Quản lý Nhà nước về di sản văn hóa và những vấn đề đặt ra

Ảnh minh họa.

Di sản văn hóa và quản lý Nhà nước về di sản văn hóa

Di sản văn hóa (DSVH) là sản phẩm vật chất và tinh thần có giá trị lịch sử, văn hóa, khoa học được lưu truyền từ đời này sang đời khác. Luật DSVH hiện hành tại Việt Nam cũng chia DSVH thành: DSVH vật thể là sản phẩm vật chất có giá trị lịch sử, văn hóa, khoa học bao gồm di tích lịch sử - văn hóa, danh lam thắng cảnh, di vật, cổ vật, bảo vật quốc gia (khoản 2, Điều 4) và DSVH phi vật thể là sản phẩm tinh thần gắn với cộng đồng hoặc cá nhân, vật thể và không gian văn hóa liên quan, có giá trị lịch sử, văn hóa, khoa học, thể hiện bản sắc của cộng đồng, không ngừng được tái tạo và được lưu truyền từ thế hệ này sang thế hệ khác bằng truyền miệng, truyền nghề, trình diễn và các hình thức khác (khoản 1, Điều 4). Theo thống kê hiện nay, Việt Nam đã có tổng cộng 08 DSVH thiên nhiên thế giới (Khu di tích trung tâm Hoàng thành Thăng Long - Hà Nội, Đô thị cổ Hội An, Quần thể danh thắng Tràng An, Quần thể di tích Cố đô Huế, Thành nhà Hồ, Thánh địa Mỹ Sơn, Vườn quốc gia Phong Nha - Kẻ Bàng, Vịnh Hạ Long)(1) và 11 DSVH phi vật thể (Nhã nhạc - Âm nhạc Cung đình Việt Nam, không gian văn hóa cồng chiêng Tây Nguyên, Dân ca Quan họ Bắc Ninh, hát Ca trù, Hội Gióng ở đền Phù Đổng và đền Sóc, hát Xoan, tín ngưỡng thờ cúng Hùng Vương, Đờn ca Tài tử Nam Bộ, dân ca vĩ dặm Nghệ Tĩnh, nghi lễ và trò kéo co, thực hành Tín ngưỡng thờ mẫu Tam phủ của người Việt)(2) được UNESCO công nhận.

Mặt khác, trước sự thay đổi, chuyển biến mạnh mẽ về văn hóa trong quá trình hội nhập quốc tế, đặc biệt là những giá trị văn hóa truyền thống, đòi hỏi Nhà nước phải tăng cường sự quản lý trong lĩnh vực DSVH thông qua việc chỉ đạo, tổ chức, điều hành mang tính hệ thống theo quy định pháp luật nhằm tạo điều kiện bảo vệ, phát triển của DSVH. Quản lý Nhà nước về DSVH không chỉ là các hoạt động hướng đến bảo tồn sự tồn tại về vật chất của DSVH mà còn là gìn giữ, giáo dục các giá trị truyền thống, tinh thần, cội nguồn của dân tộc để cung cấp các tri thức, hiểu biết, kinh nghiệm sống, bài học lịch sử cho các thế hệ mai sau và cho cả nhân loại.

Các chính sách của Nhà nước trong việc quản lý di sản văn hóa 

Khoản 1, Điều 9, Luật DSVH sửa đổi, bổ sung năm 2009 quy định mục đích của chính sách bảo vệ và phát huy giá trị văn hóa là bảo vệ và phát huy giá trị di sản văn hóa nhằm nâng cao đời sống tinh thần của nhân dân, góp phần phát triển kinh tế - xã hội của đất nước; khuyến khích tổ chức, cá nhân trong nước và nước ngoài đóng góp, tài trợ cho việc bảo vệ và phát huy giá trị di sản văn hóa. Để thực hiện được mục tiêu trên, Nhà nước đã triển khai thực hiện đồng bộ các chính sách sau:

Thứ nhất, thực hiện chiến lược, chính sách, kế hoạch bảo tồn và phát huy, phát triển DSVH. Đảng và Nhà nước đã luôn chú trọng trong công tác xây dựng và thực hiện các chương trình mục tiêu quốc gia về bảo tồn, tôn tạo và phát huy các giá trị văn hóa trên khắp các địa bàn cả nước. Đồng thời, Nhà nước cũng tăng cường việc huy động các nguồn lực để bảo vệ và phát huy các giá trị DSVH, thể hiện qua một số nội dung trùng tu di tích, hỗ trợ phát huy giá trị DSVH và sưu tầm các hiện vật bảo tàng(3). Ngoài ra, Nhà nước cũng đã ban hành kế hoạch Quy hoạch phát triển ngành nghề nông thôn làm cơ sở pháp lý để quản lý, bảo tồn và phát triển bền vững làng nghề, tạo cơ sở để tiến hành xây dựng các kế hoạch bảo vệ và phát huy giá trị DSVH trong nước. Đồng thời, tổ chức khen thưởng các tổ chức, cá nhân có thành tích cao trong việc bảo vệ và phát huy giá trị di sản văn hóa; xét tặng danh hiệu vinh dự Nhà nước và thực hiện các chính sách ưu đãi về tinh thần và vật chất đối với nghệ nhân, nghệ sĩ nắm giữ và có công phổ biến nghệ thuật truyền thống, bí quyết nghề nghiệp có giá trị đặc biệt.

Thứ hai, ban hành các văn bản quy phạm pháp luật về DSVH. Năm 2001, Quốc hội Việt Nam thông qua Luật DSVH, đánh dấu mốc quan trọng trong quá trình xây dựng và hoàn thiện pháp luật về DSVH, hai loại hình: DSVH vật thể và DSVH phi vật thể đều trở thành đối tượng điều chỉnh của luật pháp. Đây là một bước chuyển biến lớn lao trong nhận thức của Đảng, Nhà nước và toàn xã hội về DSVH. Năm 2009, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật DSVH được thông qua. Các văn bản hướng dẫn thi hành Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật DSVH cũng kịp thời được nghiên cứu, xây dựng, nhằm đưa ra những quy định chi tiết, cụ thể việc thi hành Luật trong thực tiễn, tạo điều kiện thuận lợi cho việc tổ chức các hoạt động bảo vệ và phát huy giá trị DSVH trong quá trình hội nhập.

Thứ ba, tiến hành tổ chức, triển khai thực hiện quản lý Nhà nước đối với lĩnh vực DSVH. Để thực hiện tốt các mục tiêu, nhiệm vụ đề ra, Nhà nước đã tiến hành một loạt các nhiệm vụ đồng bộ như: i) Tiến hành khảo sát, lập hồ sơ khoa học xếp hạng di tích khi đủ điều kiện. Việc khoanh vùng cắm mốc, kiểm kê, phân loại xếp hạng, trùng tu, tôn tạo di tích được thực hiện thường xuyên, liên tục; ii) Triển khai nghiên cứu áp dụng thành tựu khoa học công nghệ, sưu tầm, bảo tồn và phát huy DSVH trong nước thông qua các hoạt động như: thăm dò, khai quật khảo cổ; bảo quản, tu bổ, tôn tạo và phát huy giá trị di tích; thẩm định, quản lý sưu tập, bảo quản hiện vật, chỉnh lý, đổi mới nội dung, hình thức trưng bày và hoạt động giáo dục của bảo tàng; sưu tầm, lưu giữ và phổ biến giá trị DSVH phi vật thể; thành lập ngân hàng dữ liệu về DSVH phi vật thể; iii) Đào tạo, bồi dưỡng đội ngũ cán bộ chuyên môn trong lĩnh vực bảo vệ, phát huy và quản lý đối với DSVH; iv) Khuyến khích và tạo điều kiện cho các tổ chức, cá nhân trong nước và nước ngoài đóng góp về tinh thần và vật chất hoặc trực tiếp tham gia các hoạt động bảo vệ và phát huy giá trị DSVH; v) Mở rộng các hình thức hợp tác quốc tế trong lĩnh vực bảo vệ và phát huy giá trị DSVH; xây dựng và thực hiện các dự án hợp tác quốc tế theo quy định của pháp luật; vi) Công tác sưu tầm, kiểm kê, bảo quản hiện vật, xác định niên đại, phối hợp thẩm định hiện vật và công nhận bảo vật quốc gia rất được chú trọng quan tâm.

Thứ tư, tổ chức các hoạt động thanh tra, kiểm tra và xử phạt trong việc bảo vệ và phát huy các giá trị DSVH, bảo đảm hiệu quả quản lý về DSVH trong nước. Nhà nước luôn tổ chức kiểm tra thường xuyên và kiểm tra đột xuất việc quản lý và sử dụng DSVH. Tăng cường công tác kiểm tra, thanh tra về quản lý Nhà nước đối với DSVH gắn với trách nhiệm cá nhân và tổ chức khi để xảy ra sai phạm. Các cấp, các ngành cũng tăng cường hơn vai trò giám sát, phản biện xã hội của các tổ chức xã hội, cộng đồng dân cư và cư dân đối với việc quản lý Nhà nước đối với các DSVH.

Quy định của pháp luật Việt Nam hiện hành đối với quản lý di sản văn hóa

Các hình thức quản lý di dản văn hóa

Điều 5, Luật DSVH số 28/2001/QH10 ngày 29/6/2001 và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật DSVH số 32/2009/QH12 ngày 18/6/2009 (Luật DSVH) quy định: “Nhà nước thống nhất quản lý DSVH thuộc sở hữu Nhà nước; công nhận và bảo vệ các hình thức sở hữu tập thể, sở hữu chung của cộng đồng, sở hữu tư nhân và các hình thức sở hữu khác về DSVH theo quy định của pháp luật”. Quyền sở hữu, quyền tác giả đối với DSVH được xác định theo quy định của Luật DSVH, Bộ luật Dân sự và các quy định khác của pháp luật có liên quan. Cụ thể: i) Mọi DSVH ở trong lòng đất thuộc đất liền, hải đảo, ở vùng nội thủy, lãnh hải, vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam đều thuộc sở hữu Nhà nước (Điều 6, Luật DSVH); ii) DSVH phát hiện được mà không xác định được chủ sở hữu, thu được trong quá trình thăm dò, khai quật khảo cổ đều thuộc sở hữu Nhà nước (Điều 7, Luật DSVH); iii) Mọi DSVH trên lãnh thổ Việt Nam, có xuất xứ ở trong nước hoặc từ nước ngoài, thuộc các hình thức sở hữu, đều được bảo vệ và phát huy giá trị và DSVH của Việt Nam ở nước ngoài được bảo hộ theo tập quán quốc tế và theo quy định của các điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam ký kết hoặc tham gia (Điều 8, Luật DSVH).

Các hành vi bị xử lý vi phạm trong quá trình quản lý di sản văn hóa

Điều 13, Luật DSVH quy định các hành vi bị nghiêm cấm vi phạm về DSVH, bao gồm: “i) Chiếm đoạt, làm sai lệch di sản văn hóa; ii) Hủy hoại hoặc gây nguy cơ hủy hoại di sản văn hóa; iii) Đào bới trái phép địa điểm khảo cổ; xây dựng trái phép, lấn chiếm đất đai thuộc di tích lịch sử - văn hóa, danh lam thắng cảnh; iv) Mua bán, trao đổi và vận chuyển trái phép di vật, cổ vật, bảo vật quốc gia thuộc di tích lịch sử văn hóa, danh lam thắng cảnh; đưa trái phép di vật, cổ vật, bảo vật quốc gia ra nước ngoài; v) Lợi dụng việc bảo vệ và phát huy giá trị di sản văn hóa để thực hiện những hành vi trái pháp luật”. Trong đó, hành vi làm sai lệch hoặc hủy hoại DSVH được hướng dẫn bởi Điều 4, Nghị định số 98/2010/NĐ-CP ngày 21/9/2010 của Chính phủ quy định chi tiết biện pháp thi hành Luật DSVH.

Các hình thức xử lý xâm phạm di sản văn hóa

Nhà nước quản lý, bảo vệ DSVH bằng trách nhiệm pháp lý như:

i) Bảo vệ DSVH bằng trách nhiệm hành chính. Trách nhiệm hành chính được áp dụng khi hành vi vi phạm pháp luật DSVH chưa tới mức truy cứu trách nhiệm hình sự. Khi áp dụng trách nhiệm hành chính, cần căn cứ vào nguyên tắc chung của Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 và những quy định cụ thể của Nghị định số 158/2013/NĐ-CP ngày 12/11/2013 quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực văn hóa, thể thao, du lịch và quảng cáo. Các quy định này là cơ sở pháp lý để xử lý hành chính những hành vi vi phạm chủ yếu trong lĩnh vực bảo vệ DSVH như hành vi xây dựng, trùng tu, tôn tạo trái phép tại các di tích lịch sử - văn hóa, danh lam thắng cảnh; có hành vi làm ảnh hưởng tới giá trị của di tích; khai quật cổ vật trái phép; phát hiện cổ vật mà không khai bảo, cố tình chiếm đoạt; xuất khẩu cổ vật trái phép; trộm cắp làm hư hại di vật, cổ vật, bảo vật quốc gia... Tuy nhiên, các quy định này cũng làm phát sinh những vấn đề cần được xem xét, giải quyết cả về lý luận và thực tiễn như việc cần phải giải thích thuật ngữ “di tích lịch sử - văn hóa, danh lam thắng cảnh” nhưng chưa phân biệt di tích đã được xếp hạng hay chưa được xếp hạng. Với những di tích chưa được xếp hạng, các giá trị về văn hóa, khoa học, nhân văn... chưa được thẩm định về mặt pháp lý và từ đó có thể phát sinh nhũng tranh luận về những giá trị này(4).

Vì vậy, các “di tích lịch sử - văn hóa, danh lam thắng cảnh” được đề cập trong các văn bản này là những di tích đã được xếp hạng. Những hành vi vi phạm tương ứng được thực hiện trong các khu vực di tích chưa được xếp hạng bị xử lý theo các quy định khác của pháp luật.

ii) Bảo vệ DSVH bằng trách nhiệm kỷ luật. Trách nhiệm kỷ luật là biện pháp pháp lý do cơ quan có thẩm quyền áp dụng đối với cán bộ, công chức vi phạm kỷ luật, vi phạm các quy tắc và nghĩa vụ trong hoạt động công vụ hoặc vi phạm pháp luật mà chưa đến mức truy cứu trách nhiệm hình sự. Người nào lợi dụng chức vụ, quyền hạn vi phạm các quy định của pháp luật về di sản văn hóa thì tùy theo tính chất, mức độ vi phạm có thể bị áp dụng các biện pháp thuộc trách nhiệm kỷ luật như: khiển trách, cảnh cáo, hạ bậc lương, hạ ngạch, cách chức, buộc thôi việc (Điều 7 đến Điều 14, Nghị định số 110/2020/NĐ-CP ngày 18/9/2020 của Chính phủ về xử lý kỷ luật cán bộ, công chức, viên chức, có hiệu lực thi hành kể từ ngày 20/9/2020).

iii) Bảo vệ DSVH bằng trách nhiệm dân sự. Trách nhiệm dân sự xuất hiện khi tổ chức, cá nhân chiếm giữ, sử dụng bất hợp pháp di sản hoặc gây thiệt hại, làm ảnh hưởng tới giá trị của di sản văn hóa. Chủ sở hữu, người chiếm hữu hợp pháp di sản văn hóa có quyền yêu cầu người có hành vi vi phạm chấm dứt hành vi vi phạm, trả lại di sản. Trong trường hợp người có hành vi vi phạm không tự nguyện chất dứt hành vi vi phạm và tự nguyện trả lại di sản thì chủ sở hữu, người chiếm hữu hợp pháp có quyền yêu cầu tòa án hoặc cơ quan Nhà nước có thẩm quyền buộc người đó chấm dứt hành vi vi phạm, trả lại di sản. Trong trường hợp người có hành vi vi phạm gây thiệt hại tới di sản, chủ sở hữu di sản có quyền yêu cầu bồi thường thiệt hại theo quy định của Bộ luật Dân sự năm 2015.

ii) Bảo vệ DSVH bằng chế tài hình sự. Chế tài hình sự được áp dụng đối với cá nhân, pháp nhân có hành vi vi phạm pháp luật di sản văn hóa gây hậu quả nghiêm trọng. Bộ luật Hình sự hiện hành nhìn nhận di vật, cổ vật, bảo vật quốc gia và các vật phẩm thuộc di tích lịch sử như là tài sản và có giá trị vật chất. Bộ luật Hình sự không có những quy định riêng nhằm mục đích bảo vệ những giá trị phi vật chất như giá trị văn hóa, khoa học, lịch sử... của di vật, cổ vật, bảo vật quốc gia và các vật phẩm thuộc di tích lịch sử. Vì vậy, khi xuất hiện những hành vi xâm hại nghiêm trọng tới di vật, cổ vật, bảo vật quốc gia và các vật phẩm thuộc di tích lịch sử buộc phải căn cứ vào loại hành vi vi phạm để xác định tội danh cụ thể được quy định trong Bộ luật Hình sự.

Theo đó, trách nhiệm này được quy định rải rác trong các chương khác nhau của Bộ luật Hình sự năm 2015, đối với hành vi vi phạm các quy định về bảo vệ và sử dụng di tích lịch sử - văn hóa, danh lam thắng cảnh gây hậu quả nghiêm trọng sẽ bị xử lý hình sự (Điều 345); hành vi buôn lậu di vật, cổ vật, bảo vật quốc gia và các vật phẩm thuộc di tích lịch sử (Điều 153); hành vi vận chuyển trái phép hàng hóa, tiền tệ qua biên giới áp dụng cho hành vi vận chuyển trái phép di vật, cổ vật, bảo vật quốc gia và các vật phẩm thuộc di tích lịch sử qua biên giới (Điều 154)…

Một số vấn đề đặt ra trong quản lý Nhà nước về di sản văn hóa ở Việt Nam hiện nay

Thứ nhất, hệ thống pháp luật về DSVH chưa hoàn thiện. Hiện nay, pháp luật về DSVH vẫn còn tồn tại những điểm hạn chế cần khắc phục như: chưa có các quy định về việc rút tên DSVH phi vật thể ra khỏi Danh mục quốc gia về DSVH phi vật thể khi các trường hợp đối tượng không còn đáp ứng đầy đủ các tiêu chí cơ bản của một DSVH phi vật thể trong quá trình phát triển; rút tên DSVH phi vật thể khi không còn đủ các điều kiện là điều cần thiết và phù hợp với sự phát triển của các loại hình bảo tồn, phát triển DSVH và khi một giá trị văn hóa đã không còn phù hợp với sự phát triển của cộng đồng, không được cộng đồng lưu truyền và không thể tồn tại trong đời sống văn hóa của cộng đồng thì cần phải được rút ra khỏi Danh mục quốc gia về DSVH phi vật thể(5). Ngoài ra, các quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực DSVH còn chưa quy định cụ thể, chế tài đặt ra chưa cao. Điều này gây nhiều khó khăn cho công tác thanh tra, kiểm tra để phát hiện vi phạm.

Thứ hai, công tác bảo tồn DSVH chưa khoa học. Vấn đề quản lý Nhà nước về DSVH tuy được Đảng, Nhà nước đặc biệt quan tâm, nhưng cách thức tiến hành thì chưa khoa học và hiệu quả. Công tác trùng tu và bảo vệ các DSVH bị hạn chế bởi kinh phí cũng như vướng các thủ tục hành chính. Điều này dẫn đến sự xuống cấp của các DSVH. Việc quản lý, bảo vệ di tích, bảo quản cổ vật, di vật, hiện vật tại một số địa phương còn chưa hiệu quả. Một số di tích hạn chế về diện tích, nằm xen kẽ trong các địa bàn dân cư nên việc tổ chức các hoạt động văn hóa tại di tích gặp khó khăn. Vì vậy, cần phải tiếp tục nghiên cứu, đưa ra các phương án giải quyết tối ưu và phù hợp nhất, bảo đảm hiệu quả trong công tác bảo tồn và quản lý Nhà nước về DSVH hiện nay.

Thứ ba, công tác thanh tra, kiểm tra và xử lý vi phạm về DSVH còn chưa thực hiện đầy đủ và nghiêm túc. Nguyên nhân một phần là do lực lượng thanh tra, hậu kiểm còn mỏng, chế tài xử lý vi phạm còn thiếu hoặc chưa đủ sức răn đe. Việc thanh tra, kiểm tra và xử lý các sai phạm trong lĩnh vực này chủ yếu đến từ phản ánh, kiến nghị của báo chí và người dân. Tính chủ động của các cơ quan quản lý văn hóa là chưa cao. Điều này dẫn đến tình trạng sai phạm, xâm phạm đến các DSVH vẫn còn diễn ra.

Giải pháp hoàn thiện nhằm nâng cao công tác quản lý Nhà nước về di sản văn hóa

Thứ nhất, tiếp tục hoàn thiện hệ thống pháp luật, chính sách về DSVH. Các cơ quan chuyên môn về lĩnh vực văn hóa cần chủ động làm tốt công tác tham mưu ban hành các văn bản chỉ đạo tăng cường công tác quản lý Nhà nước đối với các DSVH, tham mưu xây dựng cơ chế, chính sách thúc đẩy hoạt động bảo tồn di sản; chính sách hỗ trợ, tôn vinh những tổ chức, cá nhân, nghệ nhân có nhiều đóng góp cho hoạt động bảo tồn, tôn tạo di tích và thực hành, truyền dạy DSVH phi vật thể… Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch, Hội đồng DSVH Quốc gia rà soát lại, đánh giá, tổng kết quá trình thực thi Luật DSVH.

Thứ hai, tăng cường công tác đào tạo, thúc đẩy nâng cao nhận thức của cán bộ và người dân. Mỗi người dân và cán bộ cần có tiếp tục trau dồi kiến thức và phải có nhận thức đầy đủ, đúng đắn về nội dung, ý nghĩa và sự cần thiết việc quản lý Nhà nước đối với DSVH. Đồng thời, nâng cao nhận thức các cấp ủy đảng, chính quyền và toàn xã hội về vị trí, vai trò, chức năng của DSVH trong đổi mới và phát triển bền vững bảo đảm việc bảo vệ DSVH phải được chú trọng tương xứng, hài hòa với phát triển kinh tế, xã hội.

Thứ ba, tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra. Việc tổ chức kiểm tra cần được thực hiện thường xuyên đầy đủ và kiểm tra đột xuất việc quản lý và sử dụng DSVH. Tăng cường công tác kiểm tra, thanh tra về quản lý Nhà nước đối với DSVH gắn với trách nhiệm cá nhân và tổ chức khi để xảy ra sai phạm. Các cấp, các ngành cần phát huy vai trò giám sát, phản biện xã hội của các tổ chức xã hội, cộng đồng dân cư đối với việc quản lý Nhà nước đối với các DSVH. Đồng thời, khen thưởng, động viên kịp thời các tổ chức, cá nhân có đóng góp hiệu quả trong công tác quản lý Nhà nước đối với các DSVH để khích lệ, giúp đạt nhiều hiệu quả cao trong quản lý Nhà nước về DSVH.

Có thể thấy, DSVH được xem như một tài sản quý giá của cộng đồng, là yếu tố cốt lõi của bản sắc dân tộc, đồng thời là một bộ phận của DSVH nhân loại. Do vậy, trong quá trình hội nhập phát triển hiện nay thì càng đòi hỏi sự tăng cường quản lý Nhà nước đối với DSVH. Vì vậy, việc tiếp tục nghiên cứu, rà soát và hoàn thiện những tồn tại, vướng mắc trong quy định pháp luật, ban hành những chủ trương, chính sách, kế hoạch quản lý Nhà nước về DSVH cũng như kịp thời phát hiện và xử lý những hành vi sai phạm về DSVH luôn là mục tiêu quan trọng hàng đầu cần thực hiện tốt để giúp cho hoạt động quản lý Nhà nước về DSVH đạt được những hiệu quả cao trong thời gian tới, góp phần lưu giữ những giá trị văn hóa tốt đẹp của đất nước, con người Việt Nam.

PGS. TS. ĐINH CÔNG TUẤN - TS. NGÔ NGỌC DIỄM

Trường Đại học Văn hóa Hà Nội

Một số vấn đề về nghị án được quy định tại Điều 326 BLTTHS