Pháp luật hiện hành về quyền sử dụng đất cấp cho hộ gia đình
Hiện nay, trong đời sống dân sự khá nhiều các tranh chấp phát sinh xoay quanh vấn đề hộ gia đình được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất (GCNQSDĐ) và tài sản gắn liền với đất, mà GCNQSDĐ được cấp trước thời điểm Bộ luật Dân sự (BLDS) năm 2015 có hiệu lực thi hành, theo đó, chỉ ghi họ, tên của chủ hộ gia đình, hoặc ghi cả họ, tên của cả hai vợ chồng mà một trong hai là chủ hộ gia đình, nhưng lại không liệt kê các thành viên trong hộ gia đình có quyền sử dụng đất (QSDĐ). Từ đó, khi giải quyết tranh chấp có quan điểm cho rằng: để được công nhận là thành viên có QSDĐ cấp cho hộ thì họ phải có công sức tạo lập nên khối tài sản chung đó (Điều 102, Điều 202 BLDS năm 2015). Theo quan điểm này, tất yếu sẽ loại trừ quyền lợi của thành viên trong hộ được cấp QSDĐ nếu họ không có công sức đóng góp hình thành nên khối tài sản chung, cho dù, tại thời điểm được Nhà nước giao đất, công nhận QSDĐ họ là thành viên đang cùng sống chung với nhau trong hộ.
Nhưng cũng có quan điểm khác cho rằng, đối với QSDĐ cấp cho hộ gia đình từ trước ngày BLDS năm 2015 có hiệu lực thi hành (ngày 01/01/2017) mà phát sinh tranh chấp thì áp dụng điểm c khoản 1 Điều 688 BLDS năm 2015 để giải quyết (áp dụng quy định của BLDS năm 2005 và các văn bản quy phạm pháp luật quy định chi tiết thi hành Bộ luật này và luật khác có liên quan). Cần xác định chính xác pháp luật tương ứng được áp dụng trong quá trình giải quyết vụ án, xác định thành viên trong hộ (áp dụng Luật Đất đai năm nào), quyền định đoạt tài sản chung của hộ gia đình (áp dụng BLDS nào) nghị định, thông tư nào hướng dẫn về việc ghi tên trên GCNQSDĐ, để từ đó làm rõ thêm vai trò thành viên trong hộ có chung QSDĐ trong việc làm tăng thêm giá trị đất trong quá trình cùng quản lý, canh tác, sử dụng (nếu có). Những người ủng hộ quan điểm này thừa nhận QSDĐ của từng thành viên đối với tài sản chung hợp nhất là QSDĐ được cấp cho hộ gia đình, với điều kiện hồ sơ quy trình cấp GCNQSDĐ cho hộ đúng với quy định của pháp luật.
Chính sự khác biệt trong nhận thức trên dẫn đến thiếu thống nhất trong áp dụng pháp luật khi giải quyết tranh chấp liên quan đến QSDĐ cấp cho hộ gia đình, thực tiễn có không ít phán quyết của tòa án gây bất lợi cho đương sự trong vụ kiện liên quan đến hộ gia đình có QSDĐ được cấp từ trước ngày BLDS năm 2015 có hiệu lực thi hành.
Định nghĩa về “hộ gia đình”, Điều 106 BLDS năm 2005 quy định: “Hộ gia đình mà các thành viên có tài sản chung, cùng đóng góp công sức để hoạt động kinh tế chung trong sản xuất nông, lâm, ngư nghiệp hoặc một số lĩnh vực sản xuất, kinh doanh khác do pháp luật quy định là chủ thể khi tham gia quan hệ dân sự thuộc các lĩnh vực này”. Tuy nhiên, đến BLDS năm 2015, định nghĩa hộ gia đình đã không còn tồn tại, thay vào đó là quy định: Việc xác định chủ thể của quan hệ dân sự có sự tham gia của hộ gia đình sử dụng đất được thực hiện theo quy định của Luật Đất đai. Như vậy, BLDS hiện hành đã trao toàn bộ quyền xác định tư cách pháp lý của hộ gia đình trong các giao dịch liên quan đến QSDĐ cho Luật Đất đai.
Khoản 29 Điều 3 Luật Đất đai năm 2013 quy định: “Hộ gia đình sử dụng đất là những người có quan hệ hôn nhân, huyết thống, nuôi dưỡng theo quy định của pháp luật về hôn nhân và gia đình, đang sống chung và có quyền sử dụng đất chung tại thời điểm được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất; nhận chuyển quyền sử dụng đất”. Với quy định trên có thể hiểu, để được xác định tư cách thành viên trong hộ gia đình và có chung QSDĐ thì các thành viên của hộ cần thỏa mãn 3 dấu hiệu sau:
(1) Thành viên gồm những người có quan hệ hôn nhân, huyết thống, nuôi dưỡng theo quy định của pháp luật về hôn nhân và gia đình;
(2) Đang sống chung;
(3) Có QSDĐ chung tại thời điểm được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, công nhận QSDĐ; nhận chuyển QSDĐ (tức là thời điểm được cấp GCNQSDĐ).
Tuy nhiên, thực tiễn áp dụng quy định này đã bộc lộ một số bất cập sau:
Một là, thực tế có những hộ gia đình mà vợ chồng là quan hệ hôn nhân thực tế, xác lập sau ngày 03/01/1987 đến nay vẫn chưa đăng ký kết hôn theo quy định, quan hệ hôn nhân này không được pháp luật thừa nhận là vợ chồng. Nếu họ cùng tạo lập được tài sản chung là QSDĐ và được Nhà nước cấp chung cho hộ gia đình thì nam nữ sống chung như vợ chồng không đăng ký kết hôn này có phải là thành viên hộ gia đình sử dụng đất để được xác định là những người cùng sử dụng không?
Hai là, với trường hợp có sự biến động về đất, như: tách, nhập thửa; chuyển mục đích sử dụng đất… dẫn đến việc cấp mới, cấp lại giấy CNQSDĐ và thời điểm này có sự thay đổi về thành viên trong hộ gia đình thì thành viên hộ gia đình được xác định như thế nào? Nhiều ý kiến cho rằng, không quan tâm đến thành viên được cấp lần đầu và số lần được cấp lại mà chỉ căn cứ vào thành viên tương ứng tại thời điểm giấy CNQSDĐ hiện hành.
Ba là, xác định công sức đóng góp để tạo lập quyền sử dụng đất đối với thành viên trong hộ gia đình sử dụng đất. Theo quan điểm của tác giả, khi đất được cấp cho hộ thì những người đang sống cùng nhau sẽ trở thành những người cùng có quyền quản lý, sử dụng cho dù không có đóng góp hình thành nên tài sản, bởi pháp luật hiện hành chỉ quy định thời điểm và mối quan hệ để xác định tư cách thành viên mà không xét đến công sức đóng góp.
Quyền sử dụng đất của các thành viên gia đình thuộc sở hữu chung theo phần
Điều 212 BLDS năm 2015 quy định về sở hữu chung của các thành viên gia đình: “Tài sản của các thành viên gia đình cùng sống chung gồm tài sản do các thành viên đóng góp, cùng nhau tạo lập nên và những tài sản khác được xác lập quyền sở hữu theo quy định của Bộ luật này và luật khác có liên quan. Việc chiếm hữu, sử dụng, định đoạt tài sản chung của các thành viên gia đình được thực hiện theo phương thức thỏa thuận… Trường hợp không có thỏa thuận thì áp dụng quy định về sở hữu chung theo phần…”.
Quy định vừa trích dẫn đã xác định QSDĐ của hộ gia đình thuộc hình thức sở hữu chung theo phần và việc xác định phần giá trị sử dụng của từng thành viên đối với đất chung sẽ dựa theo nguồn gốc tài sản, công sức đóng góp, tạo lập tài sản của mỗi thành viên trong hộ gia đình đó. Nhưng thực tế, việc xác định công sức đóng góp của các thành viên trong hộ gia đình là rất khó khăn, nhất là với những trường hợp vợ chồng nhận QSDĐ khi được bố mẹ bên chồng hoặc bên vợ tặng cho chung hoặc được Nhà nước công nhận QSDĐ khi đã có con chung và con dưới 18 tuổi, còn sống phụ thuộc vào bố mẹ thì xác định sự đóng góp của người con đối với QSDĐ của hộ gia đình lại càng phức tạp hơn. Bởi pháp luật về đất đai hiện hành quy định, người con cũng là một thành viên của hộ gia đình, có QSDĐ của hộ gia đình tại thời điểm được Nhà nước giao đất, công nhận QSDĐ. Nhưng theo quy định của BLDS hiện hành, trường hợp không xác định được công sức tạo lập, đóng góp hình thành khối tài sản chung thì coi như không có quyền gì đối với tài sản chung đó.
Vậy, liệu có mâu thuẫn với quy định tại khoản 29 Điều 3 Luật Đất đai năm 2013 không? BLDS năm 2015 xác định QSDĐ của hộ gia đình là tài sản thuộc sở hữu chung theo phần chứ không phải sở hữu chung hợp nhất để tất cả các thành viên có phần bằng nhau và quyền quyết định ngang nhau đối với tài sản chung đó, trong khi đó, Luật Đất đai năm 2013 xác định QSDĐ cấp cho hộ gia đình là tài sản chung hợp nhất.
Khái niệm chủ thể sử dụng đất là “hộ gia đình” đã tồn tại ở nước ta hơn 25 năm (từ Luật Đất đai 1993 tới nay) và cho đến trước thời điểm BLDS năm 2015 có hiệu lực thi hành chưa có bất kỳ quy định thành viên có công sức đóng góp, tạo lập khối tài sản chung là QSDĐ của hộ gia đình thì mới được ghi tên trên GCNQSDĐ cấp cho hộ, ngoại trừ Thông tư số 33/2017/TT-BTNMT ngày 29/9/2017 của Bộ Tài nguyên và Môi trường quy định chi tiết Nghị định số 01/2017/NĐ-CP ngày 06/01/2017 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số nghị định quy định chi tiết thi hành Luật Đất đai và sửa đổi, bổ sung một số điều của các thông tư hướng dẫn thi hành Luật Đất đai, quy định tên của các thành viên có QSDĐ trên GCNQSDĐ (khoản 5 Điều 6). Tuy nhiên, Điều 1 Thông tư số 53/2017/TT-BTNMT ngày 04/12/2017 quy định: “Ngưng hiệu lực thi hành khoản 5 Điều 6 Thông tư số 33/2017/TT-BTNMT ngày 29/9/2017 của Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường… đến thời điểm có hiệu lực thi hành của văn bản quy phạm pháp luật mới quy định về vấn đề này”.
Kiến nghị và đề xuất
Trước đây, do đặc điểm và hoàn cảnh lịch sử nên trong một số thời điểm nhất định, Nhà nước đã quy định giao đất cho hộ gia đình để lao động, sản xuất và sinh sống. Điển hình như giai đoạn khi mô hình hợp tác xã sản xuất nông nghiệp tan rã, Nhà nước đã giao khoán đất cho hộ gia đình xã viên và một số đối tượng khác theo bình quân nhân khẩu (Nghị định số 64-CP ngày 27/9/1993 của Chính phủ về việc ban hành quy định về việc giao đất nông nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định lâu dài vào mục đích sản xuất nông nghiệp), trên cơ sở đó công nhận QSDĐ của hộ gia đình.
Ngoài ra, có giai đoạn ở nước ta, một số địa phương có chính sách giãn dân nên các địa phương cũng giao đất ở cho hộ gia đình theo nhân khẩu. Tại thời điểm hiện nay, những chính sách này đã hết hiệu lực và hộ gia đình cũng không còn là chủ thể sử dụng đất phổ biến được Nhà nước giao đất, cho thuê đất như trước đây. Vì vậy, việc sửa đổi quy định của Luật Đất đai 2013 theo hướng ngừng cấp mới GCNQSDĐ cho hộ gia đình là thực sự cần thiết. Từ đó sẽ góp phần giảm thiểu phát sinh các tranh chấp liên quan đến chế định pháp lý này.
Hiện tại, để tạo sự thống nhất về nhận thức và áp dụng pháp luật của các cơ quan áp dụng pháp luật giải quyết hệ quả của việc một số hộ gia đình trước đây đã từng được Nhà nước giao đất và cấp GCNQSDĐ, các cơ quan tư pháp trung ương cần có quy định chuyển tiếp để vẫn công nhận những trường hợp tác giả đề cập trong bài viết này. Theo đó, những thành viên của hộ có tên tại thời điểm được cấp GCNQSDĐ thì được pháp luật bảo vệ quyền lợi đối với tài sản chung này, mặc dù có thể thành viên đó không có công sức tạo lập mà chỉ có công sức làm tăng gia trị QSDĐ của hộ, nếu được như vậy, chắc chắn sẽ giảm thiểu khiếu nại, khiếu kiện tranh chấp đất đai của các thành viên hộ gia đình vốn được xác định là những tranh chấp rất phức tạp và kéo dài.
Về quy định tại khoản 29 Điều 3 Luật Đất đai 2013, để khắc phục những bất cập nêu trên, tác giả đề xuất cần có quy định hướng dẫn xác định cụ thể thành viên hộ gia đình sử dụng đất khi Nhà nước cấp GCNQSDĐ lần đầu tiên cho hộ và được cùng ghi tên trên GCNQSDĐ đó. Để khắc phục những bất cập do quy định của pháp luật chưa thật đầy đủ, thống nhất cộng với nhận thức chưa rõ về quyền, nghĩa vụ cá nhân đối với tài sản trong khái niệm hộ gia đình, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền có trách nhiệm hướng dẫn, giải thích cụ thể những quy định của pháp luật để họ hiểu và kê khai chính xác tên người có QSDĐ được ghi trên GCNQSDĐ. Đối với tộc họ có quá đông thành viên thì có thể căn cứ vào ý chí của tộc họ thể hiện trong biên bản họp của hội đồng tộc họ, nhất trí cho một hoặc một số thành viên trong tộc họ là người đại diện theo ủy quyền thay tộc họ đứng tên trong GCNQSDĐ của tộc họ.
Những GCNQSDĐ đã cấp cho hộ gia đình thì cần thiết phải đính chính bổ sung chủ sử dụng đất từ hộ gia đình sang các cá nhân là thành viên, nghĩa là ghi đủ tên các thành viên của hộ hoặc ghi một hay một số cá nhân là chủ sử dụng đất thực sự khi có đủ căn cứ chứng minh nguồn gốc đất đó do cá nhân được chuyển nhượng, chia tách hoặc do thừa kế, tặng cho riêng. Với những giấy chứng nhận đang trong quá trình xét cấp thì chỉ cấp GCNQSDĐ cho hộ gia đình khi các thành viên trong hộ sử dụng đất cùng làm đơn đề nghị cấp GCNQSDĐ cho hộ, có xác nhận của ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn. Đây sẽ là căn cứ xác thực để người dân có thể thực hiện các quyền, nghĩa vụ của người sử dụng đất và cơ quan tòa án có thể xác định chính xác số lượng thành viên trong hộ sử dụng đất khi giải quyết tranh chấp. Trường hợp đất đã cấp cho hộ gia đình mà một trong các thành viên trong hộ muốn tách ra một thửa riêng bằng văn bản thỏa thuận phân chia QSDĐ thì diện tích đất còn lại phải xác định rõ thuộc quyền sử dụng của những cá nhân nào trong các thành viên còn lại trong hộ.
Trên đây là quan điểm của tác giả về thực trạng giải quyết tranh chấp quyền sử dụng cấp cho hộ gia đình và vài kiến nghị đề xuất, rất mong nhận được sự quan tâm trao đổi cùng bạn đọc.
Thạc sĩ, Luật sư LÊ VĂN SUA
Văn phòng Luật sư Lê Sua (Tiền Giang)
