1. Đặt vấn đề: Từ chủ trương chính trị đến quy phạm pháp luật - Sứ mệnh kiến tạo thể chế phát triển
1.1. Cơ sở chính trị - pháp lý và tầm nhìn chiến lược quốc gia
Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII của Đảng Cộng sản Việt Nam (tháng 1/2021) không chỉ là một sự kiện chính trị trọng đại mà còn là dấu mốc lịch sử định hình lại tư duy phát triển quốc gia trong kỷ nguyên mới. Với tầm nhìn chiến lược dài hạn, Văn kiện Đại hội XIII đã xác lập mục tiêu tổng quát là đưa Việt Nam trở thành nước đang phát triển, có công nghiệp hiện đại, thu nhập trung bình cao vào năm 2030 và vươn lên thành nước phát triển, thu nhập cao vào năm 2045 [1]. Để hiện thực hóa khát vọng này, Đại hội đã đề ra hệ thống các quan điểm chỉ đạo xuyên suốt, bao gồm 12 định hướng phát triển đất nước, 6 nhiệm vụ trọng tâm và đặc biệt là 3 đột phá chiến lược, trong đó “hoàn thiện đồng bộ thể chế phát triển” được xác định là khâu đột phá đầu tiên và quan trọng nhất [2].
Dưới góc độ khoa học pháp lý, Nghị quyết Đại hội XIII đóng vai trò là “nguồn nội dung” (substantive source) tối cao, định hướng cho toàn bộ hoạt động của bộ máy nhà nước. Tuy nhiên, các quyết sách chính trị (political decisions) này chỉ có thể đi vào cuộc sống và tạo ra sự thay đổi thực tiễn khi được chuyển hóa (transformation) thành các quy phạm pháp luật (legal norms) có tính cưỡng chế và hiệu lực thi hành chung. Đây chính là bản chất của quá trình “thể chế hóa” - một quy trình chuyển dịch ý chí chính trị của Đảng thành ý chí nhà nước, được biểu hiện thông qua hệ thống pháp luật [3].
1.2. Vai trò “trung tâm kiến tạo” của Quốc hội khóa XV
Quốc hội khóa XV (nhiệm kỳ 2021 - 2026) mang trên mình sứ mệnh lịch sử đặc biệt khi hoạt động trọn vẹn trong giai đoạn then chốt của việc triển khai Nghị quyết Đại hội XIII. Khác với các nhiệm kỳ trước, bối cảnh lập pháp của Quốc hội khóa XV chịu sự tác động kép: vừa phải giải quyết những hậu quả chưa từng có của đại dịch COVID-19 và các biến động địa chính trị toàn cầu, vừa phải tận dụng cơ hội từ cuộc Cách mạng công nghiệp lần thứ tư để tạo ra sự bứt phá.
Nhận thức rõ yêu cầu đó, ngay từ đầu nhiệm kỳ, công tác lập pháp đã được hoạch định một cách bài bản, khoa học chưa từng thấy. Lần đầu tiên trong lịch sử lập pháp Việt Nam, Bộ Chính trị đã ban hành Kết luận số 19-KL/TW ngày 14/10/2021, phê duyệt Định hướng Chương trình xây dựng pháp luật nhiệm kỳ Quốc hội khóa XV (thường được gọi là Đề án 81) [4]. Đây là văn kiện mang tính phương pháp luận, chuyển tư duy lập pháp từ trạng thái “thụ động, phản ứng chính sách” (reactive) sang trạng thái “chủ động, kiến tạo phát triển” (proactive/developmental), với lộ trình cụ thể để thể chế hóa 137 nhiệm vụ lập pháp gắn liền với các định hướng của Văn kiện Đại hội XIII.
Tiếp đó, sự ra đời của Nghị quyết số 27-NQ/TW năm 2022 về xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam [5] và gần đây nhất là Nghị quyết số 66-NQ/TW năm 2025 về đổi mới công tác xây dựng và thi hành pháp luật [6], đã hoàn thiện cơ sở lý luận, yêu cầu hoạt động lập pháp phải đạt đến trình độ “kỹ trị” cao hơn: không chỉ tháo gỡ điểm nghẽn mà còn phải tạo ra hành lang pháp lý cho các mô hình kinh tế mới, kinh tế số và xã hội số.
1.3. Thực tiễn triển khai và yêu cầu cấp thiết của việc đánh giá
Tính đến thời điểm kết thúc Kỳ họp thứ 10 (tháng 12/2025), Quốc hội khóa XV đã hoàn thành một khối lượng công việc khổng lồ, lập kỷ lục với hơn 150 luật và nghị quyết quy phạm pháp luật được xem xét, thông qua [7]. Hệ thống văn bản này đã cơ bản tạo dựng nên “khung thể chế phát triển” (institutional framework for development) cho giai đoạn mới, bao phủ toàn diện 13 nhóm nhiệm vụ trọng tâm mà Báo cáo chính trị Đại hội XIII đã đề ra - từ hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng XHCN, đổi mới căn bản giáo dục đào tạo, đến bảo đảm an sinh xã hội và an ninh quốc phòng.
Tuy nhiên, từ góc độ nghiên cứu Luật học và Chính trị học, số lượng văn bản không phải là thước đo duy nhất của thành công. Vấn đề cốt lõi nằm ở “tính hiệu lực thực tế” (efficacy) và “chất lượng điều chỉnh” (regulatory quality) của hệ thống pháp luật. Liệu các đạo luật đã thực sự tháo gỡ được các “điểm nghẽn” (bottlenecks) về nguồn lực đất đai, đầu tư công hay chưa? Liệu tư duy lập pháp đã thực sự thoát khỏi “tư duy quản lý cát cứ” để hướng tới sự tích hợp, đồng bộ? Và quan trọng hơn, các cam kết chính trị của Đảng đã được “luật hóa” đến mức độ nào để trở thành quyền và nghĩa vụ pháp lý của công dân và doanh nghiệp?
Bài viết này, thông qua phương pháp phân tích quy phạm và đánh giá tác động chính sách, sẽ đi sâu phân tích mức độ thể chế hóa Nghị quyết Đại hội XIII qua hoạt động lập pháp của Quốc hội khóa XV. Trên cơ sở nhận diện các thành tựu mang tính bước ngoặt và thẳng thắn chỉ ra những hạn chế, bất cập, bài viết đề xuất các kiến nghị nhằm nâng cao chất lượng lập pháp cho nhiệm kỳ khóa XVI, hướng tới mục tiêu xây dựng hệ thống pháp luật thống nhất, đồng bộ, khả thi, công khai, minh bạch, ổn định, lấy quyền và lợi ích hợp pháp của người dân, doanh nghiệp làm trung tâm [8].
Ảnh minh họa. Nguồn: Quốc hội.
2. Phân tích mức độ thể chế hóa các nhóm nhiệm vụ trọng tâm: Từ định hướng chiến lược đến hiện thực pháp lý
Dựa trên kết quả rà soát hệ thống VBQPPL giai đoạn 2021 - 2025, có thể khẳng định hoạt động lập pháp của Quốc hội khóa XV đã đạt được độ bao phủ toàn diện đối với 13 nhóm nhiệm vụ trọng tâm mà Văn kiện Đại hội XIII của Đảng đã đề ra. Không chỉ dừng lại ở việc “phủ kín” các khoảng trống pháp lý, công tác lập pháp nhiệm kỳ này đã tạo ra những bước chuyển về chất, tập trung tháo gỡ các “điểm nghẽn” thể chế (institutional bottlenecks) để giải phóng nguồn lực phát triển [9]. Ba trụ cột chính dưới đây thể hiện rõ nét nhất nỗ lực kiến tạo thể chế của Quốc hội:
2.1. Thể chế hóa đột phá về hoàn thiện đồng bộ thể chế kinh tế thị trường định hướng XHCN (Nhóm nhiệm vụ 1 & 2)
Đây là trọng tâm lớn nhất của nhiệm kỳ, với số lượng các đạo luật về kinh tế chiếm tỷ trọng áp đảo (khoảng 45% tổng số văn bản ban hành), tập trung giải quyết mâu thuẫn giữa quan hệ sản xuất và lực lượng sản xuất trong bối cảnh mới.
Thứ nhất, cải cách căn bản pháp luật về đất đai và thị trường bất động sản: Dấu ấn lập pháp đậm nét nhất là việc thông qua Luật Đất đai năm 2024. Đây là sản phẩm của quá trình thể chế hóa sâu sắc Nghị quyết số 18-NQ/TW Hội nghị Trung ương 5 khóa XIII. Luật Đất đai 2024 đã tạo ra cuộc cách mạng pháp lý khi chuyển dịch tư duy từ quản lý hành chính mệnh lệnh sang sử dụng các công cụ thị trường để điều tiết quan hệ đất đai [10]. Điểm đột phá cốt lõi là việc bãi bỏ “khung giá đất” (vốn tồn tại nhiều bất cập) và thay thế bằng cơ chế “bảng giá đất” được cập nhật hàng năm sát với giá thị trường, kết hợp với các phương pháp định giá đất khoa học, minh bạch. Điều này không chỉ triệt tiêu cơ chế “xin - cho”, giảm thiểu rủi ro tham nhũng chính sách mà còn bảo đảm quyền lợi hợp pháp của người sử dụng đất khi bị thu hồi [11]. Bên cạnh đó, tính đồng bộ của hệ thống pháp luật được bảo đảm khi Quốc hội thông qua đồng thời Luật Nhà ở (sửa đổi) và Luật Kinh doanh bất động sản (sửa đổi). “Bộ ba” đạo luật này đã tạo thành hành lang pháp lý thống nhất, khép kín các kẽ hở pháp lý, minh bạch hóa thị trường quyền sử dụng đất và tài sản gắn liền với đất, khơi thông nguồn lực tài chính khổng lồ cho phát triển hạ tầng quốc gia [12].
Thứ hai, kiến tạo khung khổ pháp lý cho kinh tế số và đổi mới sáng tạo: Đáp ứng yêu cầu của cuộc Cách mạng công nghiệp lần thứ tư và Nghị quyết số 52-NQ/TW, Quốc hội khóa XV đã thể hiện tư duy “lập pháp đi trước” thông qua việc ban hành Luật Giao dịch điện tử (sửa đổi) và Luật Công nghiệp công nghệ số. Các văn bản này lần đầu tiên xác lập địa vị pháp lý đầy đủ cho “thông điệp dữ liệu”, công nhận giá trị pháp lý của chữ ký số, hợp đồng thông minh (smart contracts) và tài sản số, tạo nền tảng cho Chính phủ số và xã hội số vận hành [13]. Đặc biệt, Luật Sở hữu trí tuệ (sửa đổi) được thông qua đã nội luật hóa đầy đủ và kịp thời các cam kết quốc tế trong các Hiệp định thương mại tự do thế hệ mới (CPTPP, EVFTA). Việc nâng cao tiêu chuẩn bảo hộ quyền tác giả trong môi trường số và cơ chế thực thi quyền sở hữu công nghiệp đã tạo động lực mạnh mẽ cho hoạt động đổi mới sáng tạo, chuyển dịch mô hình tăng trưởng từ chiều rộng sang chiều sâu [14].
2.2. Thể chế hóa các chính sách xã hội và phát triển con người: Từ “an sinh” đến “an dân” (Nhóm nhiệm vụ 7 & 8)
Quốc hội khóa XV hoạt động trong bối cảnh hậu đại dịch COVID-19, do đó, các quyết sách lập pháp mang đậm tính nhân văn, thể hiện tính ưu việt của chế độ XHCN, chuyển từ tư duy “hỗ trợ xã hội” sang “đầu tư cho phát triển xã hội”.
Về y tế và an sinh xã hội: Luật Khám bệnh, chữa bệnh (sửa đổi) đã giải quyết căn cơ các vấn đề pháp lý về tự chủ bệnh viện, xã hội hóa y tế và giá dịch vụ khám chữa bệnh. Luật đã luật hóa các cơ chế tài chính y tế bền vững, bảo đảm sự công bằng trong tiếp cận dịch vụ y tế chất lượng cao giữa các vùng miền [15]. Song song đó, Luật Bảo hiểm xã hội (sửa đổi) là bước tiến lớn trong việc thực hiện Nghị quyết 28-NQ/TW về cải cách chính sách bảo hiểm xã hội. Việc giảm thời gian đóng bảo hiểm xã hội tối thiểu để hưởng lương hưu, bổ sung tầng an sinh hưu trí xã hội và mở rộng đối tượng tham gia đã cụ thể hóa quan điểm “không để ai bị bỏ lại phía sau”, hướng tới mục tiêu bao phủ bảo hiểm xã hội toàn dân, bảo đảm an ninh thu nhập cho người lao động trong nền kinh tế phi chính thức [16].
Về văn hóa và giáo dục: Thực hiện kết luận của Hội nghị Văn hóa toàn quốc năm 2021, Quốc hội đã ban hành Luật Điện ảnh (sửa đổi), Luật Thi đua, khen thưởng (sửa đổi) và thông qua chủ trương đầu tư Chương trình mục tiêu quốc gia về chấn hưng, phát triển văn hóa, xây dựng con người Việt Nam. Các văn bản này không chỉ tạo hành lang pháp lý cho công nghiệp văn hóa phát triển mà còn khẳng định vai trò của văn hóa là “nền tảng tinh thần”, là nguồn lực nội sinh cho sự phát triển bền vững [17].
2.3. Xây dựng Nhà nước pháp quyền và phòng chống tham nhũng, tiêu cực (Nhóm nhiệm vụ 13)
Thực hiện Nghị quyết số 27-NQ/TW, công tác lập pháp trong lĩnh vực tổ chức bộ máy nhà nước và tư pháp đã tập trung vào việc hoàn thiện cơ chế “kiểm soát quyền lực nhà nước” và nâng cao hiệu quả đấu tranh phòng, chống tham nhũng.
Hoàn thiện thể chế kiểm soát quyền lực và phòng ngừa tham nhũng: Luật Thanh tra (sửa đổi) đã tái cấu trúc hệ thống cơ quan thanh tra theo hướng tinh gọn, chuyên nghiệp, tăng cường tính độc lập tương đối của hoạt động thanh tra, chuyển trọng tâm từ thanh tra vụ việc sang thanh tra quản lý nhà nước. Đồng thời, các quy định mới trong Luật Phòng, chống rửa tiền đã thiết lập “bức tường lửa” pháp lý, ngăn chặn các dòng tiền bất hợp pháp, đáp ứng các khuyến nghị của Lực lượng đặc nhiệm tài chính về chống rửa tiền (FATF), tạo công cụ sắc bén để truy vết tài sản tham nhũng [18]. Các đạo luật này kết hợp với quy định của Đảng tạo thành cơ chế “nhốt quyền lực trong lồng cơ chế”, bảo đảm phòng chống tham nhũng “từ sớm, từ xa, từ gốc”.
Nâng cao thực quyền giám sát tối cao: Điểm nhấn trong nhiệm kỳ là việc Quốc hội ban hành Nghị quyết số 96/2023/QH15 về việc lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội, HĐND bầu hoặc phê chuẩn. Đây là công cụ pháp lý quan trọng để thực hiện quyền giám sát tối cao, đánh giá hiệu quả thực thi công vụ của các tư lệnh ngành. Việc luật hóa quy trình giám sát, kết hợp với hoạt động chất vấn “đến cùng” đã nâng cao trách nhiệm giải trình (accountability) của bộ máy hành pháp và tư pháp trước Nhân dân [19]. Bên cạnh đó, việc sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Tổ chức Quốc hội và Quy chế làm việc của Quốc hội đã chuẩn hóa quy trình lập pháp, giám sát, quyết định các vấn đề quan trọng, bảo đảm Quốc hội thực sự là cơ quan đại biểu cao nhất của Nhân dân [20].
3. Thành tựu nổi bật: Bước chuyển căn bản từ tư duy “quản lý” sang tư duy “kiến tạo phát triển”
Quan sát toàn diện hoạt động của Quốc hội khóa XV trong suốt nhiệm kỳ 2021 - 2026, có thể khẳng định rằng thành tựu lớn nhất không chỉ nằm ở những con số định lượng về VBQPPL được ban hành, mà nằm ở sự chuyển biến về chất trong tư duy và quy trình lập pháp. Đây là sự hiện thực hóa sâu sắc quan điểm “Xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN kiến tạo phát triển” của Đại hội XIII, được thể hiện qua ba trụ cột đột phá sau:
3.1. Chuyển dịch mô hình lập pháp: Từ “thụ động, phản ứng” sang “chủ động, dẫn dắt”
Trong khoa học luật hiến pháp, chức năng lập pháp truyền thống thường bị giới hạn ở việc “phê chuẩn” các sáng kiến do cơ quan hành pháp (Chính phủ) đệ trình. Tuy nhiên, Quốc hội khóa XV đã xác lập một vị thế mới thông qua việc chuyển đổi mạnh mẽ sang mô hình “lập pháp chủ động” (proactive legislation).
Hoạch định chiến lược lập pháp dài hạn: Sự ra đời của Đề án 81 và Kết luận số 19-KL/TW của Bộ Chính trị ngay từ đầu nhiệm kỳ đã chấm dứt tình trạng “bắc nước sôi chờ gạo”, “luật chạy theo thực tiễn” vốn tồn tại nhiều năm trước. Lần đầu tiên, hoạt động lập pháp được quy hoạch bài bản với 137 nhiệm vụ cụ thể gắn liền với 3 đột phá chiến lược của Đảng [21]. Quốc hội không còn thụ động chờ Chính phủ trình dự án luật, mà chủ động “đặt hàng” chính sách thông qua các giám sát chuyên đề và các diễn đàn kinh tế - xã hội. Cơ chế “từ sớm, từ xa” không chỉ là khẩu hiệu mà đã trở thành quy trình kỹ thuật bắt buộc: Ủy ban Thường vụ Quốc hội và các Ủy ban chuyên môn tham gia ngay từ giai đoạn soạn thảo, phản biện chính sách trước khi văn bản được hình thành [22].
Đột phá tư duy tại Kỳ họp thứ 10: Kỳ họp thứ 10 (cuối năm 2025) với tinh thần “lập pháp thần tốc” là minh chứng đỉnh cao cho tư duy kiến tạo này. Việc thông qua số lượng kỷ lục các đạo luật trong thời gian ngắn không phải là sự “đốt cháy giai đoạn” (bypassing stages) vi phạm quy trình, mà là kết quả của sự chuẩn bị kỹ lưỡng và quyết tâm chính trị cao độ nhằm tháo gỡ ngay lập tức các rào cản thể chế đang kìm hãm lực lượng sản xuất. Tư duy này khẳng định Quốc hội không chỉ là cơ quan đại diện quyền lực mà còn là động lực thúc đẩy tăng trưởng thông qua công cụ pháp luật [23].
3.2. Sáng tạo trong kỹ thuật lập pháp: Phản ứng chính sách linh hoạt trong tình trạng khẩn cấp
Nhiệm kỳ Quốc hội khóa XV ghi dấu ấn lịch sử với những sáng kiến lập pháp chưa từng có tiền lệ (unprecedented legislative initiatives) để ứng phó với các biến động an ninh phi truyền thống, điển hình là đại dịch COVID-19.
Nghị quyết 30/2021/QH15 - Một “Hiến pháp thu nhỏ” trong tình trạng khẩn cấp: Trong bối cảnh hệ thống pháp luật hiện hành chưa có quy định về tình trạng khẩn cấp y tế ở mức độ đại dịch toàn cầu, Quốc hội đã ban hành Nghị quyết số 30/2021/QH15. Dưới góc độ Luật học, đây là một VBQPPL “đặc biệt”, trao quyền ủy nhiệm lập pháp (legislative delegation) mạnh mẽ cho Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ được thực hiện các biện pháp “chưa có trong luật” hoặc “khác với quy định của luật” để chống dịch [24]. Sáng kiến này đã giải quyết thành công bài toán mâu thuẫn giữa “tính ổn định của pháp luật” (legal stability) và “tính cấp bách của thực tiễn” (urgent reality). Nó thể hiện sự nhạy bén chính trị tuyệt vời và trách nhiệm cao cả trước sinh mệnh Nhân dân, hiện thực hóa phương châm “chống dịch như chống giặc”, đồng thời vẫn bảo đảm nguyên tắc pháp quyền: trao quyền nhưng có giới hạn về thời gian và phạm vi, chịu sự giám sát tối cao của Quốc hội [25].
3.3. Dân chủ hóa và hiện đại hóa quy trình lập pháp: Hướng tới nền lập pháp số
Thành tựu thứ ba, mang tính nền tảng cho sự phát triển bền vững của hoạt động lập pháp, là sự kết hợp nhuần nhuyễn giữa mở rộng dân chủ trực tiếp và ứng dụng công nghệ hiện đại.
Dân chủ thực chất trong xây dựng pháp luật: Quy trình lấy ý kiến Nhân dân đối với dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) năm 2024 là một ví dụ điển hình cho sự chuyển đổi từ hình thức sang thực chất. Với hơn 12 triệu lượt ý kiến đóng góp, đây thực sự là một cuộc sinh hoạt chính trị - pháp lý rộng lớn, huy động trí tuệ toàn dân vào công tác lập pháp [26]. Quốc hội đã lắng nghe, tiếp thu và giải trình nghiêm túc các ý kiến này, thể hiện rõ bản chất “Nhà nước của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân”. Bên cạnh đó, việc tổ chức thường niên các Diễn đàn Kinh tế - Xã hội Việt Nam đã tạo ra một kênh tham vấn chuyên gia độc lập, kết nối giữa lý luận khoa học và thực tiễn điều hành, cung cấp luận cứ khoa học xác đáng cho các quyết sách của Quốc hội [27].
Ứng dụng Trí tuệ nhân tạo (AI) và Dữ liệu lớn (Big Data): Quốc hội khóa XV là nhiệm kỳ tiên phong trong việc chuyển đổi số hoạt động lập pháp. Việc sử dụng AI để phân tích, tổng hợp hàng triệu ý kiến của người dân, hay việc xây dựng cơ sở dữ liệu luật “Quốc hội số” để hỗ trợ đại biểu tra cứu, so sánh luật, đã nâng cao đáng kể tính chính xác và tốc độ của quy trình làm luật. Điều này giúp hoạt động lập pháp chuyển từ dựa trên kinh nghiệm chủ nghĩa sang dựa trên dữ liệu (data-driven legislation), giảm thiểu sự chồng chéo, mâu thuẫn trong hệ thống pháp luật [28].
4. Những vấn đề đặt ra và hạn chế cần khắc phục: Khoảng trống pháp lý và rủi ro về chất lượng thể chế
Mặc dù Quốc hội khóa XV đã đạt được thành tựu mang tính lịch sử về khối lượng và tốc độ lập pháp, việc thể chế hóa Nghị quyết Đại hội XIII vẫn còn những “khoảng tối” mang tính hệ thống cần được nhận diện và khắc phục một cách thẳng thắn. Những hạn chế này chủ yếu tập trung vào tính đồng bộ, tính khả thi và tính ổn định của các văn bản pháp luật, đe dọa làm suy giảm hiệu quả của công cuộc kiến tạo thể chế.
4.1. Mâu thuẫn cố hữu giữa tính kịp thời và tính ổn định của pháp luật
Áp lực phải thể chế hóa nhanh chóng các Nghị quyết chuyên đề của Bộ Chính trị, đặc biệt trong giai đoạn nước rút (như việc thông qua 49 luật tại Kỳ họp thứ 10 trong 40 ngày) [29], đã đặt ra thách thức lớn đối với chất lượng và tính ổn định của hệ thống pháp luật.
Rủi ro “luật khung, luật ống”: Do yêu cầu “đi trước một bước” trong các lĩnh vực mới (như kinh tế số, trí tuệ nhân tạo, công nghệ sinh học), nhiều đạo luật được thông qua chỉ dừng lại ở mức độ khung (framework law). Tình trạng “luật khung, luật ống” - tức luật chỉ quy định nguyên tắc chung, giao Chính phủ hoặc các Bộ ban hành chi tiết - có xu hướng quay trở lại [30]. Điều này tạo ra hai rủi ro: Thứ nhất, làm kéo dài khoảng trống pháp lý (legal vacuum) trong thực tế; Thứ hai, làm giảm quyền lực của Quốc hội, chuyển giao quá nhiều thẩm quyền quy định chi tiết sang cơ quan hành pháp, làm suy giảm tính tối cao của luật. Chẳng hạn, theo thống kê, khoảng 65% tổng số luật của nhiệm kỳ Quốc hội khóa XV có điều khoản giao Chính phủ quy định chi tiết, đây là một tỷ lệ đáng quan ngại về nguy cơ hình thành các “văn bản dưới luật” có thể không đồng bộ [31].
Giảm thiểu tính dự báo và ổn định: Việc lập pháp “thần tốc” dễ dẫn đến việc dự báo tác động chính sách (Regulatory Impact Assessment - RIA) không đủ sâu sắc, đặc biệt là các tác động dài hạn. Hệ quả là một số đạo luật có thể phải đối diện với yêu cầu sửa đổi, bổ sung ngay sau khi ban hành, làm giảm tính ổn định và gây khó khăn cho cộng đồng doanh nghiệp trong việc lên kế hoạch kinh doanh.
4.2. Hạn chế về tính đồng bộ và tư duy “cục bộ ngành”
Mục tiêu của Đại hội XIII là xây dựng một hệ thống pháp luật “đồng bộ, thống nhất”, nhưng trên thực tế, vẫn còn tồn tại hiện tượng xung đột pháp luật, đặc biệt giữa các luật chuyên ngành liên quan đến tài sản, đầu tư và kinh doanh.
Xung đột pháp lý liên ngành: Mặc dù Luật Đất đai 2024 là một cuộc cách mạng, nhưng nó vẫn chưa hoàn toàn giải quyết được các mâu thuẫn chồng chéo với Luật Đầu tư công, Luật Đầu tư và Luật Xây dựng trong khâu xác định chủ đầu tư, thủ tục thu hồi đất và đấu thầu dự án. Các chuyên gia pháp lý đã chỉ ra rằng, sự thiếu vắng một Luật Thống nhất hóa thủ tục hành chính (Unified Administrative Procedures Law) đã khiến quá trình triển khai dự án đầu tư vẫn bị cắt khúc và chịu sự điều chỉnh của nhiều luật khác nhau, gây khó khăn cho doanh nghiệp [32].
Tư duy “Cát cứ” của các cơ quan soạn thảo: Nguyên nhân sâu xa của sự thiếu đồng bộ chính là tư duy quản lý theo ngành, lĩnh vực (sectoral mindset) của các cơ quan soạn thảo. Mỗi Bộ, ngành thường có xu hướng bảo vệ phạm vi quản lý của mình, dẫn đến việc thiếu sự tích hợp và hài hòa giữa các luật. Tình trạng này làm giảm tính hệ thống của pháp luật và làm trầm trọng thêm các rào cản hành chính không chính thức (informal barriers) đối với doanh nghiệp và người dân [33].
4.3. Khoảng trống lớn trong tổ chức thi hành pháp luật (The Implementation Gap)
Nghị quyết số 66-NQ/TW đã thẳng thắn chỉ rõ rằng, khâu yếu nhất hiện nay là khâu tổ chức thi hành pháp luật [6]. Quốc hội có thể ban hành luật tiến bộ, nhưng nếu không được thi hành kịp thời và hiệu quả, luật sẽ trở thành “luật trên giấy”.
Chậm trễ trong ban hành văn bản hướng dẫn: Đây là một vấn đề dai dẳng qua nhiều nhiệm kỳ và vẫn tồn tại trong khóa XV. Nhiều đạo luật quan trọng có hiệu lực từ đầu năm 2025 nhưng đến cuối năm vẫn thiếu Nghị định hoặc Thông tư hướng dẫn cụ thể. Sự chậm trễ này không chỉ cản trở việc luật đi vào cuộc sống mà còn tạo ra tâm lý chờ đợi, “nghe ngóng” trong cộng đồng, làm giảm hiệu lực pháp lý của luật. Chẳng hạn, một số Nghị định hướng dẫn Luật Đất đai 2024 và Luật Khám bệnh, chữa bệnh (sửa đổi) đã chậm tiến độ hơn 6 tháng, gây lúng túng lớn cho các địa phương [34].
Năng lực và trách nhiệm giải trình ở địa phương: Dù luật đã được thông qua, nhưng việc triển khai ở cấp địa phương gặp khó khăn do năng lực cán bộ hạn chế và tâm lý “sợ trách nhiệm, sợ sai” trong việc ban hành các quyết định thực thi [35]. Vấn đề này đặc biệt nghiêm trọng với các luật đòi hỏi sự đổi mới tư duy mạnh mẽ như Luật Đầu tư công và Luật Phòng, chống tham nhũng, nơi mà trách nhiệm giải trình và giám sát phải được tăng cường triệt để [36].
5. Kiến nghị và định hướng chiến lược cho công tác lập pháp Quốc hội khóa XVI
Để duy trì đà phát triển và tiếp tục thể chế hóa thành công các mục tiêu chiến lược của Đại hội XIV (dự kiến năm 2026), Quốc hội khóa XVI cần tập trung vào việc khắc phục các hạn chế trên, chuyển trọng tâm từ “mở rộng” sang “chiều sâu” của hệ thống pháp luật.
5.1. Nâng cao kỷ luật lập pháp và tăng cường phản biện độc lập
Cần siết chặt kỷ luật lập pháp ngay từ khâu đầu vào, kiên quyết loại bỏ các dự án luật có chất lượng thấp hoặc chưa đủ chín muồi khỏi Chương trình xây dựng pháp luật.
Yêu cầu Thẩm tra bằng bằng chứng (Evidence-based Scrutiny): Tăng cường vai trò của các chuyên gia, viện nghiên cứu và trường đại học độc lập trong quy trình thẩm tra, sử dụng phương pháp mô phỏng chính sách (policy simulation) và Trí tuệ nhân tạo (AI) để phân tích rủi ro pháp lý. Đặc biệt, Báo cáo đánh giá tác động (RIA) phải là điều kiện tiên quyết và có chất lượng kiểm định nghiêm ngặt trước khi trình Quốc hội [37].
5.2. Chuyển trọng tâm từ lập pháp mới sang pháp điển hóa và hoàn thiện hệ thống
Nhiệm kỳ tới cần chuyển dịch cơ bản từ việc ban hành luật mới sang việc làm cho hệ thống pháp luật hiện hành trở nên thống nhất, khả thi hơn.
Thúc đẩy Pháp điển hóa (Codification): Tiến hành rà soát, hệ thống hóa và Pháp điển hóa các lĩnh vực pháp luật lớn như dân sự, kinh tế, hành chính. Điều này giúp loại bỏ sự chồng chéo, mâu thuẫn, tạo ra các “Bộ luật gốc” (Foundational Codes) có tính ổn định cao, giảm nhu cầu sửa đổi liên tục các luật chuyên ngành [38].
Hoàn thiện đạo luật về Quy trình: Sửa đổi triệt để Luật Ban hành VBQPPL để luật hóa rõ ràng quy trình xử lý xung đột pháp luật, tăng tính chủ động của Quốc hội trong việc quyết định thời điểm có hiệu lực của luật, thay vì phụ thuộc hoàn toàn vào tốc độ ban hành văn bản hướng dẫn của Chính phủ [39].
5.3. Luật hóa cơ chế thử nghiệm pháp lý (regulatory sandbox)
Đối với các lĩnh vực công nghệ, kinh tế tiên phong (fintech, AI, công nghệ sinh học), cần thay thế tư duy “quản lý cấm đoán” bằng cơ chế Sandbox (không gian thử nghiệm pháp lý).
Xây dựng nghị quyết đặc thù về sandbox: Quốc hội cần ban hành Nghị quyết hoặc luật khung về sandbox, cho phép thử nghiệm các mô hình kinh doanh, công nghệ mới trong không gian và thời gian giới hạn. Cơ chế này giúp thu hẹp khoảng cách giữa tốc độ phát triển công nghệ và tốc độ lập pháp, giảm thiểu rủi ro pháp lý cho nhà đầu tư, đồng thời cung cấp dữ liệu thực tiễn cho việc xây dựng luật chính thức sau này [40].
5.4. Tăng cường giám sát hậu lập pháp và trách nhiệm giải trình
Giám sát không chỉ dừng lại ở phiên chất vấn trực tiếp, mà cần mở rộng sang Giám sát hậu lập pháp (Post-legislative Scrutiny) - đánh giá tác động của luật sau khi luật đã có hiệu lực.
Giám sát việc ban hành văn bản quy định chi tiết: Quốc hội cần dành các phiên họp chuyên đề hoặc giao cho UBTVQH trách nhiệm giám sát chặt chẽ, thậm chí quy định thời hạn cụ thể cho từng Nghị định, Thông tư. Nếu Chính phủ chậm trễ, Quốc hội cần có cơ chế chế tài rõ ràng [41].
Đo lường hiệu quả thực thi: Ban hành và áp dụng Bộ chỉ số đánh giá chất lượng và hiệu quả thi hành pháp luật (Legislative Performance Index), đo lường mức độ giảm chi phí tuân thủ, tăng tính minh bạch và mức độ hài lòng của người dân, doanh nghiệp đối với các đạo luật mới [42].
Kết luận
Nhiệm kỳ Quốc hội khóa XV đã hoàn thành xuất sắc sứ mệnh lịch sử là người “kiến tạo thể chế”, chuyển hóa ý chí Đại hội XIII thành hệ thống pháp luật hiện đại. Tuy nhiên, để hiện thực hóa khát vọng phát triển đến năm 2045, Quốc hội khóa XVI cần kế thừa những thành tựu về tư duy lập pháp chủ động, đồng thời kiên quyết khắc phục các điểm nghẽn về chất lượng, tính đồng bộ và hiệu quả thi hành. Chỉ khi đảm bảo tính khả thi của luật pháp trong thực tế, thể chế mới thực sự trở thành động lực mạnh mẽ nhất, kiến tạo tương lai phát triển bền vững cho đất nước.
Tài liệu tham khảo, trích dẫn:
[1] Đảng Cộng sản Việt Nam (2021), Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII, Tập 1, Nxb. CTQGST, Hà Nội, tr. 35-36; 111-112.
[2] Đảng Cộng sản Việt Nam (2021), Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII, Tập 1, Nxb. CTQGST, Hà Nội, tr. 203-204 (về 3 đột phá chiến lược).
[3] Nguyễn Phú Trọng (2021), “Tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam”, Tạp chí Cộng sản, số 966 (tháng 5/2021), tr. 6-8.
[4] Bộ Chính trị (2021), Kết luận số 19-KL/TW ngày 14/10/2021 về định hướng Chương trình xây dựng pháp luật nhiệm kỳ Quốc hội khóa XV.
[5] Bộ Chính trị (2022), Nghị quyết số 27-NQ/TW ngày 09/11/2022 về tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam trong giai đoạn mới, Mục II.2.
[6] Bộ Chính trị (2025), Nghị quyết số 66-NQ/TW ngày 30/4/2025 về đổi mới công tác xây dựng và thi hành pháp luật đáp ứng yêu cầu phát triển đất nước trong kỷ nguyên mới.
[7] Văn phòng Quốc hội (2025), Báo cáo số 256/BC-VPQH ngày 23/11/2025 về tổng kết công tác lập pháp nhiệm kỳ Quốc hội khóa XV (2021 - 2026), tr. 12-15.
[8] Quốc hội (2020), Luật Ban hành VBQPPL số 80/2015/QH13 (sửa đổi, bổ sung năm 2020), Điều 5 về Nguyên tắc xây dựng, ban hành VBQPPL.
[9] Văn phòng Quốc hội (2025), Báo cáo số 256/BC-VPQH ngày 23/11/2025 về tổng kết công tác lập pháp nhiệm kỳ Quốc hội khóa XV (2021 - 2026), tr. 18-20.
[10] Ban Chấp hành Trung ương Đảng (2022), Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 16/6/2022 về tiếp tục đổi mới, hoàn thiện thể chế, chính sách, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý và sử dụng đất.
[11] Quốc hội (2024), Luật Đất đai số 31/2024/QH15, Điều 158 và Điều 159 về Nguyên tắc, phương pháp định giá đất và Bảng giá đất.
[12] Bộ Xây dựng (2024), Báo cáo đánh giá tác động của hệ thống pháp luật kinh doanh bất động sản mới đối với thị trường (Giai đoạn 2024 - 2025), Hà Nội.
[13] Quốc hội (2023), Luật Giao dịch điện tử số 20/2023/QH15.
[14] Ủy ban Thường vụ Quốc hội (2022), Báo cáo số 234/BC-UBTVQH15 giải trình, tiếp thu, chỉnh lý dự án Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Sở hữu trí tuệ.
[15] Quốc hội (2023), Luật Khám bệnh, chữa bệnh số 15/2023/QH15, Chương X về Các điều kiện bảo đảm hoạt động khám bệnh, chữa bệnh.
[16] Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội (2024), Tờ trình dự án Luật Bảo hiểm xã hội (sửa đổi) trình Quốc hội khóa XV.
[17] Nguyễn Phú Trọng (2021), Ra sức xây dựng, giữ gìn và phát huy những giá trị đặc sắc của nền văn hóa Việt Nam tiên tiến, đậm đà bản sắc dân tộc (Bài phát biểu tại Hội nghị Văn hóa toàn quốc ngày 24/11/2021).
[18] Quốc hội (2022), Luật Phòng, chống rửa tiền số 14/2022/QH15.
[19] Quốc hội (2023), Nghị quyết số 96/2023/QH15 ngày 23/6/2023 về việc lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Quốc hội, HĐND bầu hoặc phê chuẩn.
[20] Viện Nghiên cứu Lập pháp (2025), Chuyên đề: Đổi mới tổ chức và hoạt động của Quốc hội Việt Nam đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN, Nxb. Tư pháp, Hà Nội, tr. 85-90.
[21] Vương Đình Huệ (2022), “Đổi mới, nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động của Quốc hội, đáp ứng yêu cầu xây dựng và bảo vệ Tổ quốc trong giai đoạn mới”, Tạp chí Cộng sản, số 992 (tháng 6/2022).
[22] Viện Nghiên cứu Lập pháp (2024), Báo cáo chuyên đề: Đổi mới quy trình lập pháp theo hướng chuyên nghiệp, hiện đại, đáp ứng yêu cầu hội nhập quốc tế, Nxb. CTQGST, Hà Nội, tr. 45-48.
[23] Trần Thanh Mẫn (2025), Phát biểu bế mạc Kỳ họp thứ 10 Quốc hội khóa XV, ngày 11/12/2025.
[24] Quốc hội (2021), Nghị quyết số 30/2021/QH15 ngày 28/7/2021 về Kỳ họp thứ nhất, Quốc hội khóa XV.
[25] Phan Trung Lý (2022), “Cơ sở lý luận và thực tiễn của việc ban hành các nghị quyết đặc thù trong bối cảnh phòng chống đại dịch COVID-19”, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 05 (453), tr. 12-18.
[26] Ủy ban Thường vụ Quốc hội (2024), Báo cáo số 789/BC-UBTVQH15 ngày 15/01/2024 về việc giải trình, tiếp thu, chỉnh lý dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi).
[27] Văn phòng Quốc hội (2024), Kỷ yếu Diễn đàn Kinh tế - Xã hội Việt Nam 2024: Củng cố nền tảng kinh tế vĩ mô, thúc đẩy phục hồi và phát triển bền vững, Nxb. Dân trí, Hà Nội.
[28] Bộ Khoa học và Công nghệ (2025), Báo cáo tổng kết Đề án Chuyển đổi số trong hoạt động của các cơ quan nhà nước giai đoạn 2021 - 2025, tr. 30-35 (phần về Quốc hội số).
[29] Văn phòng Quốc hội (2025), Thông báo số 123/TB-VPQH ngày 15/12/2025 về kết quả thông qua các luật tại Kỳ họp thứ 10 Quốc hội khóa XV.
[30] Lê Thị Nga (2025), Phát biểu tại phiên thảo luận tổ về công tác lập pháp Kỳ họp thứ 10, ngày 22/11/2025 (nhấn mạnh lo ngại về luật khung, luật ống).
[31] Bộ Tư pháp (2025), Báo cáo số 178/BC-BTP ngày 20/11/2025 về tình hình giao quy định chi tiết trong hệ thống VBQPPL.
[32] Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam - VCCI (2025), Báo cáo môi trường kinh doanh Việt Nam 2025: Xung đột pháp luật và chi phí tuân thủ, tr. 45-50.
[33] Nguyễn Văn Cương (2025), “Khắc phục tư duy cát cứ và nâng cao tính đồng bộ trong lập pháp”, Tạp chí Khoa học Pháp lý, số 6 (tháng 11/2025), tr. 10-15.
[34] Bộ Tư pháp (2025), Báo cáo số 188/BC-BTP ngày 25/11/2025 về tình hình ban hành văn bản quy định chi tiết thi hành Luật, Nghị quyết của Quốc hội.
[35] Bộ Nội vụ (2025), Báo cáo số 300/BC-BNV ngày 18/11/2025 về năng lực thực thi công vụ và tâm lý e ngại trách nhiệm của cán bộ, công chức.
[36] Quốc hội (2018), Luật Phòng, chống tham nhũng số 36/2018/QH14, Điều 15 về trách nhiệm giải trình.
[37] Viện Nghiên cứu Lập pháp (2025), Đề xuất khung tiêu chuẩn về Báo cáo đánh giá tác động (RIA) trong quy trình lập pháp, Hà Nội.
[38] Bộ Tư pháp (2025), Đề án Pháp điển hóa hệ thống pháp luật Việt Nam (Giai đoạn II), Hà Nội.
[39] Trần Ngọc Đường (2025), “Cải cách Luật Ban hành VBQPPL để tăng quyền chủ động của Quốc hội”, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 12 (tháng 12/2025), tr. 3-10.
[40] Ủy ban Khoa học, Công nghệ và Môi trường của Quốc hội (2025), Báo cáo chuyên đề: Xây dựng Cơ chế thử nghiệm pháp lý (Regulatory Sandbox) cho lĩnh vực công nghệ cao, Hà Nội.
[41] Ủy ban Thường vụ Quốc hội (2025), Dự thảo Nghị quyết về tăng cường giám sát việc ban hành văn bản quy định chi tiết thi hành Luật.
[42] Trường Đại học Kinh tế Quốc dân (2025), Báo cáo nghiên cứu: Xây dựng bộ chỉ số đo lường chất lượng thể chế Việt Nam (Legislative Quality Index), Hà Nội.
LÊ HÙNG
TRẦN THỊ HUYỀN TRANG
Học viện Chính trị khu vực I
