Việc áp dụng văn bản quy phạm pháp luật đúng nguyên tắc, phù hợp sẽ dẫn đến kết quả xử lý công việc được chính xác và ngược lại, nếu áp dụng văn bản quy phạm pháp luật sai nguyên tắc thì sẽ dẫn đến sai sót, làm ảnh hưởng đến đối tượng bị áp dụng văn bản quy phạm pháp luật. Hệ thống pháp luật hiện hành ở nước ta vẫn còn tồn tại nhiều văn bản nội dung chồng chéo, mâu thuẫn nhau.
1.Thứ bậc hiệu lực pháp lý của văn bản quy phạm pháp luật
Văn bản quy phạm pháp luật là sản phẩm của quyền lực nhà nước, thể hiện khả năng của mỗi cơ quan trong việc tác động vào các lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội nên vị trí thứ bậc của văn bản quy phạm phụ thuộc vào vị trí của cơ quan ban hành văn bản trong bộ máy nhà nước theo quy tắc: Cơ quan nào có vị trí cao trong bộ máy nhà nước thì văn bản quy phạm do cơ quan đó ban hành cũng có vị trí cao trong hệ thống pháp luật và ngược lại.
Còn đối với những văn bản có thể loại khác nhau nhưng cùng chủ thể ban hành thì việc xác định thứ bậc hiệu hiệu lực pháp lý của những văn bản đó dựa vào tính chất của văn bản. Chẳng hạn, Quốc hội ban hành ba loại văn bản gồm Hiến pháp, luật, nghị quyết. Trong đó, Hiến pháp là đạo luật cơ bản, quy định về chế độ chính trị, tổ chức bộ máy, quyền con người, quyền và nghĩ vụ cơ bản của công dân… Hiến pháp được quy định là văn bản pháp luật có hiệu lực pháp lý cao nhất; sau đó đến các luật với tính chất là văn bản đặt ra quy định điều chỉnh quan hệ xã hội trong từng lĩnh vực; và cuối cùng là nghị quyết, quy định những vấn đề cụ thể hơn như: tỷ lệ phân chia các khoản thu và nhiệm vụ chi giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương; thực hiện thí điểm một số chính sách mới; quy định về tình trạng khẩn cấp, các biện pháp đặc biệt khác bảo đảm quốc phòng, an ninh quốc gia…
Trên cơ sở đó, Điều 4 của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015 quy định về hệ thống văn bản quy phạm pháp luật như sau:
Hiến pháp.
Bộ luật, luật (sau đây gọi chung là luật), nghị quyết của Quốc hội.
Pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội; nghị quyết liên tịch giữa Ủy ban thường vụ Quốc hội với Đoàn Chủ tịch Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam.
Lệnh, quyết định của Chủ tịch nước.
Nghị định của Chính phủ; nghị quyết liên tịch giữa Chính phủ với Đoàn Chủ tịch Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam.
Quyết định của Thủ tướng Chính phủ.
Nghị quyết của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao.
Thông tư của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao; thông tư của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ; thông tư liên tịch giữa Chánh án Tòa án nhân dân tối cao với Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; thông tư liên tịch giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; quyết định của Tổng Kiểm toán nhà nước.
Nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi chung là cấp tỉnh).
Quyết định của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh.
Văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt.
Nghị quyết của Hội đồng nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi chung là cấp huyện).
Quyết định của Ủy ban nhân dân cấp huyện.
Nghị quyết của Hội đồng nhân dân xã, phường, thị trấn (sau đây gọi chung là cấp xã).
Quyết định của Ủy ban nhân dân cấp xã.
Nếu hiểu theo lý thuyết hệ thống có nghĩa là điều luật này không chỉ liệt kê các văn bản quy phạm pháp luật được sắp xếp theo một trật tự nhất định, mà còn thể hiện mối quan hệ giữa các văn bản đó trong một hệ thống thống nhất. Về cơ bản việc sắp xếp như trên đã đảm bảo nguyên tắc xác định thứ bậc hiệu lực pháp lý từ cao xuống thấp dựa trên việc địa vị pháp lý của cơ quan ban hành và tính chất của văn bản. Việc sắp xếp như trên về cơ bản đã rõ ràng, minh bạch hơn nhiều so với Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, theo đó Nghị quyết liên tịch giữa Ủy ban thường vụ Quốc hội với Đoàn Chủ tịch Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, nghị quyết liên tịch giữa Chính phủ với Đoàn Chủ tịch Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam được đặt ở vị trí tương xứng với địa vị pháp lý của cơ quan ban hành văn bản đó. Khắc phục được tình trạng xếp các Nghị quyết liên tịch do Ủy ban thường vụ Quốc hội và Nghị quyết liên tịch do Chính phủ phối hợp với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị – xã hội ban hành thành một nhóm, dễ dẫn đến hiểu lầm là các nghị quyết liên tịch này có hiệu lực pháp lý ngang nhau và có hiệu lực pháp lý thấp hơn nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ, thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ…
Tuy nhiên, vẫn còn trường hợp văn bản được sắp xếp chưa thể hiện chính xác vị trí thứ bậc của chúng trong hệ thống pháp luật. Đó là việc sắp xếp thứ tự các thông tư, thông tư liên tịch. Cụ thể, khoản 8 Điều 4 sắp xếp như sau: Thông tư của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao; Thông tư của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ; thông tư liên tịch giữa Chánh án Tòa án nhân dân tối cao với Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; Thông tư liên tịch giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; Quyết định của Tổng Kiểm toán nhà nước. Trong bộ máy nhà nước, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao là những người đứng đầu cơ quan tối cao về xét xử và cơ quan tối cao thực hiện quyền công tố, kiểm sát hoạt động tư pháp. Trong khi đó, Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ là người đứng đầu cơ quan chuyên môn của Chính phủ. Do đó, xét về vị trí trong bộ máy nhà nước, Tòa án nhân dân tối cao và Viện kiểm sát nhân dân tối cao có vị trí cao hơn Bộ, cơ quan ngang bộ. Chính vì vậy, thông tư của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân nhân tối cao, Thông tư liên tịch giữa Chánh án Tòa án nhân dân tối cao với Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao phải được sắp xếp trước bởi có hiệu lực pháp lý cao hơn thông tư do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành. Do đó, đề nghị Thông tư liên tịch giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án TANDTC, Viện trưởng VKSNDTC phải được xếp trước nhóm thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ.
Về vị trí thứ bậc quyết định của Tổng Kiểm toán Nhà nước, theo quy định của Điều 4 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, quyết định của Tổng Kiểm toán Nhà nước được sắp xếp cùng khoản 8 với các loại thông tư, thông tư liên tịch nhưng ở vị trí cuối cùng sau thông tư của Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ. Theo Luật Kiểm toán Nhà nước thì Kiểm toán nhà nước là cơ quan chuyên môn về lĩnh vực kiểm tra tài chính nhà nước do Quốc hội thành lập hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật; Tổng Kiểm toán nhà nước do Quốc hội bầu theo đề nghị của Ủy ban thường vụ Quốc. Trong khi đó, bộ, cơ quan ngang bộ là những cơ quan của Chính phủ, giúp Chính phủ quản lý nhà nước một lĩnh vực nhất định. Vì vậy, việc đặt quyết định của Tổng Kiểm toán nhà nước có vị trí thấp hơn thông tư của Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ liệu có phù hợp?
2.Quy định pháp luật và những vướng mắc trong thực hiện nguyên tắc áp dụng văn bản quy phạm pháp luật
Nguyên tắc áp dụng pháp luật là những nguyên tắc cơ bản do luật định dựa vào đó các cơ quan nhà nước, tổ chức hoặc cá nhân có thẩm quyền vận dụng những văn bản pháp luật thích hợp nhằm giải quyết công việc thuộc thẩm quyền.
Theo quy định của pháp luật hiện hành, việc áp dụng các văn bàn quy phạm pháp luật được quy định trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 và một số văn bản quy phạm pháp luật chuyên ngành như: Bộ luật Dân sự…
Điều 156 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 quy định: “Áp dụng văn bản quy phạm pháp luật Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật
Văn bản quy phạm pháp luật được áp dụng từ thời điểm bắt đầu có hiệu lực.
Văn bản quy phạm pháp luật được áp dụng đối với hành vi xảy ra tại thời điểm mà văn bản đó đang có hiệu lực. Trong trường hợp quy định của văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực trở về trước thì áp dụng theo quy định đó.
Trong trường hợp các văn bản quy phạm pháp luật có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn.
Trong trường hợp các văn bản quy phạm pháp luật do cùng một cơ quan ban hành có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định của văn bản quy phạm pháp luật ban hành sau.
Trong trường hợp văn bản quy phạm pháp luật mới không quy định trách nhiệm pháp lý hoặc quy định trách nhiệm pháp lý nhẹ hơn đối với hành vi xảy ra, trước ngày văn bản có hiệu lực thì áp dụng văn bản mới.
Việc áp dụng văn bản quy phạm pháp luật trong nước không được cản trở việc thực hiện điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên. Trong trường hợp văn bản quy phạm pháp luật trong nước và điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định của điều ước quốc tế đó, trừ Hiến pháp.”
Theo quy định trên, việc lựa chọn văn bản quy phạm pháp luật để áp dụng được xác định như sau:
Thứ nhất, về thời điểm có hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật
Văn bản quy phạm pháp luật được áp dụng từ thời điểm có hiệu lực thi hành. Theo quy định tại Điều 151 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015 thì: Thời điểm có hiệu lực của toàn bộ hoặc một phần văn bản quy phạm pháp luật được quy định tại văn bản đó nhưng không sớm hơn 45 ngày kể từ ngày thông qua hoặc ký ban hành đối với văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước trung ương; không sớm hơn 10 ngày kể từ ngày ký ban hành đối với văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân; Ủy ban nhân dân cấp tỉnh; không sớm hơn 07 ngày kể từ ngày ký ban hành đối với văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp huyện và cấp xã. Trường hợp ban hành văn bản trong tình trạng khẩn cấp, phòng chống thiên tai, dịch bệnh; trường hợp cần sửa đổi ngay cho phù hợp với văn bản quy phạm pháp luật mới được ban hành…thì có thể có hiệu lực kể từ ngày thông qua hoặc ký ban hành, đồng thời phải được đăng ngay trên Cổng thông tin điện tử của cơ quan ban hành và phải được đưa tin trên phương tiện thông tin đại chúng; đăng Công báo. Trong trường hợp văn bản có quy định hiệu lực trở về trước, thì áp dụng theo quy định đó.
Thứ hai, áp dụng văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn
Trong trường hợp các văn bản quy phạm pháp luật có quy định khác nhau về cùng một vấn đề, thì áp dụng văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn. Hiệu lực pháp lý của các văn bản quy phạm pháp luật được xác định dựa trên vị trí của cơ quan ban hành trong bộ máy nhà nước và tính chất pháp lý của văn bản đó. Nội dung này đã được phân tích kỹ ở phần trên.
Thứ ba, áp dụng quy định của văn bản được ban hành sau
Nguyên tắc này được áp dụng đối với trường hợp các văn bản quy phạm pháp luật do cùng một cơ quan ban hành có quy định khác nhau về cùng một vấn đề. Việc luật quy định phải áp dụng văn bản được ban hành sau là để đảm bảo các quy phạm pháp luật được chọn để áp dụng phù hợp nhất với các điều kiện thực tế. Tuy nhiên, quy định này mới chỉ đặt ra đối với trường hợp các văn bản do một cơ quan ban hành nhưng nội dung khác nhau, trên thực tế còn có thể xảy ra trường hợp các văn bản có hiệu lực pháp lý ngang nhau nhưng do hai đơn vị ban hành có sự khác nhau thì ưu tiên áp dụng văn bản QPPL nào lại chưa được quy định. Chẳng hạn, điểm e Khoản 8 Điều 2 Thông tư liên tịch số 06/2015/TTLT-BKHĐT-BNV ngày 03 tháng 09 năm 2015 của Liên bộ Kế hoạch và Đầu tư, Nội vụ hướng dẫn chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Ban Quản lý khu công nghiệp, khu chế xuất, khu kinh tế, khu kinh tế cửa khẩu quy định trách nhiệm của Ban Quản lý Khu kinh tế tỉnh trong việc: Tiếp nhận khai trình việc sử dụng lao động, báo cáo tình hình thay đổi về lao động; nhận thông báo về việc tổ chức làm thêm từ 200 giờ đến 300 giờ trong một năm của doanh nghiệp trong khu công nghiệp, khu kinh tế theo ủy quyền của Sở Lao động Thương binh và Xã hội.
Tuy nhiên, tại điểm e khoản 2 Điều 7 Thông tư số 32/2014/TT-BLĐTBXH ngày 01 tháng 12 năm 2014 của Bộ Lao động – Thương binh và Xã hội hướng dẫn ủy quyền thực hiện một số nhiệm vụ quản lý nhà nước về lao động trong khu công nghiệp, khu chế xuất, khu kinh tế và khu công nghệ cao lại quy định Sở Lao động – Thương binh và Xã hội ủy quyền cho Ban Quản lý khu công nghiệp thực hiện: Nhận thông báo của doanh nghiệp trong khu công nghiệp việc tổ chức làm thêm từ trên 200 giờ đến 300 giờ trong một năm.
Như vậy, hai thông tư cùng quy định về cùng một vấn đề nhưng do hai đơn vị khác nhau ban hành. Trường hợp này chưa có quy định về nguyên tắc áp dụng pháp luật, do đó, thiết nghĩ cần phải có quy định cụ thể hơn để tạo thuận lợi trong quá trình áp dụng các văn bản QPPL.
Thứ tư, áp dụng văn bản quy phạm pháp luật mới không quy định trách nhiệm pháp lý hoặc quy định trách nhiệm pháp lý nhẹ hơn đối với hành vi xảy ra trước ngày văn bản có hiệu lực
Đây là quy định thể hiện tính nhân đạo của hệ thống pháp luật nước ta. Quy định trên đặt ra một trường hợp là văn bản quy phạm pháp luật cũ đặt ra quy định trách nhiệm pháp lý hoặc quy định trách nhiệm pháp lý nặng hơn văn bản mới thì áp dụng văn bản mới, tức là ưu tiên áp dụng những quy định có lợi cho đương sự. Như vậy ở đây xuất hiện cụm từ “văn bản mới”, đây là một cụm từ dễ gây tranh cãi trong việc áp dụng. Sử dụng cụm từ “văn bản mới” đồng nghĩa với việc đặt trong mối tương quan với “văn bản cũ”. Theo tư duy pháp lý nói chung, “văn bản mới” được hiểu là văn bản được ban hành để thay thế “văn bản cũ”, điều này có nghĩa khi văn bản mới có hiệu lực thì đồng thời văn bản cũ sẽ hết hiệu lực. Bởi vậy, theo nguyên tắc chung, việc áp dụng văn bản mới là đương nhiên vì đây mới là văn bản đang có hiệu lực. Tuy nhiên, quy định này được hiểu là có thể được áp dụng văn bản mới để giải quyết các vụ việc xảy ra trước thời điểm văn bản có hiệu lực. Điều 152 có quy định về hiệu lực trở về trước của văn bản quy phạm pháp luật, theo đó chỉ trong trường hợp thật cần thiết để bảo đảm lợi ích chung của xã hội, thực hiện các quyền, lợi ích của tổ chức, cá nhân được quy định trong luật, nghị quyết của Quốc hội, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan trung ương mới được quy định hiệu lực trở về trước. Như trên đã nhận định, đây là quy định thể hiện sự nhân văn, nhân đạo của pháp luật. Tuy nhiên, Luật 2015 chỉ quy định việc áp dụng hiệu lực trở về trước được thực hiện trong trường hợp “thật cần thiết…”, trong khi đó thế nào là “thật cần thiết” thì rất khó định lượng bởi vậy có thể được lý giải theo ý muốn chủ quan của cơ quan ban hành, rất có thể gây ra sự tùy tiện khi ban hành những văn bản quy phạm pháp luật trên thực tế.
Thứ năm, áp dụng quy định của điều ước quốc tế trong trường hợp văn bản quy phạm pháp luật trong nước và điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên có quy định khác nhau về cùng một vấn đề, trừ Hiến pháp
Đây là quy định mới so với Điều 85 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008. Trước Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, việc lựa chọn nguyên tắc áp dụng pháp luật trong trường hợp có sự chồng chéo giữa pháp luật trong nước với điều ước quốc tế mà Việt Nam đã ký kết hoặc tham gia mới chỉ được quy định trong một số luật chuyên ngành mà chưa được quy định trong luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Việc Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 quy định điều này thành một nguyên tắc áp dụng pháp luật có ý nghĩa nhấn mạnh và ghi nhận chính thức, tránh trường hợp tranh luận trong quá trình áp dụng.
Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015 không quy định nguyên tắc áp dụng pháp luật trong trường hợp văn bản quy phạm pháp luật văn bản chuyên ngành và văn bản quy phạm pháp luật quy định chung có sự chồng chéo.
Trên thực tế, có những trường hợp hai văn bản cùng quy định về một vấn đề, trong đó một văn bản đặt ra các quy định chung (luật chung) và một văn bản quy định mang tính chất chuyên sâu trong một lĩnh vực quản lý cụ thể (luật chuyên ngành). Trong trường hợp này, thông thường văn bản quy định chuyên sâu phù hợp với điều kiện quản lý đặc thù của từng ngành, từng lĩnh vực hơn văn bản quy định chung. Tuy nhiên, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015 không quy định về nguyên tắc áp dụng pháp luật trong trường hợp văn bản quy phạm pháp luật văn bản chuyên ngành và văn bản quy phạm pháp luật quy định chung có sự chồng chéo khi điều chỉnh cũng một vấn đề. Vì vậy, nếu tuân thủ theo đúng quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015 thì trong trường hợp luật chung và luật chuyên ngành cùng liên quan đến một vấn đề, nếu văn bản chuyên ngành ban hành sau văn bản quy định chung thì việc lựa chọn văn bản chuyên ngành để áp dụng hoàn toàn phù hợp với nguyên tắc thứ ba, nhưng nếu văn bản chuyên ngành ban hành trước văn bản quy định chung thì lựa chọn văn bản nào để áp dụng là vấn đề khó khăn và tiềm ẩn khả năng áp dụng pháp luật không thống nhất.
Mặc dù Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015 không quy định về nội dung này, nhưng một số luật lại quy định rất rõ về nguyên tắc áp dụng pháp luật giữa luật chung và luật chuyên ngành. Chẳng hạn, Bộ luật dân sự năm 2015 đã quy định rất cụ thể về nguyên tắc áp dụng Bộ luật Dân sự như sau: Bộ luật dân sự là luật chung điều chỉnh tất cả các quan hệ dân sự, luật khác có liên quan đến điều chỉnh quan hệ dân sự trong các lĩnh vực cụ thể không được trái với các nguyên tắc cơ bản của Bộ luật dân sự. Trường hợp luật khác có liên quan không quy định hoặc có quy định nhưng trái với quy định của Bộ luật dân sự thì phải áp dụng các quy định của Bộ luật dân sự. Quy định trên đã tạo cơ chế pháp lý đầy đủ cho việc công nhận, tôn trọng, bảo vệ và bảo đảm quyền dân sự của cá nhân, pháp nhân, phát huy được vị trí, vai trò của Bộ luật dân sự, bảo đảm sự thống nhất trong việc áp dụng pháp luật dân sự, đáp ứng yêu cầu của thực tiễn.
Thiết nghĩ việc xác định nguyên tắc áp dụng luật chung và luật chuyên ngành là hết sức cần thiết, bởi thực tiễn tất yếu trong ban hành luật luôn tồn tại vấn đề văn bản đặt ra quy định chung và văn bản điều chỉnh cụ thể về lĩnh vực chuyên ngành. Với tư cách là “luật ban hành luật”, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 cần bổ sung trong nguyên tắc áp dụng văn bản quy phạm pháp luật về nội dung này.
Trên đây là một vài phân tích và bình luận của tác giả về quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 liên quan đến thứ bậc hiệu lực pháp lý và nguyên tắc áp dụng văn bản quy phạm pháp luật. Bên cạnh những nội dung phù hợp vẫn còn tồn tại một số vấn đề bất cập, cần bàn luận để hoàn thiện hơn.
ThS. LÊ THỊ NGỌC MAI
Đại học Luật Hà Nội
(Theo Tạp chí Tòa án)
