Xử phạt vi phạm hành chính đối với hành vi thi công công trình không có giấy phép xây dựng, sai nội dung giấy phép xây dựng

(LSVN) - Trong những năm qua, tốc độ đô thị hóa ở nước ta diễn ra nhanh chóng. Trước sức ép lớn về nhu cầu xây dựng, tình trạng xây dựng công trình không có giấy phép, sai nội dung giấy phép xây dựng diễn ra phổ biến và nghiêm trọng, gây khó khăn trong công tác quản lý nhà nước. Để bảo đảm trật tự xây dựng thì xử phạt vi phạm hành chính được xem là một giải pháp hữu hiệu. Hiện nay, các vi phạm về trật tự xây dựng được quy định khá chi tiết, là cơ sở pháp lý cho người có thẩm quyền thực hiện việc xử phạt đối với hành vi tổ chức thi công công trình không có giấy phép, sai nội dung giấy phép xây dựng. Trong phạm vị bài viết này, tác giả phân tích một số bất cập trong quy định xử phạt vi phạm hành chính đối với hành vi tổ chức thi công công trình không có giấy phép, sai nội dung giấy phép xây dựng và đưa ra giải pháp hoàn thiện.

1. Thực trạng tổ chức thi công công trình không có giấy phép, sai nội dung giấy phép xây dựng trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh

Trong những năm qua, với việc đô thị hóa ngày càng nhanh ở nước ta, dưới áp lực dân số tăng cao, cũng như nhu cầu về nhà ở của người dân ngày càng lớn đã làm phát sinh xu hướng xây dựng các công trình cao hơn, đẹp hơn, bề thế hơn nhằm phục vụ nhu cầu cư trú của người dân. Trước sức ép lớn về nhu cầu xây dựng nêu trên, trong những năm qua, tình trạng xây dựng công trình không có giấy phép, sai nội dung giấy phép xây dựng diễn ra phổ biến và nghiêm trọng, gây khó khăn trong công tác quản lý nhà nước.

Tại Thành phố Hồ Chí Minh, mỗi năm có hàng nghìn công trình xây dựng không phép, sai phép, sai quy hoạch đã được phát hiện và xử lý. Cụ thể, trong năm 2017 có 2.856 công trình vi phạm, bình quân 7,8 vụ sai phạm/ngày; năm 2018 có 2.419 công trình vi phạm, bình quân 6,6 vụ sai phạm/ngày; trong 6 tháng đầu năm 2019 có 1.550 công trình vi phạm, bình quân 8,5 vụ/ngày. Mức độ sai phạm 6 tháng đầu năm 2019 tăng hơn 28% so với năm 2018[1].

Tính đến tháng 7/2020 (thống kê từ 15/12/2019 đến 25/7/2020) [2], tổng số công trình vi phạm trật tự xây dựng trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh là 463 công trình. Trong đó, số công trình xây dựng sai phép là 189/463 trường hợp (chiếm tỷ lệ 40,8% tổng số vi phạm); số công trình xây dựng không phép là 274/463 trường hợp (chiếm tỷ lệ 59,2% tổng số vi phạm). Bình quân số vụ vi phạm là 2,1 vụ/ngày. Nếu so sánh với 6 tháng đầu năm 2019 là 8,5 vụ/ngày thì số vụ vi phạm trong 7 tháng đầu năm 2020 giảm 6,4 vụ/ngày, tỷ lệ giảm là 75,3%. Trong tổng số 24 quận, huyện trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh có 10 quận, huyện không đạt chỉ tiêu giảm 65% tỷ lệ vi phạm xây dựng không phép, sai phép so với 6 tháng đầu năm 2019.

Theo thống kê của Sở Xây dựng TP. Hồ Chí Minh, từ năm 2013 đến năm 2019 có 9.724 vụ vi phạm xây dựng liên quan đến hành vi xây dựng không phép, sai phép bị phát hiện và xử phạt. Cơ quan chức năng đã ban hành 9.724 quyết định xử phạt hành chính với tổng số tiền gần 174 tỉ đồng. Tuy nhiên, chỉ có gần 5.000 quyết định được thực hiện. Số lượng quyết định xử phạt còn tồn đọng chưa thể thi hành khoảng 4.700 quyết định. Nguyên nhân là do các đối tượng vi phạm không có khả năng nộp phạt, việc tháo dỡ công trình, bộ phận công trình vi phạm ảnh hưởng đến nơi ở, làm việc của đối tượng vi phạm. Hơn nữa, việc cưỡng chế tháo dỡ công trình rất phức tạp, dễ gây mất an ninh, trật tự nên Ủy ban nhân dân cấp huyện, xã chưa quyết liệt tổ chức cưỡng chế[3].

Do vậy, ngày 25/7/2019, Ban Thường vụ Thành ủy đã ban hành Chỉ thị số 23-CT/TU về tăng cường lãnh đạo, chỉ đạo nâng cao hiệu quả công tác quản lý nhà nước về trật tự xây dựng trên địa bàn TP. Hồ Chí Minh, tiến tới chấm dứt tình trạng xây dựng không phép, sai phép mà không bị xử lý theo quy định của pháp luật; làm tiền đề thực hiện hiệu quả Nghị quyết Đại hội Đảng bộ Thành phố lần thứ X về Chương trình chỉnh trang và phát triển đô thị giai đoạn 2016 - 2020, ổn định an ninh, trật tự để phát triển TP. Hồ Chí Minh.

Nhằm triển khai thực hiện hiệu quả Chỉ thị số 23-CT/TU của Ban Thường vụ Thành ủy, Ủy ban nhân dân TP. Hồ Chí Minh đã ban hành Kế hoạch số 3333/KH-UBND vào ngày 12/8/2019 để triển khai các giải pháp tăng cường hiệu lực, hiệu quả công tác quản lý nhà nước về trật tự xây dựng trên địa bàn TP. Hồ Chí Minh. Nội dung của Kế hoạch đã nêu ra 07 nhóm giải pháp cơ bản để đấu tranh, ngăn chặn các vi phạm hành chính liên quan đến xây dựng không phép, sai phép gồm:

i) Giải pháp về quy hoạch đô thị, quy hoạch sử dụng đất;

ii) Giải pháp về tổ chức bộ máy;

iii) Giải pháp về công tác phối hợp giữa các cơ quan quản lý nhà nước trong việc thủ tục hành chính về đầu tư xây dựng;

iv) Giải pháp về tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra, xử lý vi phạm;

v) Giải pháp về quản lý hoạt động hành nghề của các tổ chức tham gia hoạt động xây dựng;

vi) Giải pháp về kiểm tra, giám sát về công nghệ;

vii) Giải pháp về nhà ở cho người có thu nhập thấp.

Qua hơn 01 năm triển khai các văn bản nêu trên, số lượng vi phạm hành chính về trật tự xây dựng liên quan đến hành vi xây dựng công trình sai phép, không phép đã có sự giảm thiểu đáng kể ở tất cả các quận, huyện. Trong 08 tháng đầu năm 2020, có 504 công trình vi phạm trật tự xây dựng, bình quân mỗi ngày có 1,9 vụ, giảm hơn 77% so với cùng kỳ năm trước (8,5 vụ mỗi ngày). Trong đó, số trường hợp xây dựng không phép là 293 vụ, còn lại là số vụ xây dựng sai phép. Những địa phương có số vụ vi phạm giảm mạnh như: Quận 2 (từ 111 vụ 6 tháng năm 2019 sang 8 tháng đầu năm 2020 chỉ còn 27 vụ, Quận 9 (244 vụ còn 81 vụ), Quận 12 (175 còn 45 vụ), Quận Bình Tân (164 vụ còn 28 vụ), Quận Thủ Đức (262 vụ còn 61 vụ). Một số quận ít xảy ra vi phạm trong 8 tháng đầu năm 2020, như: Quận 4 (6 vụ), Quận 5 (7 vụ), Quận 6 (5 vụ), Quận Tân Phú (7 vụ), Quận Phú Nhuận (3 vụ)[4].

Những kết quả nêu trên đã góp phần giữ gìn và bảo đảm trật tự quản lý nhà nước về trật tự xây dựng trên địa bàn TP. Hồ Chí Minh. Số vụ vi phạm liên quan đến hành vi xây dựng không phép, sai phép có sự giảm thiểu đáng kể xuất phát từ sự tích cực của các cơ quan quản lý nhà nước trên địa bàn TP. Hồ Chí Minh trong việc tích cực kiểm tra, thanh tra và xử lý vi phạm. Công tác xử phạt vi phạm hành chính được tiến hành kịp thời, thường xuyên đã góp phần quan trọng trong công tác đấu tranh phòng, chống các vi phạm này.

Hiện nay, việc xừ lý hành vi vi phạm về tổ chức thi công công trình không có giấy phép, sai nội dung giấy phép xây dựng được quy định tại Nghị định số 139/2017/NĐ-CP (được sửa đổi, bổ sung năm 2020) của Chính phủ (Nghị định số 139). Theo đó, Điều 15 Nghị định số 139 đã dành năm khoản riêng biệt để quy định về hành vi vi phạm và chế tài xử phạt, trong đó có ba khoản quy định về hành vi tổ chức thi công công trình sai nội dung giấy phép xây dựng (khoản 2, khoản 4) và không có giấy phép (khoản 5). Ngoài ra, Nghị định này còn hai khoản (khoản 8, khoản 9) quy định về xử phạt đối với hành vi tổ chức thi công công trình không có giấy phép, sai nội dung giấy phép xây dựng đã bị lập biên bản vi phạm mà vẫn tiếp tục thực hiện hành vi vi phạm và tổ chức thi công công trình không có giấy phép, sai nội dung giấy phép xây dựng đã bị xử phạt mà còn tái phạm.

Nhìn chung, quy định về xử phạt vi phạm hành chính về tổ chức thi công công trình không có giấy phép, sai nội dung giấy phép xây dựng đã được điều chỉnh khá chi tiết. Các vi phạm về tổ chức thi công công trình không có giấy phép, sai nội dung giấy phép xây dựng đã được định danh cụ thể và có các chế tài tương ứng, từ đó tạo ra cơ sở pháp lý cho người có thẩm quyền thực hiện việc xử phạt trên thực tế. Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đạt được, các quy định về xử phạt vi phạm hành chính đối với hành vi tổ chức thi công công trình không có giấy phép, sai nội dung giấy phép xây dựng vẫn còn bất cập. Những bất cập này đã gây khó khăn cho công tác xử phạt vi phạm hành chính trong thực tiễn.

2. Bất cập trong quy định của pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính đối với hành vi tổ chức thi công công trình không có giấy phép, sai nội dung giấy phép xây dựng

Thứ nhất, pháp luật xử lý vi phạm hành chính hiện hành không quy định áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả “buộc nộp lại số lợi bất hợp pháp có được do thực hiện vi phạm hành chính” đối với một số vi phạm hành chính về tổ chức thi công xây dựng công trình không có giấy phép xây dựng, sai nội dung giấy phép xây dựng có làm phát sinh “số lợi bất hợp pháp”.

Đối với vi phạm hành chính về tổ chức thi công xây dựng công trình không có giấy phép xây dựng, sai nội dung giấy phép xây dựng, Điều 15 Nghị định số 139 chỉ quy định hình thức xử phạt chính là phạt tiền và áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả “buộc tháo dỡ công trình, phần công trình xây dựng vi phạm” mà không quy định áp dụng biện pháp“buộc nộp lại số lợi do thực hiện vi phạm hành chính”đối với chủ thể thực hiện hành vi “tổ chức thi công xây dựng công trình không có giấy phép xây dựng, sai nội dung giấy phép xây dựng”.

Trên thực tế, xuất hiện nhiều trường hợp tổ chức thi công xây dựng công trình không có giấy phép xây dựng dưới dạng nhà cho thuê. Sau khi hoàn tất, người vi phạm cho thuê với số tiền thuê lên đến vài chục triệu đồng một tháng. Trong một khoảng thời gian nhất định, số tiền thuê nhà có thể lên đến con số vài trăm triệu đồng. Đây là số lợi bất hợp pháp có được từ việc thực hiện hành vi tổ chức thi công xây dựng công trình không có giấy phép xây dựng[5]. Tuy nhiên, do thiếu vắng quy định của pháp luật nên người có thẩm quyền không thể áp dụng biện pháp “buộc nộp lại số lợi do thực hiện vi phạm hành chính”. Bất cập này làm giảm tính răn đe của biện pháp xử lý vi phạm hành chính, bởi lẽ, số lợi nhận được từ hành vi vi phạm nhiều khi còn lớn hơn mức tiền phạt phải bỏ ra[6].

Thứ hai, pháp luật xử lý vi phạm hành chính hiện hành không quy định biện pháp khắc phục hậu quả “buộc tháo dỡ công trình, phần công trình xây dựng vi phạm” đối với hành vi “tổ chức xây dựng công trình sai nội dung giấy phép xây dựng, không có giấy phép xây dựng đã bị lập biên bản vi phạm hành chính nhưng chưa ra quyết định xử phạt mà vẫn tiếp tục thực hiện hành vi vi phạm”.

Như đã trình bày, đối với hành vi tổ chức xây dựng công trình sai nội dung giấy phép xây dựng, không có giấy phép xây dựng thì sau khi lập biên bản vi phạm hành chính, pháp luật cho phép trong thời hạn 60 ngày kể từ ngày lập biên bản, tổ chức, cá nhân vi phạm làm thủ tục đề nghị cơ quan có thẩm quyền điều chỉnh hoặc cấp giấy phép xây dựng. Như vậy, trong khoảng thời gian này, tổ chức, cá nhân vi phạm phải ngừng thực hiện hành vi vi phạm. Trường hợp tổ chức, cá nhân có hành vi “tiếp tục tổ chức xây dựng công trình sai nội dung giấy phép xây dựng, không có giấy phép xây dựng sau khi đã bị lập biên bản nhưng chưa ra quyết định xử phạt” thì cấu thành một vi phạm độc lập.

Trong trường hợp này, về nguyên tắc, người có thẩm quyền sẽ lập biên bản về hành vi “tiếp tục tổ chức xây dựng công trình sai nội dung giấy phép xây dựng, không có giấy phép xây dựng sau khi đã bị lập biên bản nhưng chưa ra quyết định xử phạt” và tiến hành xử phạt theo khoản 8 Điều 15 Nghị định số 139.

Tuy nhiên, do khoản 8 Điều 15 Nghị định số 139 không quy định áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả “buộc tháo dỡ công trình, phần công trình xây dựng vi phạm” nêndẫn đến bất cập là không có khả năng khôi phục lại trật tự ban đầu như trước khi xảy ra vi phạm.
Thứ ba, quy định về mức xử phạt hành chính của Nghị định số 139 chưa thống nhất với Luật Xử lý vi phạm hành chính.

Hiện nay, cách quy định mức phạt trong các nghị định rất khác nhau, không theo một quy chuẩn cụ thể. Đa số các nghị định quy định mức phạt đối với cá nhân; sau đó, quy định đối với tổ chức bằng hai lần mức phạt đối với cá nhân (Nghị định số 167/2013/NĐ-CP xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực an ninh, trật tự, an toàn xã hội; phòng, chống tệ nạn xã hội; phòng cháy và chữa cháy; phòng, chống bạo lực gia đình[7], Nghị định số 155/2016/NĐ-CP xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường[8]). Bên cạnh đó, có nghị định quy định mức phạt đối với tổ chức, sau đó quy định mức phạt đối với cá nhân bằng ½ mức phạt đối với tổ chức.

Một trong những nghị định quy định theo chiều đảo ngược này là Nghị định số 139. Theo đó, khoản 3 Điều 4 Nghị định số 139 quy định: “mức phạt tiền quy định tại Nghị định này là mức phạt áp dụng đối với tổ chức. Đối với cùng một hành vi vi phạm hành chính thì mức phạt tiền đối với cá nhân bằng 1/2 mức phạt tiền đối với tổ chức”. Cách quy định chưa hợp lý, không thống nhất với Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 (Luật Xử lý VPHC). Cụ thể, điểm i khoản 1 Điều 24 Luật Xử lý VPHC quy định mức phạt cao nhất là 500.000.000 đồng đối với cá nhân, nhưng khoản 1 Điều 4 Nghị định số 139 lại quy định mức phạt trong lĩnh vực xây dựng cao nhất là 1.000.000.000 đồng đối với tổ chức, sau đó quy định mức phạt đối với cá nhân bằng ½ mức phạt đối với tổ chức.

3. Kiến nghị hoàn thiện pháp luật

Thứ nhất, sửa đổi Nghị định số 139 theo hướng bổ sung thêm biện pháp khắc phục hậu quả “buộc tháo dỡ công trình, phần công trình xây dựng vi phạm” đối với vi phạm quy định tại khoản 8 Điều 15 Nghị định này. Theo đó, điểm d khoản 11 Điều 15 Nghị định số 139 được viết lại như sau:

“11. Biện pháp khắc phục hậu quả:

d) Buộc tháo dỡ công trình, phần công trình xây dựng vi phạm đối với hành vi quy định tại khoản 2, khoản 4, khoản 5 (mà hành vi vi phạm đã kết thúc), khoản 6, khoản 7, khoản 8 Điều này”.

Thứ hai, sửa đổi khoản 3 Điều 4 Nghị định số 139theo hướng quy định thống nhất với quy định về mức xử phạt như Luật Xử lý VPHC là cá nhân trước, tổ chức sau. Theo đó, khoản 3 Điều 4 Nghị định số 139 được viết lại như sau: “Mức phạt tiền quy định tại Nghị định này là mức phạt áp dụng đối với cá nhân. Đối với cùng một hành vi vi phạm hành chính thì mức phạt tiền đối với tổ chức bằng 2 lần mức phạt tiền đối với cá nhân”./.