Ảnh minh họa.
1. Về mô hình giải quyết khiếu nại tại cơ quan hành chính Nhà nước ở địa phương nước ta hiện nay
Tại cơ quan hành chính Nhà nước, giải quyết khiếu nại đòi hỏi phải được thực hiện một cách nhanh chóng, nhưng trên thực tế cơ chế giải quyết cũng như mô hình tổ chức của cơ quan giải quyết khiếu nại đã khiến cho việc giải quyết khiếu nại mất rất nhiều thời gian, trải qua rất nhiều công đoạn, mỗi công đoạn lại do cơ quan khác nhau đảm nhận việc tham mưu, cụ thể như:
- Việc tiếp công dân, tiếp nhận và xử lý đơn thư khiếu nại ở UBND cấp huyện do Thanh tra huyện; cấp tỉnh do Phòng tiếp công dân thuộc Thanh tra tỉnh (nay thuộc Văn phòng UBND tỉnh) đảm nhận. Kết quả cuối cùng của các công việc này là đề xuất Chủ tịch UBND thụ lý đơn, giao cho Thanh tra hoặc Thủ trưởng cơ quan tham mưu việc giải quyết;
- Việc thụ lý đơn và giao cho Thủ trưởng cơ quan tham đề xuất việc giải quyết khiếu nại do Chuyên viên Nội chính Văn phòng UBND tham mưu;
- Việc xác minh, kết luận, đề xuất biện pháp giải quyết khiếu nại do Chánh Thanh tra, hoặc Thủ trưởng cơ quan chuyên môn được giao tham mưu thực hiện. Ở cấp tỉnh, Chánh Thanh tra, Thủ trưởng cơ quan chuyên môn lại giao cho Phòng chuyên môn hoặc Thanh tra thuộc Sở đảm nhận việc các công việc mang tính thủ tục, nghiệp vụ để tiến hành việc xác minh, kết luận nội dung khiếu nại, đề xuất biện pháp giải quyết;
- Việc kiểm tra, rà soát hồ sở xác minh, kết luận của Thủ trưởng cơ quan chuyên môn, trình Chủ tịch UBND ban hành quyết định giải quyết khiếu nại do Văn phòng UBND thực hiện;
- Việc thực hiện quyết định giải quyết khiếu nại do Chủ tịch UBND chỉ đạo các ngành, các cấp có liên quan.
Với cơ chế giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính như trên cho thấy, việc giải quyết khiếu nại không phải là công việc của một cơ quan mà là của nhiều cơ quan và các cơ quan có phải có sự phối kết hợp chặt chẽ với nhau để cùng nhau hoàn thành nhiệm vụ, tạo nên mô hình tổ chức giải quyết khiếu nại (xem sơ đồ 1.1)
Về mô hình cơ quan hành chính Nhà nước tham gia vào quá trình giải quyết khiếu nại có sự không thống nhất giữa các tỉnh, mà cụ thể là mô hình công tác tiếp dân. Cơ quan tiếp công dân giữa các tỉnh có sự khác nhau về tên gọi cũng như về tổ chức. Ở nước ta tồn tại một số mô hình tiếp công dân như: Văn phòng/Ban tiếp công dân trực thuộc UBND tỉnh; Văn phòng/Phòng tiếp công dân thuộc Văn phòng UBND tỉnh; Văn phòng/Phòng tiếp công dân thuộc Thanh tra tỉnh.
Nhằm tăng cường hiệu quả công tác tiếp công dân của các cơ quan Nhà nước; nâng cao nhận thức, tăng cường trách nhiệm của Chủ tịch UBND các cấp và Thủ trưởng các cơ quan hành chính Nhà nước trong công tác tiếp công dân; xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức có phẩm chất và năng lực đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ; tạo điều kiện thuận lợi cho công dân thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh, ngày 14.6.2010, Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định số 858/QĐ-TTg phê duyệt Đề án đổi mới công tác tiếp công dân. Đề án đổi mới công tác tiếp công dân tập trung vào việc nâng cao nhận thức, tăng cường trách nhiệm của Chủ tịch UBND các cấp và Thủ trưởng cơ quan hành chính Nhà nước trong công tác tiếp công dân; kiện toàn tổ chức, làm rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan tiếp công dân; tăng cường, nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ làm công tác tiếp công dân.
Theo đề án trên và Nghị định số 75/2012/NĐ-CP ngày 03/10/2012 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều của Luật Khiếu nại năm 2011 thì mô hình tiếp công dân ở địa phương được tổ chức như sau: Ở cấp tỉnh tổ chức tiếp công dân chung tại Trụ sở tiếp công dân của tỉnh. Văn phòng UBND tỉnh thành lập Phòng Tiếp công dân. Đối với Thanh tra tỉnh, Sở, ngành thuộc UBND cấp tỉnh tổ chức tiếp công dân tại Trụ sở cơ quan để tiếp nhận các khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh thuộc thẩm quyền. Ở cấp huyện tổ chức tiếp công dân tại Văn phòng UBND huyện. UBND huyện cử 01 đến 02 cán bộ chuyên trách và một số cán bộ không chuyên trách làm nhiệm vụ tiếp công dân. Ở cấp xã tổ chức tiếp công dân tại Trụ sở UBND xã. UBND xã cử cán bộ chuyên môn kiêm nhiệm công tác tiếp công dân.
(1) Tiếp công dân, xử lý đơn thư KNTC;
(2) Thụ lý đơn và giao cho Chánh Thanh tra hoặc Thủ trưởng cơ quan tiến hành xác minh, kết luận nội dung khiếu nại và đề xuất biện pháp giải quyết;
(3) Chánh Thanh tra hoặc Thủ trưởng cơ quan chuyên môn tiến hành xác minh, kết luận và đề xuất biện pháp giải quyết khiếu nại;
(4) Rà soát hồ sơ, trình Chủ tịch UBND ký quyết định giải quyết khiếu nại.
Từ những quy định trên, có thể mô hình hoá cơ quan hành chính tham gia giải quyết khiếu (tố cáo) ở UBND cấp tỉnh như sau (xem Sơ đồ số 1.2)
(1) Tiếp công dân, xử lý đơn thư KNTC;
(2) Thụ lý đơn và giao cho Chánh Thanh tra hoặc Thủ trưởng cơ quan chuyên môn tiến hành xác minh, kết luận nội dung khiếu nại và đề xuất biện pháp giải quyết; Rà soát hồ sơ, trình Chủ tịch UBND ký quyết định giải quyết;
(3) Chánh Thanh tra hoặc Thủ trưởng cơ quan chuyên môn tiến hành xác minh, kết luận nội dung khiếu nại và đề xuất biện pháp giải quyết.
2. Về hướng đổi mới mô hình hình giải quyết khiếu nại tại cơ quan hành chính nhà nư ớc ở địa phương
Việc chuyển toàn bộ cơ quan tiếp công dân sang trực thuộc Văn phòng UBND là một bước đổi mới, ngoài việc tạo sự thống nhất trong phạm vi toàn bộ quốc, mô hình tiếp công dân mới đã đảm bảo rút ngắn thời gian tiếp nhận và thụ lý đơn thư khiếu nại của công dân; giúp cho việc chỉ đạo của người đứng đầu được thực hiện một cánh hiệu quả, gắn tiếp công dân với chỉ đạo giải quyết khiếu nại.
Bên cạnh đó, việc chuyển Phòng, bộ phận tiếp công dân từ trực thuộc ngành Thanh tra sang trực thuộc Văn phòng UBND cũng có một số những bất cập cần nghiên cứu, bổ sung cho hợp lý, thuận tiện như:
- Do chưa xây dựng được quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn một cách rạch ròi nên trong quá trình hoạt động thường có sự chồng chéo, trùng lắp. Giữa hai bộ phận tiếp công dân và chuyên viên phụ trách khối Nội chính và các chuyên viên khác chưa có sự phối hợp thống nhất, nên việc xử lý đơn còn chậm, kéo dài, trùng lắp;
- Bộ phận tiếp công dân và chuyên viên Nội chính là hai mắt xích trong quá trình giải quyết khiếu nại, có mối quan hệ mật thiết với nhau trong quá trình giải quyết khiếu nại, một bộ phận phụ trách khâu đầu, một bộ phận phụ trách khâu cuối của quá trình giải quyết. Vấn đề đặt ra là việc xây dựng chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Phòng Tiếp công dân như thế nào để đảm hiệu quả trong công tác giải quyết khiếu nại.
Theo quan điểm của cá nhân, Phòng Tiếp công dân ngoài việc tiếp công dân, tiếp nhận, xử lý đơn thư thì cần bổ sung thêm chức năng tham mưu cho Chủ tịch UBND thụ lý đơn, giao cho Thủ trưởng cơ quan chuyên môn xác minh, kết luận, đề xuất biện pháp giải quyết; rà soát hồ sơ giải quyết và trình Chủ tịch ban hành quyết định giải quyết khiếu nại. Thực tế, ở một số tỉnh đã có sự áp dụng mô hình tương tự, bộ phận tiếp công và Nội chính được sáp nhập làm một, gọi là Phòng Tiếp dân-Nội chính. Mô hình này cho phép khép kín quy trình giải quyết khiếu nại, tránh chồng chéo, đảm bảo hiệu quả trong công tác xử lý, thụ lý đơn; hiệu quả và hiệu lực trong công tác rà soát, theo dõi, đôn đốc việc giải quyết khiếu nại (xem Sơ đồ số 1.3).
Rõ ràng, nhìn vào sơ đồ 1.1, sơ đồ 1.2 và sơ đồ 1.3 chúng ta thấy mô hình về sau được đã được tinh giản. Tuy nhiên, để đảo bảo quy trình giải quyết khiếu nại được công khai, thống nhất quy; mô hình giải quyết được tinh gọn, theo quan điểm cá nhân trong thời gian tới mô hình giải quyết khiếu nại cần phải có sự thay đổi một cách căn bản. Sự thay đổi này được chia thành 2 giai đoạn.
(1) Tiếp công dân, xử lý đơn thư; Thụ lý đơn và giao cho Chánh Thanh tra hoặc Thủ trưởng cơ quan tiến hành xác minh, kết luận nội dung khiếu nại và đề xuất biện pháp giải quyết; Rà soát hồ sơ, trình Chủ tịch UBND ký quyết định giải quyết;
(2) Chánh Thanh tra hoặc Thủ trưởng cơ quan tiến hành xác minh, kết luận nội dung khiếu nại và đề xuất biện pháp giải quyết.
Giai đoạn đầu: Phát triển Phòng Tiếp công dân trực thuộc Văn phòng UBND tỉnh lên thành cơ quan ngang Sở (ở cấp tỉnh) trực thuộc UBND cấp tỉnh. Ở huyện thành lập cơ quan ngang Phòng (ở UBND cấp huyện). Ở cấp xã có cán bộ chuyên trách.
Về tên gọi: có thể lấy tên là Ban Giải quyết khiếu nại hành chính hoặc Ban Giải quyết khiếu tố (bao gồm cả giải quyết tố cáo, tranh chấp, kiến nghị, đề nghị, phản ánh, gọi tắt là Ban Giải quyết khiếu nại hoặc Ban Khiếu tố.
Về cơ cấu tổ chức:
+ Ở UBND cấp tỉnh: Ban Giải quyết khiếu nại có Trưởng ban và Phó Trưởng ban, 03 Phòng chuyên môn. Cụ thể: Phòng Tiếp công dân, tiếp nhận và thụ lý đơn thư khiếu nại (gọi là Phòng Tiếp dân, xử lý đơn thư); Phòng Thẩm tra, xác minh, kết luận nội dung khiếu nại và đề xuất biện pháp giải quyết (gọi tắt là Phòng Thẩm tra, xác minh); Phòng Theo dõi, đôn đốc việc giải quyết khiếu nại; và thực hiện quyết định giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực pháp luật (gọi tắt là Phòng Đôn đốc). Mỗi phòng có Trưởng, Phó phòng và các chuyên viên (xem Sơ đồ 2.1 và 2.2)
+ Ở UBND cấp huyện: Ban Giải quyết khiếu nại có Trưởng ban và Phó Trưởng ban, 03 Tổ chuyên môn. Cụ thể: Tổ Tiếp công dân, tiếp nhận và thụ lý đơn thư (gọi là Tổ Tiếp dân, xử lý đơn thư); Tổ Thẩm tra, xác minh, kết luận nội dung khiếu nại và đề xuất biện pháp giải quyết (gọi tắt là Tổ Thẩm tra, xác minh); Tổ Theo dõi, đôn đốc việc giải quyết khiếu nại, thực hiện quyết định giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực pháp luật (gọi tắt là Tổ Đôn đốc). Mỗi tổ có Tổ trưởng, Tổ phó và các chuyên viên.
+ Ở UBND cấp xã có 01 cán bộ phụ trách từ khâu tiếp dân đến khâu tham mưu Chủ tịch UBND ban hành quyết định giải quyết khiếu nại và lưu trữ hồ sơ.
- Về chức năng, nhiệm vụ: Có thể đưa một số chức năng, nhiệm vụ cơ bản của Ban giải quyết khiếu nại như sau: Tổ chức tiếp công dân, bố trí cán bộ thường trực tiếp công dân; đầu mối xử lý đơn, thư khiếu nại, tố cáo; tham mưu Chủ tịch UBND ra Văn bản thụ lý đơn thư khiếu nại, tố cáo; tiến hành thẩm tra, xác kinh, kết luận nội dung khiếu nại, tố cáo và đề xuất biện pháp giải quyết; Trình Chủ tịch UBND ban hành quyết định giải quyết khiếu nại, tố cáo; rà soát, đôn đốc, theo dõi việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của cấp dưới; tiến hành kiểm tra và kiến nghị xử lý các vi phạm về phạm luật khiếu nại, tố cáo; theo dõi, đốc việc thực hiện giải quyết khiếu nại, tố cáo có hiệu lực pháp luật; thực hiện các nhiệm vụ khác có liên quan đến khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố cáo.
- Về công tác tổ chức cán bộ: cơ bản, chúng ta đã có sẵn đội ngũ cán bộ công tác tiếp, chỉ thiếu cán bộ làm công tác xác minh, kết luận nội dung khiếu nại. Trong thời gian đầu, tạm thời trưng tập một số Thanh tra viên trực thuộc Thanh tra các Sở, ngành (đối với cấp tỉnh) và Thanh tra viên hoạc cán bộ thuộc các phòng chuyên môn (cấp huyện). Trong thời gian tiếp theo cần có những chính sách đào tạo đội ngũ cán bộ làm công tác giải quyết khiếu nại một cách chuyên nghiệp, phù hợp với từng ngành, từng lĩnh vực cho Ban Giải quyết khiếu nại.
Kết quả đổi mới ở giai đoạn 1 cho mô hình giải quyết khiếu nại được tập trung tại 01 cơ quan thực hiện các công việc, công đoạn từ đầu đến cuối của quy trình giải quyết khiếu nại (cơ quan tham mưu giải quyết khiếu nại). Mỗi công đoạn của quy trình do một phòng, một bộ phận phụ trách.
Ưu điểm của mô hình: Nếu xây dựng được mô hình tổ chức cơ quan giải quyết khiếu nại như trên sẽ có những ưu điểm sau:
+ Tạo sự thông suốt, khép kín các công việc, công đoạn của quy trình giải quyết khiếu nại của cá nhân, cơ quan có trách nhiệm giải quyết khiếu nại, từ đó cắt bớt được các khâu trung gian, rút ngắn thời gian trong toàn bộ quy trình giải quyết;
+ Thống nhất cho công tác chỉ đạo từ trên xuống dưới, gắn và đề cao trách nhiệm của cá nhân phụ trách từng khâu, từng việc và cho cả quá trình;
+ Khắc phục được tình trạng né tránh, đùn đẩy trách nhiệm, dây dưa, kéo dài trong quá trình giải quyết;
+ Gắn kết, tạo sự gần gũi giữa người giải quyết khiếu nại và người khiếu nại;
+ Xây dựng và tạo tính chuyên nghiệp cho chuyên viên làm công tác giải quyết khiếu nại cũng như tạo cho cơ quan giải quyết khiếu nại có một chức năng nhiệm vụ chuyên biệt;
+ Đảm bảo hiệu lực, hiệu quả của quy trình giải quyết khiếu nại.
Nhược điểm: Bên cạnh những ưu điểm nêu trên, mô hình này vẫn còn một số nhược điểm nhất định như: Tính độc lập của người thực hiện các công việc của quá trình giải quyết khiếu nại chưa cao. Để khắc phục được nhược điểm này, cần tiến tới xây dựng mô hình giải quyết khiếu nại ở giai đoạn 2.
Giai đoạn 2: Về cơ bản mô hình cơ quan giải quyết khiếu nại hành chính giai đoạn 2 này sẽ giống với mô hình giai đoạn 1. Điểm khác duy nhất và căn bản là các Ban Giải quyết khiếu nại trước đây với tư cách là cơ quan tham mưu cho người đứng đầu của UBND các cấp trong việc giải quyết khiếu nại, nay được chuyển sang với tư cách là cơ quan giải quyết khiếu nại trực tiếp. Chuyển từ trực thuộc ngang
(Chủ tịch UBND các cấp) sang trực thuộc dọc, trực thuộc Thanh tra Chính phủ (xem Sơ đồ số 2.3).
Mô hình giải quyết khiếu nại giai đoạn 2 phần nào đã dứt bỏ sự phụ thuộc của cơ quan giải quyết khiếu nại đối với người có hành vi, quyết định hành chính bị khiếu nại; đảm bảo tính độc lập, khách quan trong quá trình xem xét, giải quyết khiếu nại.
Ngoài ra, giải quyết khiếu nại theo Sơ đồ số 2.3 không những nâng cao hiệu quả trong việc giải quyết mà còn giúp Thanh tra Chính phủ thống nhất quản lý Nhà nước về công tác giải quyết khiếu nại tại các cơ quan hành chính Nhà nước trong phạm vi toàn quốc.
Nếu mô hình giải quyết khiếu nại trên được áp dụng trong thực tiễn thì sẽ hình thành hình nên cơ chế giải quyết mới (xem Sơ đồ số 2.4).
Như vậy, trong khi còn có nhiều quan điểm khác nhau về mô hình tài phán hành chính và có nên áp dụng mô hình này vào thực tiễn hay không thì mô hình giải quyết khiếu nại mới nêu trên có thể nói là ưu việt. Vừa mang tính đổi mới, vừa mang tính kế thừa. Nó không những làm cho qúa trình giải quyết khiếu nại được rút gọn, nhanh chóng mà quan trọng hơn là đảm bảo tính độc lập, khách quan trong quá trình giải quyết, đáp ứng được những yêu cầu mới của thời kỳ hội nhập, yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền của dân, do dân và vì dân.
TS. NGÔ NGỌC DIỄM
Khoa Luật - Trường Đại học Văn hóa Hà Nội
TS. LÊ MINH TÙNG
Trường Đại học Luật - Đại học Quốc gia Hà Nội
