việt Nam đều không chứng minh được thuộc trường hợp đặc biệt để xin giữ quốc tịch nước ngoài nên đều bị Bộ Tư pháp trả lại hồ sơ.

Thứ ba, trẻ em Việt Nam được người nước ngoài nhận làm con nuôi và có quốc tịch nước ngoài nhưng vẫn giữ quốc tịch Việt Nam[24] (khoản 1 Điều 37); trẻ em nước ngoài được công dân Việt Nam nhận làm con nuôi và có quốc tịch Việt Nam theo cha mẹ nuôi nhưng vẫn giữ quốc tịch nước ngoài (khoản 2 Điều 37).

Từ những phân tích và dẫn chứng quy định pháp luật trên đây cho thấy, hiện tượng công dân Việt Nam đồng thời có quốc tịch nước ngoài (song tịch) là vấn đề vừa có tính lịch sử, vừa có tính pháp lý. Tuy nhiên, dưới khía cạnh nghiên cứu, chúng tôi cho rằng, quy định tại khoản 2 Điều 13 của Luật Quốc tịch 2008 chủ yếu nhằm thể hiện một quan điểm mang tính chính trị hơn là một quy phạm mang tính pháp lý: Nhà nước Việt Nam không tước quốc tịch Việt Nam (bằng một quy phạm pháp luật) của những người Việt Nam định cư ở nước ngoài và tự nguyện gia nhập quốc tịch nước ngoài (là điều mà nhiều nước thường áp dụng để bảo đảm nguyên tắc một quốc tịch triệt để[25]). Thực tế cho thấy, nguyên tắc một quốc tịch Việt Nam mềm dẻo đã giúp cho hàng triệu người Việt Nam định cư ở nước ngoài được giữ quốc tịch Việt Nam. Đây là đối tượng chiếm số đông, so với một số ít các trường hợp trong những năm qua được Chủ tịch nước cho giữ quốc tịch nước ngoài khi được nhập, trở lại quốc tịch Việt Nam. Vì thế, các trường hợp ngoại lệ (được Chủ tịch nước cho phép giữ quốc tịch nước ngoài) chỉ là cá biệt, không phải là hiện tượng phổ biến để nhân rộng.

Như vậy có thể nói, từ chỗ chỉ công nhận công dân có một quốc tịch Việt Nam, đến chỗ cho phép có hai quốc tịch (trong một số trường hợp ngoại lệ[26]), nguyên tắc quốc tịch Việt Nam đã trở nên mềm dẻo hơn, linh hoạt hơn. Song, điều quan trọng nhất phải khẳng định là, nguyên tắc một quốc tịch Việt Nam vẫn được coi là nguyên tắc chủ đạo của pháp luật quốc tịch Việt Nam từ sau 1945 đến nay.

Để hoàn thiện pháp luật về quốc tịch của Việt Nam, việc đầu tiên là cần bổ sung quy định để xử lý xung đột trong việc bảo hộ đối với người có hai quốc tịch. Thực tiễn thi hành pháp luật quốc tịch Việt Nam cũng như pháp luật và thông lệ quốc tế cho thấy, tranh chấp/xung đột quốc tế thường xảy ra xung quanh việc bảo hộ đối với người có hai quốc tịch (tức là khi có hai quốc gia sẵn sàng đứng ra bảo hộ cho người có quốc tịch của cả hai quốc gia đó). Tuy nhiên, cũng có nhiều trường hợp vì những lý do khác nhau, người có hai quốc tịch có thể không được quốc gia nào đứng ra bảo hộ. Do đó, phù hợp với thông lệ trong quan hệ quốc tế giữa các quốc gia, để bảo đảm một người được hưởng đầy đủ, trọn vẹn quyền ưu đãi, miễn trừ, nhất là miễn trừ ngoại giao, lãnh sự và sự bảo hộ pháp lý của quốc gia mà người đó có quốc tịch, thì quốc gia có liên quan thường yêu cầu người đó phải lựa chọn, tuyên bố rõ ràng hoặc tiến hành thủ tục xin thôi/từ bỏ quốc tịch của nước kia.

Đối với trẻ em sinh sống trên lãnh thổ Việt Nam, nên cho hưởng quy chế của công dân có hai hay nhiều quốc tịch để bảo đảm tốt nhất quyền lợi cho trẻ. Đồng thời cần có quy định yêu cầu đến một độ tuổi nhất định (ví dụ 18 tuổi), trẻ em phải cam kết và lựa chọn tư cách công dân (theo một quốc tịch do trẻ em lựa chọn). Đặc biệt, trên cơ sở nghiên cứu, tham khảo pháp luật nước ngoài, để bảo đảm quyền quốc tịch của trẻ em được nhận làm con nuôi và xử lý những hệ quả phát sinh, đề nghị bổ sung quy định cho phép công dân Việt Nam đồng thời có quốc tịch nước ngoài được lựa chọn quốc tịch khi đến tuổi trưởng thành.

Tiếp tục duy trì nguyên tắc một quốc tịch linh hoạt (mềm dẻo) như hiện nay và quy định rõ hơn về các ngoại lệ được phép, nhằm bảo đảm các đặc trưng của nguyên tắc quốc tịch Việt Nam phù hợp với hoàn cảnh lịch sử, kinh tế, chính trị xã hội của đất nước; kế thừa được những quy định trước đó về nguyên tắc quốc tịch và bảo đảm giải quyết những đòi hỏi mà thực tế vấn đề hai hay nhiều quốc tịch đang tồn tại ở Việt Nam hiện nay.

---*---

[1] Điều 1 Luật Quốc tịch 2008 của Việt Nam quy định “Quốc tịch Việt Nam thể hiện mối quan hệ gắn bó của cá nhân với Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, làm phát sinh quyền, nghĩa vụ của công dân Việt Nam đối với Nhà nước và quyền, trách nhiệm của Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam đối với công dân Việt Nam”.

[2] Một số nhà bình luận quốc tế cho rằng quốc tịch là một vấn đề nền tảng quan trọng thể hiện diện mạo của cả pháp luật quốc gia và quốc tế song họ vẫn không đồng tình rằng quốc tịch là “một tình trạng” hay một “mối quan hệ”. Trên thực tế, người ta chấp nhận cả hai quan điểm này. Quốc tịch là một tình trạng pháp lý của cá nhân và nó cũng là một mối quan hệ ràng buộc giữa cá nhân và nhà nước mà cá nhân đó mang quốc tịch.

[3] Ths Nguyễn Thị Kim Ngân (chủ biên), Giáo trình Luật quốc tế, Nxb Giáo dục Việt Nam, 2010, trang 129.

[4] Hoặc Multiple.

[5] TS Nguyễn Thanh Long, Ths Nguyễn Thị Kim Ngân - Vấn đề hai hay nhiều quốc tịch trong pháp luật quốc tế và pháp luật của các quốc gia, Tạp chí Luật học số 6/2009.

[6] Tình trạng này được sinh ra bởi các nguyên nhân: (i) sự khác biệt trong cách thức hưởng và mất quốc tich do đặc thù của các quốc gia khác nhau quy định; (ii) cá nhân đã được hưởng quốc tịch mới nhưng chưa xin thôi quốc tịch nước gốc; (iii) hưởng quốc tịch mới do kết hôn, được nhận làm con nuôi hoặc được thưởng quốc tịch.

[7]Theo https://en.wikipedia.org/wiki/Canadian_nationality_law “Canadian nationality law is promulgated by the Citizenship Act (R.S.C., 1985, c. C-29) since 1977. The Act determines who is, or is eligible to be, a citizen of Canada. The Act replaced the previous Canadian Citizenship Act(S.C. 1946, c. 15) in 1977 and has gone through four significant amendments, in 2007, 2009, 2015 and 2017”.

[8] Candadian Citizenship Page 5 http://www.gov.pe.ca/photos/original/WI_KCanadianCit.pdf

“Since February 15,1977,  Canadian law allows dual citizenship without restriction and Canadians do not lose their Canadian citizenship upon acquiring citizenship of other countries”.

[9]http://www.uniset.ca/naty/latvia_en.htm

[10] TS Ngô Trịnh Hà, Xu hướng hai hay nhiều quốc tịch của một số quốc gia trên thế giới và khả năng áp dụng tại Việt Nam, Hội thảo “Nguyên tắc quốc tịch: xu hướng và thực tiễn áp dụng tại Việt Nam”, Viện Khoa học pháp lý.

[11] Manley O. Hudson and Richard W. Flournoy Jr., “Nationality - Responsibility of states - Territorial waters, drafts of conventions prepared in anticipation of the first conference on thecodification of international law, The Hague 1930”, The American Journal of InternationalLaw, (1929) vol. 23, April, Supplement, 21.

[12] DeNeen L. Brown and Dana Priest, “Chretien protests deportation of Canadian”, The Washington Post, 6 November 2003, A24. Thủ tướng Chính phủ Canada Jean Chrétien đã phản đối Hoa Kỳ về việc đối xử với công dân Maher Arar người có quốc tịch Canada và Syria, đã bị trục xuất sang Syria từ Hoa Kỳ thay vì tới Canada vì nghi ngờ liên quan đến khủng bố. Arar cáo buộc rằng khi ở Syria ông đã bị đánh đập, giữ trong điều kiện khắc nghiệt và buộc phải ký một lời thú tội giả.

[13] For a general discussion see Blaser, “La nationalité et la protection juridique internationale de l’individu”, 54-64.

[14] Alfred M.Boll - Multiple Naitonality and International Law - Martius Nuhoff  Publishers, Vol 57, 2007.

[15] Điều 5 Công ước La Haye năm 1930 về một số vấn đề liên quan tới xung đột luật quốc tịch.

[16] Điều 4 Công ước La Haye năm 1930 về một số vấn đề liên quan tới xung đột luật quốc tịch.

[17] Điều 6 Công ước La Haye năm 1930 về một số vấn đề liên quan tới xung đột luật quốc tịch.

[18] Theo nguyên tắc này, người có hai quốc tịch của hai nước ký kết sẽ chỉ được coi là có quốc tịch của nước mà họ thực chất gắn bó nhất nếu trong một thời gian nhất định họ không lựa chọn cho mình quốc tịch của một trong hai nước.

[19] Điều 5, Công ước 1930.

[20] Nottebohm Case (second phase), Judgment of April 6th, 1955. For a summary of the facts, holdings and significance accompanied by interesting comments about the advocates, see Weis, Nationality and statelessness in international law, 176-81.

[21] A German shall lose his citizenship upon the acquisition of a foreign citizenship where such acquisition results from his application or from the application of the husband or of the legal representative. The wife and the person represented however shall only suffer such loss where the requirements are met which under section 19 permit the making of an application for release.

[22] Luật Quốc tịch Việt Nam năm 1988 là đạo luật về quốc tịch đầu tiên của Việt Nam ở thời kỳ đổi mới, sau đó được sửa đổi, bổ sung vào các năm 1998, 2008.

[23] Theo tài liệu Hội nghị tổng kết Luật Quốc tịch Việt Nam năm 2008 và các văn bản hướng dẫn thi hành, có khoảng 22 trường hợp cầu thủ bóng đá, vận động viên thể thao xin nhập quốc tịch Việt Nam được giữ quốc tịch nước ngoài.

[24] Tính từ năm 1995 đến nay có khoảng 30 ngàn trẻ em Việt Nam được người nước ngoài nhận làm con nuôi và có quốc tịch nước ngoài nhưng chưa mất quốc tịch Việt Nam. Nhưng chỉ có vài trường hợp trẻ em nước ngoài được công dân Việt Nam nhận làm con nuôi và có quốc tịch Việt Nam.

[25] Ví dụ, Luật Quốc tịch CHND Trung Hoa năm 2005 quy định công dân Trung Quốc sẽ mặc nhiên mất quốc tịch Trung Quốc, nếu tự nguyện xin nhập quốc tịch nước ngoài.

[26] Trường hợp ngoại lệ cho phép hai quốc tịch là: người được nhập/trở lại quốc tịch Việt Nam mà không phải từ bỏ quốc tịch nước ngoài; trẻ em Việt Nam được người nước ngoài nhận làm con nuôi và có quốc tịch nước ngoài nhưng không mất quốc tịch Việt Nam, trẻ em nước ngoài được công dân Việt Nam nhận làm con nuôi và có quốc tịch Việt Nam nhưng không mất quốc tịch nước ngoài; công dân Việt Nam định cư ở nước ngoài được nhập quốc tịch nước ngoài nhưng không mất quốc tịch Việt Nam.

Trần Thị Lan Phương