(LSO) - Hội đồng nhân dân các cấp (HĐND) là cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất ở địa phương, không chỉ quyết định những chủ trương, biện pháp quan trọng để phát huy tiềm năng, xây dựng và phát triển kinh tế - xã hội địa phương; mà còn thực hiện quyền giám sát đối với hoạt động của UBND, giám sát việc tuân theo pháp luật của cơ quan nhà nước… Tuy nhiên, nhìn từ Luật Đất đai 2013 cho thấy thẩm quyền của HĐND trong công tác quy hoạch đất, giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất… được quy định hết sức mờ nhạt, hình thức.
Từ quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất...
Công tác quy hoạch đất, đặc biệt là kế hoạch sử dụng đất hàng năm của cấp huyện được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt là căn cứ pháp lý để giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất và cũng là căn cứ để thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh, phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng, phát triển kinh tế - xã hội.Tầm quan trọng của công tác quy hoạch đất, kế hoạch sử dụng đất được xác định như vậy nhưng thẩm quyền của HĐND các cấp được thể hiện trong Luật Đất đai 2013 hết sức mờ nhạt, được khái quát tại khoản 2 Điều 21: “… Thực hiện quyền thông qua quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của địa phương mình trước khi trình cơ quan có thẩm quyền phê duyệt”; và được nhắc lại ở khoản 2, 3 Điều 45: “Ủy ban nhân dân cấp tỉnh trình Hội đồng nhân dân cùng cấp thông qua quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp tỉnh trước khi trình Chính phủ phê duyệt. Ủy ban nhân dân cấp huyện trình Hội đồng nhân dân cùng cấp thông qua quy hoạch sử dụng đất cấp huyện trước khi trình Ủy ban nhân dân cấp tỉnh phê duyệt. Ủy ban nhân dân cấp huyện trình Ủy ban nhân dân cấp tỉnh phê duyệt kế hoạch sử dụng đất hàng năm của cấp huyện…”.
Ngoài 2 điều khoản trên, 15 điều còn lại của Chương IV về Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, HĐND gần như đứng ngoài cuộc, nhường chỗ cho vai trò của UBND các cấp “độc diễn”. Không có điều khoản nào quy định thẩm quyền của HĐND các cấp trong việc kiểm tra, đánh giá kết quả về quy hoạch sử dụng đất. Tại Điều 50, Luật Đất đai hiện hành quy định về trách nhiệm báo cáo hàng năm về kết quả thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất như sau: “Ủy ban nhân dân cấp xã, cấp huyện có trách nhiệm gửi báo cáo kết quả thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đến Ủy ban nhân dân cấp trên trực tiếp; Ủy ban nhân dân cấp tỉnh có trách nhiệm gửi báo cáo kết quả thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đến Bộ Tài nguyên và Môi trường”. Ngay cả việc điều chỉnh quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất do có sự điều chỉnh chiến lược phát triển kinh tế - xã hội, an ninh quốc gia; quy hoạch tổng thể phát triển; sự điều chỉnh địa giới hành chính; do tác động của thiên tai, chiến tranh… được quy định tại Điều 46 cũng không thấy có điều khoản nào quy định về thẩm quyền HĐND các cấp tham gia ở công đoạn quan trọng này.
Trong khi đó tại Điều 9 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đất đai về việc hướng dẫn thực hiện trình tự, thủ tục thẩm định, phê duyệt điều chỉnh quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất theo quy định cho thấy còn bất cập do phải trình Bộ Tài nguyên và Môi trường 02 lần (lần đầu sau khi được Bộ Tài nguyên và Môi trường cho ý kiến thẩm định, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh hoàn chỉnh hồ sơ quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; trình Hội đồng nhân dân cấp tỉnh thông qua; gửi hồ sơ quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đến Bộ Tài nguyên và Môi trường để trình phê duyệt; lần 2 Bộ Tài nguyên và Môi trường tiếp tục trình Chính phủ phê duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp tỉnh). Như vậy, Nghị quyết HĐND tỉnh thông qua quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp tỉnh chỉ là hình thức nếu trường hợp Bộ Tài nguyên và Môi trường và Chính phủ phủ quyết không trình và không phê duyệt một số quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã được HĐND tỉnh thông qua. Tương tự như vậy, đối với trình tự, thủ tục thẩm định, điều chỉnh phê duyệt quy hoạch sử dụng đất cấp huyện theo hướng dẫn tại Nghị định 43/NĐ-CP cũng phải trải qua 02 lần trình Sở Tài nguyên và Môi trường và lần cuối có hiệu lực cũng đều do Sở Tài nguyên và Môi trường và UBND tỉnh quyết định, vai trò của HĐND cấp huyện chỉ là hình thức.
Đáng nói hơn đến kế hoạch sử dụng đất hàng năm của cấp huyện, được coi là một trong 2 căn cứ pháp lý quan trọng để cấp có thẩm quyền thực hiện giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất (được quy định tại Điều 52 Luật Đất đai 2013) thì vai trò “thông qua” của HĐND cấp huyện dù chỉ là hình thức nhưng trong Nghị định 43/NĐ-CP đã không còn bóng dáng, tất cả đều do UBND cấp huyện “độc diễn” trực tiếp cùng với Sở TN&MT, trước khi trình HĐND tỉnh và UBND tỉnh thông qua và quyết định.
Sự mờ nhạt về thẩm quyền HĐND trong quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất có thể nói đó chính là một trong những nguyên nhân làm cho công tác quản lý và sử dụng đất đai ở địa phương thời gian qua kém hiệu quả, phát sinh tiêu cực, tham nhũng, lãng phí, gây bức xức trong xã hội.
... đến giao đất, thuế đất, và thu hồi đất
Vai trò của HĐND cấp tỉnh được nhắc đến tại Điều 58 đối với trường hợp chuyển mục đích sử dụng dưới 10ha đất trồng lúa; dưới 20ha đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng vào mục đích khác (mà không thuộc trường hợp được Quốc hội quyết định, Thủ tướng Chính phủ chấp thuận chủ trương đầu tư) thì cơ quan nhà nước có thẩm quyền chỉ được quyết định giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất khi có Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh. Với quy định này, ngoài 3 loại đất (đất trồng lúa, đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng), còn lại các loại đất khác cơ quan nhà nước có thẩm quyền được quyền tự biên tự diễn trong việc giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất mà không phải chịu sự chi phối của HĐND. Trong khi đó thời gian qua cho thấy các loại đất được các nhà đầu tư quan tâm để được hưởng các đặc quyền đặc lợi đó là đất ở đô thị; đất xây dựng khu chung cư; đất chưa sử dụng; đất thương mại, dịch vụ…
Sự hạn chế vai trò của HĐND trong giao đất, thuê đất cùng với “khoảng trống” của Luật Đất đai 2013 đã tạo ra nhiều kẽ hở để cơ quan có thẩm quyền tự do thao túng quyền giao đất, thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất để trục lợi. Trong đó khoản 3, Điều 155 Luật Đất đai hiện hành - một trong những điều khoản được cho là có “lỗ hổng” trầm trọng nhất, quy định về việc Nhà nước giao đất đối với nhà đầu tư để thực hiện dự án BT (mà không có quy định cụ thể nào về đất đai, loại đất, giá trị đất đai để trả cho nhà đầu tư khi thực hiện dự án BT; hay nói cách khác không có quy định chi tiết về đánh giá chất lượng và định giá giá trị công trình hạ tầng và định giá khu đất để trả cho nhà đầu tư) đã trở thành mảnh đất màu mỡ cho tham nhũng do cơ chế xin – cho, thiếu minh bạch. Trong khi lẽ ra Nhà nước quy hoạch hạ tầng, đấu giá khu đất để trả cho nhà đầu tư lấy tiền xây dựng hạ tầng sẽ mang lại hiệu quả cao hơn. Nhà đầu tư theo hình thức BT được hưởng đặc lợi, thay vì phải trải qua nhiều thủ tục phức tạp và phải tham gia đấu giá mới có quỹ đất, chỉ cần thỏa thuận với cơ quan thẩm quyền đã có quỹ đất hàng trăm ngàn mét vuông nằm ở vị trí đắc địa. Thực tế cho thấy phần chênh lệch giữa hạ tầng đầu tư và đất thường được xác định ở khâu quyết toán. Để đảm bảo hoàn vốn và có lợi nhuận, nhà đầu tư sẽ tìm cách thỏa thuận đưa vào hợp đồng các nội dung có lợi, chẳng hạn cụm từ “nếu chi phí cho dự án cao hơn giá trị quỹ đất hoán đổi thì phía Nhà nước sẽ thanh toán phần chênh lệch cho nhà đầu tư”. Có nghĩa là, dù rơi vào trường hợp nào thì quyền lợi của nhà đầu tư cũng được đảm bảo.
Liên quan đến công tác thu hồi đất, tại khoản 3 Điều 62 quy định Nhà nước thu hồi đất để thực hiện các dự án phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng phải được Hội đồng nhân dân cấp tỉnh chấp thuận trước khi thu hồi đất, bao gồm 11 loại dự án, trong đó có cả các dự án lấy nhiều đất thời gian qua được dư luận quan tâm như: Dự án xây dựng khu đô thị mới, khu dân cư nông thôn mới; chỉnh trang đô thị, khu dân cư nông thôn; cụm công nghiệp; khu sản xuất, chế biến nông sản, lâm sản, thủy sản, hải sản tập trung; Dự án xây dựng công trình phục vụ sinh hoạt chung của cộng đồng dân cư; dự án tái định cư, nhà ở cho sinh viên, nhà ở xã hội; khu văn hóa, thể thao, vui chơi giải trí phục vụ công cộng; chợ; nghĩa trang, nghĩa địa, nhà tang lễ, nhà hỏa táng… Trước đó tại khoản 3, Điều 45 quy định: “…UBND cấp tỉnh trình HĐND cấp tỉnh thông qua danh mục các dự án cần thu hồi đất, quy định tại khoản 3, Điều 62 của Luật này trước khi phê duyệt kế hoạch sử dụng đất hàng năm của cấp huyện”.
Mục đích của việc bắt buộc UBND cấp tỉnh trình HĐND cấp tỉnh thông qua danh mục các dự án cần thu hồi đất là để nâng cao trách nhiệm của các bên có liên quan trong việc giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất, đảm bảo quản lý chặt chẽ và sử dụng đất tiết kiệm, hiệu quả nguồn tài nguyên đất đai. Qua đó cho thấy phạm vi “chi phối” trong công đoạn thu hồi đất của HĐND cấp tỉnh được Luật Đất đai quy định rất rộng, bao quát trên nhiều dự án quan trọng. Thế nhưng với thẩm quyền “thông qua”, HĐND cũng chỉ là chi phối hình thức. Trong đó cụm từ: “Nhà nước thu hồi đất để thực hiện các dự án phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng” được coi là cứu cánh để các nhà đầu “sáng tạo dự án” để thâu tóm đất vàng, nhưng vai trò của HĐND không với tới. Một dự án gọi là “chỉnh trang đô thị”, nghe có vẻ rất xã hội, nhưng nhà đầu tư lại chỉ cần khoảng một vài nghìn mét vuông đất để xây siêu thị hoặc trung tâm thương mại hoặc vài trăm mét vuông để xây một trạm xăng vì thuần túy cơ hội “làm ăn” của mình; còn lại phần lớn quỹ đất để phân lô bán nền. Kiểu dự án đó không thể được xếp là vì mục đích công cộng nhưng vẫn được phê duyệt, đẩy người dân từ chỗ có đất có nhà lâm vào cảnh vô gia cư, thất nghiệp vì giá bồi thường ở “dưới đất”. Lợi dụng quyền thu hồi đất của Nhà nước để phục vụ lợi ích kinh tế đơn thuần của nhà đầu tư trong trường hợp này là không đúng. Đó chính là ranh giới đòi hỏi các nhà làm luật phải tách bạch dự án nào là vì lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng.
Trong khi đó, một trong những giải pháp được cho là hữu hiệu đối với vai trò của HĐND khi can thiệp vào trật tự quản lý đất đai của UBND các cấp và góp phần chống thất thu ngân sách có hiệu quả, đó là quyền được thông qua bảng giá đất (để làm căn cứ tính tiền bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất; cho thuê đất; và làm căn cứ để tính giá trị quyền sử dụng đất khi cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước mà doanh nghiệp cổ phần sử dụng đất thuộc trường hợp Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất, cho thuê đất trả tiền thuê đất một lần cho cả thời gian thuê…), thì lại bị điều chỉnh bởi Điều 113 và 114 Luật Đất đai 2013: “Chính phủ ban hành khung giá đất định kỳ 5 năm một lần đối với từng loại đất, theo từng vùng”. Căn cứ nguyên tắc, phương pháp định giá đất và khung giá đất, UBND cấp tỉnh xây dựng và trình HĐND cùng cấp thông qua bảng giá đất trước khi ban hành. Trước khi trình HĐND cùng cấp thông qua, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh gửi dự thảo đến cơ quan có chức năng xây dựng khung giá đất xem xét. Điều đó cũng có nghĩa là việc giám sát của HĐND cùng cấp cũng chỉ dừng lại trong khung giá đất của Chính phủ quy định chứ không làm khác được.
Cần nâng cao vai trò giám sát của Hội đồng nhân dân
Từ sự phân tích trên có thể thấy thẩm quyền của HĐND các cấp trong lĩnh vực đất đai được quy định trong Bộ luật Đất đai hiện hành hết sức mờ nhạt, không có thực quyền. Trong khi đó quyền giám sát của HĐND các cấp được đề cập tại khoản 2 Điều 21 Luật Đất đai 2013 hết sức chung chung: “… giám sát việc thi hành pháp luật về đất đai tại địa phương”. Cũng như vậy tại khoản 1 Điều 198 quy định: “Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp thực hiện quyền giám sát về quản lý và sử dụng đất đai theo quy định của Hiến pháp và Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội, Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân”. Và đây là 2 điều khoản hiếm hoi trong xuyên suốt Bộ luật Đất đai dày hơn 200 trang nhắc đến vai trò giám sát của HĐND các cấp trong thực thi pháp luật về đất đai tại địa phương. Trong khi đó thẩm quyền của UBND các cấp, trong đó là cấp tỉnh được quy định quá lớn về giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất lại vừa có quyền quyết định giá đất... khiến cho cho giá đất được quyết định thiếu khách quan, minh bạch. Có thể nói đây là nguyên nhân cơ bản dẫn đến khiếu kiện về đất đai trong khi vai trò của thẩm quyền tổ chức có chức năng tư vấn định giá đất được quy định rất mờ nhạt trong Luật.
Do đó để hạn chế mặt trái trong quản lý và sử dụng đất đai ở địa phương, làm minh bạch thị trường đất đai, hạn chế chuyển nhượng tài sản công bất hợp pháp và chấm dứt việc quản lý sử dụng tài sản công lãng phí… thì việc điều chỉnh sửa đổi Luật Đất đai hiện hành theo hướng tăng cường vai trò giám sát, hạn chế vai trò “thông qua” không thực quyền của HĐND các cấp là rất cần thiết. Giám sát phải mang tính chủ động hơn là để khi có khiếu kiện của dân mới tiến hành. Trong đó bắt đầu từ khâu quy hoạch và kế hoạch đất đai và đề cao tính công khai, minh bạch. Một trong những giải pháp cần vận dụng, lồng ghép đó là Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân (phù hợp với quy định tại khoản 1 Điều 198 Luật Đất đai 2013), để phát huy hiệu lực cao nhất quyền giám sát của HĐND các cấp, tạo ra sự đột phá về thẩm quyền của HĐND trong lĩnh vực quản lý đất đai.
Bên cạnh đó, mỗi đại biểu HĐND phải biết phát huy và khai thác có hiệu quả quyền giám sát của người dân, bởi đây là một trong những kênh thông tin phong phú và sát với thực tiễn nhất. “Đến thời điểm này có thể nói Luật Đất đai 2013 là luật duy nhất trao quyền giám sát cho người dân trong lĩnh vực quản lý và sử dụng đất đai, tuy nhiên, vẫn thiếu cơ chế để thực thi hiệu quả quyền này. Do đó Luật Đất đai sửa đổi cần có quy định cơ chế cụ thể để triển khai các phương thức giám sát khác nhau: giám sát của cơ quan dân cư, MTTQ và các tổ chức thành viên, giám sát của người dân. Nếu không tích cực tạo cơ chế triển khai thì người dân không thực hiện được quyền giám sát trực tiếp của mình”, GS. TS. Đặng Hùng Võ nhấn mạnh và kiến nghị.
Cần phải thấy rằng, mục tiêu giám sát về quản lý và sử dụng đất đai là để đánh giá tình hình chấp hành pháp luật về quản lý và sử dụng đất đai, xem xét việc quản lý, triển khai thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã được phê duyệt; đánh giá kết quả đạt được, những hạn chế, yếu kém của các cơ quan, địa phương, đơn vị trong việc chấp hành pháp luật về đất đai. Qua giám sát rút ra kết luận và kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền, các cơ quan, địa phương, đơn vị có liên quan trong công tác quản lý, sử dụng đất nhằm tăng cường trách nhiệm, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước về đất đai; hạn chế tình trạng quản lý, sử dụng đất sai quy hoạch, kế hoạch và những tồn tại, tiêu cực trong việc quản lý, sử dụng đất.
Luật giaLÊ MINH TRUNG
