1. Khái quát chung về trách nhiệm giải trình của cơ quan nhà nước trong thi hành pháp luật
Trách nhiệm giải trình là thuật ngữ pháp lý thường xuyên xuất hiện trong thời gian gần đây, khi bàn về vấn đề công khai, minh bạch trong hoạt động quản lý của các cơ quan, tổ chức, đơn vị được sử dụng quyền lực nhà nước. Khoản 5 Điều 3 Luật Phòng, chống tham nhung năm 2018 đã quy định: Trách nhiệm giải trình là việc cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân có thẩm quyền làm rõ thông tin, giải thích kịp thời, đầy đủ về quyết định, hành vi của mình trong khi thực hiện nhiệm vụ, công vụ được giao. Luật cũng xác định trách nhiệm giải trình của cơ quan nhà nước là trách nhiệm, nghĩa vụ của người đứng đầu trong việc phải làm rõ thông tin, giải thích kịp thời, đầy đủ về quyết định, hành vi của cơ quan trong khi thực hiện nhiệm vụ, công vụ được giao và phải chịu trách nhiệm về quyết định, hành vi đó (khoản 1 Điều 15 Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018).
Nội dung giải trình là những vấn đề cụ thể mà các chủ thể có trách nhiệm giải trình (bao gồm các cơ quan nhà nước và các cán bộ, công chức có thẩm quyền trong hệ thống cơ quan này) phải chuẩn bị và trả lời với các chủ thể quản lý cấp trên hoặc với các đối tượng quản lý có liên quan, có thể bằng văn bản hoặc giải trình trực tiếp. Nội dung yêu cầu giải trình phải liên quan đến việc thực hiện quyền, nghĩa vụ của người yêu cầu và người yêu cầu giải trình cũng phải thực hiện những nghĩa vụ nhất định để bảo đảm đúng mục đích của việc giải trình. Theo đó, nội dung giải trình gồm: (i) Cơ sở pháp lý của việc ban hành quyết định, thực hiện hành vi; (ii) Thẩm quyền ban hành quyết định, thực hiện hành vi; (iii) Trình tự, thủ tục ban hành quyết định, thực hiện hành vi; (iv) Nội dung của quyết định, hành vi.
Hình thức giải trình được thực hiện dưới hai hình thức: (i) Giải trình bằng văn bản; (ii) Giải trình trực tiếp tại cơ quan, tổ chức, đơn vị có trách nhiệm giải trình. Quy định này nhằm đề cao trách nhiệm của cơ quan hành chính nhà nước trước toàn xã hội và thể hiện sự tôn trọng đối với nhân dân.
Trách nhiệm giải trình của cơ quan nhà nước trong thi hành pháp luật có thể hiểu là trách nhiệm, nghĩa vụ của người đứng đầu trong việc phải làm rõ thông tin, giải thích kịp thời, đầy đủ về những hoạt động do cơ quan thực hiện nhằm hiện thực hóa các yêu cầu của pháp luật, đưa pháp luật vào cuộc sống và phải chịu trách nhiệm về hiệu quả thi hành pháp luật theo chức năng, nhiệm vụ được giao. Người thực hiện trách nhiệm giải trình là người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị hoặc người được phân công, người được ủy quyền hợp pháp để thực hiện trách nhiệm giải trình.
Để tổ chức thi hành văn bản quy phạm pháp luật sau khi được ban hành, theo quy định tại Điều 183 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 15/5/2016 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì “văn bản quy phạm pháp luật phải được tổ chức thi hành kịp thời, hiệu quả”. Để nâng cao hiệu quả công tác tổ chức thi hành pháp luật, ngày 26/02/2018, Thủ tướng Chính phủ đã ký Quyết định số 242/QĐ-TTg phê duyệt Đề án đổi mới, nâng cao hiệu quả công tác tổ chức thi hành pháp luật giai đoạn 2018 - 2022. Mục tiêu chung của Đề án là triển khai thực hiện một số giải pháp cơ bản đổi mới và nâng cao hiệu quả công tác tổ chức thi hành pháp luật, hướng đến mục tiêu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, tăng cường hiệu lực và hiệu quả của hệ thống pháp luật; từng bước khắc phục được những hạn chế, bất cập hiện nay trong tổ chức thi hành pháp luật, tạo tiền đề cho sự chuyển biến mạnh mẽ trong hoạt động tổ chức thi hành pháp luật.
Theo quy định của pháp luật, trách nhiệm giải trình của cơ quan nhà nước trong quá trình thi hành pháp luật được thực hiện thông qua quá trình thực hiện các nhóm hoạt động cơ bản:
- Ban hành văn bản hướng dẫn thi hành các văn bản của cấp trên hoặc để cụ thể hóa, chi tiết hóa hoặc cho phù hợp với đặc điểm cụ thể của ngành, địa phương mà cơ quan hành chính nhà nước thực hiện công việc quản lý;
- Xây dựng, ban hành hoặc thực hiện các chiến lược, chương trình, kế hoạch, quy hoạch triển khai văn bản pháp luật của cấp trên hoặc do mình đã ban hành;
- Quyết định các biện pháp để tổ chức thi hành pháp luật;
- Tổ chức bộ máy, nhân sự, trang thiết bị, ngân sách và các điều kiện bảo đảm khác để tổ chức thi hành pháp luật;
- Tổ chức hoạt động phổ biến, tuyên truyền pháp luật;
- Tiến hành các hoạt động thanh tra, kiểm tra, xử lý vi phạm, giải quyết khiếu nại, tố cáo, kiến nghị trong quá trình thi hành pháp luật.
2. Thực tiễn thực hiện trách nhiệm giải trình của các cơ quan nhà nước trong quá trình thi hành pháp luật
2.1. Về công tác ban hành văn bản hướng dẫn thi hành các văn bản của cấp trên hoặc để cụ thể hóa, chi tiết hóa hoặc cho phù hợp với đặc điểm cụ thể của ngành, địa phương mà cơ quan hành chính nhà nước thực hiện công việc quản lý
Trong những năm qua, nhất là năm 2019, Bộ Tư pháp đã phối hợp với Văn phòng Chính phủ thường xuyên hướng dẫn, đôn đốc các bộ nghiêm túc thực hiện, đẩy nhanh tiến độ xây dựng, ban hành văn bản quy định chi tiết thi hành. Kết quả theo dõi cho thấy, tiến độ xây dựng, ban hành văn bản quy định chi tiết nhanh hơn, từng bước đáp ứng yêu cầu công tác triển khai thi hành luật, pháp lệnh, tình trạng nợ đọng văn bản quy định chi tiết đã giảm so với các năm trước đây. Việc xây dựng, ban hành văn bản quy định chi tiết về cơ bản đã được các bộ, ngành, địa phương thực hiện nghiêm túc, công tác kiểm soát chất lượng của văn bản quy định chi tiết thi hành luật, pháp luật được các bộ, ngành, địa phương quan tâm thực hiện. Nhìn chung, các văn bản quy định chi tiết cơ bản được ban hành kịp thời, bảo đảm chất lượng, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội và quản lý nhà nước ở địa phương. Nội dung các văn bản phù hợp với Hiến pháp, các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, đảm bảo tính công khai, minh bạch, tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống văn bản quy phạm pháp luật. Bên cạnh đó, thông qua công tác rà soát, kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật[3] nhiều văn bản không phù hợp với quy định của luật, pháp lệnh và điều kiện kinh tế - xã hội của địa phương đã được kịp thời phát hiện, bãi bỏ, sửa đổi, bổ sung, góp phần bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ, minh bạch trong hệ thống pháp luật. Tuy nhiên, tình trạng ban hành văn bản có nội dung trái pháp luật, không khả thi, gây bức xúc dư luận vẫn còn tồn tại ở một số bộ, ngành và địa phương.
Trong năm 2019, Bộ Tư pháp đã thực hiện kiểm tra theo thẩm quyền việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật của bộ ngành, địa phương, kết quả đã phát hiện ra nhiều văn bản được ban hành trái pháp luật về nội dung, thẩm quyền cũng như có nhiều sai sót về căn cứ pháp lý, thể thức và kỹ thuật trình bày. Trong quá trình kiểm tra đã bảo đảm quyền giải trình của cơ quan, người ban hành văn bản được kiểm tra; để từ đó đề xuất phương án, kiến nghị xử lý các sai sót và trái thẩm quyền.
Trong quá trình kiểm tra, xử lý các sai phạm trong việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật cơ quan nhà nước có thẩm quyền đã tuân thủ đúng các quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP. Theo đó, trách nhiệm, nghĩa vụ giải trình của cơ quan, người ban hành văn bản được kiểm tra được bảo đảm và xem xét xử lý theo đúng thẩm quyền. Việc công khai, minh bạch kết quả xử lý văn bản trái pháp luật được thực hiện nghiêm túc và theo đúng quy định của pháp luật.
2.2. Về việc ban hành kế hoạch, quy hoạch triển khai văn bản pháp luật của cấp trên hoặc do mình đã ban hành
Theo báo cáo hàng năm về công tác theo dõi tình hình thi hành pháp luật Bộ Tư pháp đánh giá chung về tình hình thi hành pháp luật, các bộ, ngành và địa phương đã chủ động ban hành kế hoạch và tổ chức các hội nghị tập huấn cho đội ngũ cán bộ, công chức các cơ quan đơn vị để bảo đảm triển khai thực hiện hiệu quả các văn bản quy phạm pháp luật khi có hiệu lực thi hành. Bộ Tư pháp và các bộ, ngành, địa phương đã xây dựng các chương trình, kế hoạch tuyên truyền, phổ biến, tập huấn pháp luật[7]. Các bộ, ngành, địa phương đã quan tâm lãnh đạo, chỉ đạo, ban hành các văn bản hướng dẫn triển khai thực hiện; kiện toàn tổ chức bộ máy, cán bộ; tiếp tục quan tâm khai thác, sử dụng đội ngũ báo cáo viên pháp luật, tuyên truyền viên pháp luật; bố trí nguồn lực để triển khai thực hiện chương trình và các đề án, kế hoạch có trọng tâm, trọng điểm.
2.3. Về công tác tổ chức phổ biến, tuyên truyền pháp luật
Tại Báo cáo tổng kết Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 (Báo cáo số 1182-BC/BCSĐCP của Ban cán sự Đảng Chính phủ ngày 13/11/2019) cho thấy pháp luật công tác phổ biến, giáo dục pháp luật đã có nhiều thành công, cụ thể:
- Công tác thông tin, tuyên truyền, phổ biến pháp luật luôn kịp thời thông tin đến các tổ chức, người dân các văn bản quy phạm pháp luật mới; đồng thời với việc từng bước hoàn thiện cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật đã bảo đảm quyền tiếp cận pháp luật của nhân dân, qua đó nâng cao hiểu biết pháp luật, ý thức chấp hành pháp luật của người dân.
- Việc huy động toàn bộ hệ thống chính trị tham gia công tác phổ biến, giáo dục pháp luật đã huy động được các nguồn lực của các cơ quan, tổ chức và xã hội tham gia hoạt động phổ biến, giáo dục pháp luật. Qua hoạt động tuyên truyền, phổ biến giáo dục pháp luật ở các cấp đã bảo đảm sự công khai, minh bạch của các chính sách, pháp luật.
- Công tác tập huấn, phổ biến kiến thức pháp luật được các bộ, ngành và địa phương tổ chức thường xuyên, kịp thời, đầy đủ đến nhiều đối tượng và quần chúng nhân dân qua nhiều hình thức đa dạng, phong phú tạo nên sự chuyển biến tích cực trong nhận thức của đội ngũ cán bộ, công chức thi hành pháp luật và người dân. Trên cơ sở hướng dẫn của Bộ Tư pháp, các bộ, ngành, đoàn thể ở trung ương đã ban hành kế hoạch công tác phổ biến giáo dục pháp luật hoặc lồng ghép trong các kế hoạch công tác pháp chế năm 2019[8]. Tại địa phương, 63/63 tỉnh, thành phố đã ban hành kế hoạch phổ biến giáo dục pháp luật năm 2019 của Ủy ban nhân dân, Hội đồng phối hợp phổ biến giáo dục pháp luật. Về tổ chức bộ máy, biên chế cán bộ, công chức thi hành pháp luật, thực hiện Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 25/10/2017 của Hội nghị Trung ương 6 khóa XII về tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hiệu quả và Chương trình hành động của Chính phủ thực hiện Nghị quyết số 18-NQ/TW, nhiều bộ, ngành và địa phương đã thực hiện sắp xếp, thu được kết quả tích cực về tinh gọn bộ máy, tinh giản biên chế[9]. Tuy nhiên, do chưa có văn bản sửa đổi, thay thế Nghị định số 24/2014/NĐ-CP ngày 04/4/2014 của Chính phủ quy định tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, Nghị định số 37/2014/NĐ-CP ngày 05/5/2014 của Chính phủ quy định tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh và các văn bản hướng dẫn chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan chuyên môn cấp tỉnh, cấp huyện, do đó, rất nhiều địa phương còn lúng túng trong việc sắp xếp tổ chức để thực hiện chức năng, nhiệm vụ của đơn vị. Quá trình thực hiện sáp nhập, hợp nhất đã phát sinh nhiều khó khăn, vướng mắc, bất cập[10] trong thực tiễn sau này, mỗi nơi làm một cách khác nhau do chưa có quy định khung về cơ quan chuyên môn, tiêu chí thành lập tổ chức, biên chế tối thiểu để làm cơ sở phân cấp cho chính quyền địa phương sắp xếp, tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, huyện một cách phù hợp[11].
2.4. Về tổ chức bộ máy, nhận sự và các điều kiện bảo đảm để tổ chức thi hành pháp luật
Theo đánh giá, việc bố trí nguồn lực về tổ chức, biên chế thi hành pháp luật được thực hiện theo đúng Nghị quyết số 39-NQ/TW ngày 17/04/2015 của Bộ Chính trị về tinh giản biên chế và cơ cấu lại đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức và triển khai thực hiện Nghị định số 108/2004/NĐ-CP ngày 20/11/2014 của Chính phủ về tinh giản biên chế theo hướng các bộ, ngành và địa phương đều cố gắng khắc phục những hạn chế, khó khăn, sắp xếp tổ chức bộ máy, biên chế, kinh phí để bảo đảm điều kiện cho việc thi hành pháp luật trong ngành, lĩnh vực quản lý nhà nước của bộ, ngành, địa phương mình[12].
Về đội ngũ cán bộ làm công tác xây dựng pháp luật, ở trung ương, tổng số cán bộ, công chức của các bộ, cơ quan ngang bộ làm công tác xây dựng chính sách, soạn thảo, thẩm định văn bản quy phạm pháp luật là 5.138 người (trong đó có 475 người làm việc tại Bộ Tư pháp; 472 người làm việc tại Vụ pháp chế các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ; 4.191 người làm việc tại các đơn vị chuyên môn thuộc các bộ, cơ quan ngang bộ). Về cơ bản, cán bộ, công chức làm công tác xây dựng pháp luật ở các cơ quan trung ương được đào tạo chính quy với 1.929 người có trình độ đại học và 3.030 người có trình độ sau đại học. Ở địa phương, tổng số cán bộ, công chức làm công tác xây dựng chính sách, soạn thảo, thẩm định văn bản quy phạm pháp luật tại các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh là 11.324 người (102 người có trình độ trung cấp, cao đẳng; 7.553 người có trình độ đại học; 3.504 người có trình độ sau đại học). Tại Sở Tư pháp, tổng số cán bộ, công chức làm công tác xây dựng chính sách, soạn thảo, thẩm định văn bản quy phạm pháp luật là 962 người (01 người có trình độ cao đẳng; 805 người có trình độ đại học; 179 người có trình độ sau đại học).
Nhiều bộ, ngành và địa phương đã quan tâm, bố trí kinh phí cho công tác theo dõi thi hành pháp luật. Hàng năm, các bộ, ngành, địa phương đều lập dự toán trong kinh phí thường xuyên, gửi Bộ Tài chính tổng hợp, trình cấp có thẩm quyền phê duyệt theo Luật Ngân sách nhà nước và các văn bản hướng dẫn thi hành.
2.5. Về công tác thanh tra, kiểm tra, xử lý vi phạm, giải quyết khiếu nại, tố cáo, kiến nghị trong quá trình thi hành pháp luật
Trong năm 2019, công tác thanh tra, kiểm tra tiếp tục được tăng cường, tập trung vào các lĩnh vực có nhiều dư luận về tiêu cực, tham nhũng; đẩy nhanh tiến độ thanh tra các vụ việc phức tạp, được dư luận xã hội đặc biệt quan tâm. Qua thanh tra đã phát hiện, xử lý nhiều vi phạm pháp luật; thu hồi tài sản sau thanh tra đạt tỷ lệ cao; kiến nghị chấn chỉnh, khắc phục nhiều bất cập, sơ hở trong việc ban hành chính sách, pháp luật[15]; tỷ lệ giải quyết khiếu nại, tố cáo đạt cao hơn so với mục tiêu đề ra, nhiều bộ, ngành, địa phương đã tích cực triển khai Luật Tố cáo năm 2018, chất lượng giải quyết khiếu nại, tố cáo đã chuyển biến tích cực, cả về trình tự, thủ tục và nội dung. Công tác xử lý vi phạm hành chính cơ bản được thực hiện theo đúng quy định của pháp luật; trật tự an toàn giao thông, trật tự công cộng được bảo đảm, tai nạn giao thông giảm cả ba tiêu chí so với năm 2018. Tuy nhiên, việc thi hành pháp luật của cơ quan nhà nước và người có thẩm quyền vẫn còn tồn tại, hạn chế như: Một số bộ, ngành và địa phương còn thiếu tinh thần quyết tâm, chưa dám đổi mới, dám nghĩ, dám làm, chưa thực sự quyết liệt hành động. Một bộ phận cán bộ, công chức, viên chức còn quan liêu, nhũng nhiễu, gây phiền hà cho người dân, doanh nghiệp, chưa làm tròn chức trách nhiệm vụ được giao. Kỷ luật, kỷ cương nhiều nơi buông lỏng, dẫn đến hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước, thực thi chính sách pháp luật còn hạn chế. Xuất hiện tình trạng né tránh, đùn đẩy trách nhiệm, trì trệ trong giải quyết công việc.
Công tác thanh tra, kiểm tra việc chấp hành pháp luật tiếp tục được tăng cường, tập trung vào các lĩnh vực có nhiều dư luận về tiêu cực, tham nhũng; đẩy nhanh tiến độ thanh tra các vụ việc phức tạp, được dư luận xã hội đặc biệt quan tâm[17]. Qua công tác thanh tra, kiểm tra, đã phát hiện và kiến nghị thu hồi cho ngân sách Nhà nước hàng chục nghìn tỷ đồng, hàng trăm héc-ta đất; kịp thời phát hiện nhiều bất cập, sơ hở trong chính sách, pháp luật để kiến nghị sửa đổi, bổ sung cho phù hợp. Các bộ, ngành, địa phương chủ động, tích cực, nghiêm túc triển khai các quy định của pháp luật về tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo; ban hành nhiều văn bản chỉ đạo và tổ chức thực hiện, nhất là tập trung rà soát, giải quyết các vụ việc khiếu nại, tố cáo phức tạp, đông người[18]. Hoạt động giải quyết bồi thường đã được các cơ quan có trách nhiệm bồi thường thực hiện nghiêm túc, các vụ việc yêu cầu bồi thường được kịp thời thụ lý khi có đủ căn cứ, giải quyết bồi thường đúng pháp luật[19]. Công tác tổ chức công khai xin lỗi người bị thiệt hại do người thi hành công vụ gây ra trong hoạt động tố tụng, việc thương lượng với người có yêu cầu bồi thường thiệt hại và việc chi trả tiền bồi thường cho người bị thiệt hại được các cơ quan tố tụng thực hiện đúng quy định của pháp luật trên tinh thần bảo đảm quyền lợi cho người bị thiệt hại, góp phần củng cố lòng tin của nhân dân vào hoạt động của các cơ quan nhà nước.
3. Một số hạn chế
3.1. Tổ chức thi hành pháp luật là một vấn đề lớn nhưng cho đến nay chưa có văn bản quy phạm pháp luật phù hợp quy định về nội dung, cơ chế tổ chức thi hành pháp luật. Do vậy, chưa thể xác định nội dung giải trình và cơ chế trách nhiệm giải trình trong quá trình tổ chức thi hành pháp luật của cơ quan nhà nước, của cán bộ, công chức, viên chức. Hơn nữa, quan điểm, chủ trương mang tính chiến lược đang đặt ra là gắn kết chặt chẽ giữa xây dựng, ban hành pháp luật với tổ chức thi hành pháp luật đặt ra đòi hỏi phải có cơ chế gắn kết, liên thông giữa trách nhiệm giải trình trong xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật với tổ chức thi hành pháp luật. Thực tế, đang có sự thiếu liên kết, thậm chí tách rời, giữa giải trình về đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, với giải trình trong soạn thảo, ban hành văn bản; giữa giải trình về xây dựng, ban hành văn bản với giải trình trong tổ chức thi hành văn bản.
3.2. Một số quy định pháp luật về trách nhiệm giải trình trong phòng, chống tham nhũng còn chưa cụ thể, việc minh bạch tài sản, thu nhập hiện nay vẫn còn nhiều bất cập, hình thức, thiếu hiệu quả trong công tác xác minh và xử lý những vi phạm trong kê khai tài sản, thu nhập.
3.3. Chưa xác định rõ mối quan hệ giữa giải trình trong nội bộ với giải trình với công chúng đối với hoạt động của các cơ quan hành chính, nhất là trong thời đại phát triển công nghệ thông tin. Đây chính là các thách thức và trở ngại cơ bản trong việc thực hiện tốt trách nhiệm giải trình của các cơ quan nhà nước trong giai đoạn mới. Thực tiễn hiện đang tồn tại 02 cơ chế giải trình của cơ quan hành chính trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật và tổ chức thi hành pháp luật:
- Giải trình trước công luận (trước nhân dân) hiện quy định còn sơ khai, chưa liên tục, nhất quán trong quy định về trách nhiệm giải trình. Hiến pháp và Luật Tổ chức Chính phủ cũng chỉ mới quy định trách nhiệm rất chung chung của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ: “Thực hiện chế độ báo cáo trước nhân dân về những vấn đề quan trọng thuộc trách nhiệm quản lý”; còn trách nhiệm của Thủ trưởng các cơ quan hành chính khác thì chưa thấy có quy định về thực hiện chế độ báo cáo này[20]. Do vậy trên thực tế việc chế độ báo cáo này hầu như chưa được thực hiện.
- Giải trình trước cơ quan hành chính cấp trên và trước cơ quan dân cử hiện được thể hiện ở chế độ báo cáo[21] công tác định kỳ theo quy định hoặc đột xuất theo yêu cầu. Tuy nhiên, quy định về thực hiện chế độ báo cáo này có nội dung rất chung chung, tính chất giải trình chưa thật sự cụ thể và rõ nét.
4. Những kiến nghị cụ thể về hoàn thiện pháp luật và nâng cao trách nhiệm giải trình trong quá trình thi hành pháp luật
Để khắc phục các tồn tại, hạn chế và nâng cao hiệu quả trách nhiệm giải trình của các cơ quan nhà nước trong quá trình thi hành pháp luật, theo tác giả trong thời gian tới cần thực hiện tốt các giải pháp cụ thể sau:
4.1. Nghiên cứu, xây dựng và sớm ban hành Luật Tổ chức thi hành pháp luật. Đạo luật này sẽ tạo khuôn khổ pháp lý cho việc hoàn thiện cơ chế tổ chức thi hành pháp luật. Theo đó, chế độ trách nhiệm giải trình của các cơ quan nhà nước trong việc tổ chức thi hành văn bản quy phạm pháp luật nói chung, văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ nói riêng, sẽ có một vị trí, vai trò rõ ràng trong cơ chế tổ chức thi hành pháp luật; có cơ sở và động lực để từng bước hoàn thiện theo yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa.
4.2. Quy định cụ thể tiêu chí đánh giá hiệu quả thi hành pháp luật làm công cụ phục vụ nhiệm vụ theo dõi thi hành pháp luật; xây dựng cơ chế phối hợp liên ngành và xác định trách nhiệm phối hợp của các cơ quan ngoài hệ thống hành pháp để Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ và của Ủy ban nhân dân các cấp thực hiện tốt công việc tổ chức thi hành Hiến pháp và pháp luật theo tinh thần Hiến pháp năm 2013.
4.3. Tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra việc tổ chức thi hành pháp luật, tăng cường phát hiện và xử lý nghiêm minh, kịp thời các hành vi vi phạm pháp luật. Tăng cường hiệu lực, hiệu quả hoạt động giám sát của các cơ quan dân cử, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội, cơ quan báo chí, truyền thông và của nhân dân.
4.4. Trước mắt, khi chưa có Luật Tổ chức thi hành pháp luật, để nâng cao hiệu quả trách nhiệm giải trình của cơ quan nhà nước trong thi hành pháp luật, theo tác giả cần sửa đổi, bổ sung một số văn bản quy phạm pháp luật quan trọng về trách nhiệm giải trình của các cơ quan nhà nước. Cụ thể:
- Hoàn thiện các quy định trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương, theo hướng: (i) Cần có quy định cụ thể hơn về phân quyền, phân cấp, ủy quyền trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương. Bởi vì từ quy định tại khoản 1 và khoản 2 Điều 112 Hiến pháp năm 2013 đã ghi nhận thẩm quyền riêng của chính quyền địa phương - đây là thẩm quyền riêng biệt, độc lập so với thẩm quyền của các cơ quan nhà nước cấp trên và thừa nhận khả năng phân cấp, phân quyền cho mỗi địa phương. Do vậy, cần sửa đổi, bổ sung Điều 12 của Luật theo hướng quy định cụ thể các nguyên tắc khi phân quyền cho mỗi cấp chính quyền địa phương. Hiện nay các quy định tại điều này còn rất chung. (ii) Sửa đổi khoản 4 Điều 104 của Luật theo hướng quy định cụ thể về giải trình tại phiên họp Thường trực Hội đồng nhân dân trên các nội dung: Quyết định vấn đề cần phải giải trình, trách nhiệm của chủ thể được yêu cầu giải trình, trách nhiệm phối hợp giữa các cơ quan trước, trong và sau khi giải trình, trình tự thủ tục thực hiện, hình thức văn bản về kết luận phiên giải trình, hệ quả pháp lý… (iii) Sửa đổi điểm c khoản 4 Điều 87 của Luật theo hướng quy định rõ hơn thế nào là trường hợp cần thiết khi Hội đồng nhân dân ra nghị quyết về việc trả lời chất vấn và trách nhiệm của người bị chất vấn, đặc biệt là quy định chế tài đối với người bị chất vấn và những người có liên quan đến nội dung chất vấn trong việc không thực hiện, thực hiện không đúng, không đầy đủ các kết luận tại phiên chất vấn hoặc đã nêu ra trong nghị quyết. (iv) Bổ sung quy định về việc Hội đồng nhân dân phải đảm bảo số lượng thời gian họp chất vấn phù hợp (có thể không dưới 1/3 tổng số thời gian của kỳ họp Hội đồng nhân dân). Bên cạnh đó, tiếp tục hoàn thiện các quy định trong Nghị quyết số 85/2014/QH13 ngày 28/11/2014 của Quốc hội về lấy phiếu tín nhiệm đối với một số chức danh do Hội đồng nhân dân bầu hoặc phê chuẩn, theo đó, chỉ nên đặt ra việc lấy phiếu tín nhiệm khi có “vấn đề” mà không phải theo định kỳ, thông qua đó đánh giá mức độ tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do Hội đồng nhân dân bầu hoặc phê chuẩn.
- Sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam. Cụ thể: (i) Sửa đổi Điều 30 của Luật theo hướng bổ sung quy định về trách nhiệm, cũng như chế tài đối với các cơ quan, tổ chức, cá nhân thiếu trách nhiệm trong việc xem xét, tiếp thu, giải quyết kiến nghị sau giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam. (ii) Sửa đổi khoản 3 Điều 36 của Luật theo hướng bổ sung quy định về trách nhiệm đối với cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo dự thảo văn bản được phản biện về việc tiếp thu ý kiến phản biện của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, đặc biệt bổ sung chế tài đối với các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc tiếp thu, xử lý các ý kiến phản biện của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, sau phản biện các chủ thể có thể tiếp thu hoặc không tiếp thu, nhưng cần có cơ sở để công khai cho nhân dân biết tại sao lại có cách xử lý như vậy.
- Sửa đổi, bổ sung Nghị định số 90/2013/NĐ-CP ngày 08/8/2013 về trách nhiệm giải trình của các cơ quan nhà nước trong thi nhiệm vụ, quyền hạn được giao cho đồng bộ với Luật Phòng, chống tham nhũng và phù hợp với thực tiễn. Cụ thể: (i) Sửa đổi Điều 1 của Nghị định theo hướng mở rộng phạm vi trách nhiệm giải trình theo hướng là nghĩa vụ của cán bộ, công chức, viên chức khi thi hành công vụ chứ không chỉ thực hiện khi có yêu cầu. (ii) Sửa đổi khoản 1 Điều 2 của Nghị định về chủ thể thực hiện giải trình theo hướng không giới hạn là cơ quan hành chính nhà nước mà các cơ quan nhà nước khác, kể cả cơ quan hưởng lương từ ngân sách nhà nước cũng cần thực hiện việc giải trình. (iii) Sửa đổi khoản 3 Điều 3 của Nghị định theo hướng bổ sung trách nhiệm giải trình đối với nhóm chủ thể là cán bộ, công chức, người có thẩm quyền quản lý mà việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ liên quan trực tiếp đến các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân. Sửa đổi này phù hợp với quy định về trách nhiệm giải trình trong các văn bản pháp luật khác như: Luật Phòng, chống tham nhũng, Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân… (iv) Sửa đổi khoản 2 Điều 6 của Nghị định theo hướng không quy định, nội dung yêu cầu giải trình liên quan trực tiếp đến quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân có yêu cầu giải trình. Bởi lẽ, quy định này dẫn đến những nội dung thuộc lợi ích của cộng đồng khó xác định được người yêu cầu giải trình hay chứng mình được có liên quan trực tiếp đến lợi ích của một cá nhân. (v) Bổ sung quy định về trách nhiệm phối hợp trong việc giải trình các nội dung liên quan đến nhiều cơ quan, giám sát đối với việc thực hiện trách nhiệm giải trình của các cơ quan nhà nước, các chế tài khi chủ thể vi phạm trong thực hiện trách nhiệm giải trình theo quy định.
DƯƠNG BẠCH LONG (Viện Khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp)/TAPCHIDANCHUVAPHAPLUAT
