Cải cách tư pháp nước Anh đầu thế kỷ XXI và những gợi mở cho Việt Nam

Tòa án Tối cao Vương quốc Anh. Ảnh của DAVID ILIFF.

Phân chia quyền lực nhà nước và độc lập tư pháp - những tiền đề của cải cách tư pháp ở Anh đầu thế kỷ XXI

Triết gia Hy Lạp cổ đại Aristotle từng nói: “Ubi societas ibi ius” (ở đâu có xã hội thì ở đó phải có một hệ thống bảo đảm cho pháp luật được thi hành)(1). Pháp luật đi vào cuộc sống phải thông qua cầu nối tư pháp. Mối liên hệ giữa pháp luật và cơ quan tư pháp với hệ thống chính trị là một mối quan hệ động, thay đổi liên tục theo thời gian và không gian. Mục đích của pháp luật và tư pháp là bảo đảm công lý, nhưng nhà cầm quyền thường tìm cách “cải tổ” hệ thống pháp luật nhằm mục đích bảo vệ những mong muốn về chính trị của mình(2). Vì vậy, cho đến nay, cuộc đấu tranh để hoạt động của tư pháp trở nên độc lập với quyền lực của hành pháp và tư pháp vẫn tiếp diễn nhằm hai mục đích chính: (i) tránh sự độc đoán, tham nhũng của chính phủ và nghị viện; (ii) bảo đảm công bằng và quyền con người(3).

Những quan điểm của Montesquieu về phân chia quyền lực nhà nước đã đi vào lý thuyết hiến pháp và việc xây dựng hiến pháp trên toàn thế giới(4). Ông cho rằng tự do chính trị không chỉ được bảo đảm thông qua chế độ quý tộc hay dân chủ mà nằm ở sự cân bằng, khi mà quyền lực không bị lạm dụng và cách duy nhất để làm được điều này là thông qua thiết kế hiến pháp. Vì vậy, mặc dù ủng hộ mạnh mẽ học thuyết Tam quyền phân lập (trias politica, do John Locke đề xuất), nhưng Montesquieu đặc biệt đánh giá cao hệ thống dân chủ tại nước Anh. Trong tập ghi chú về nước Anh, ông cũng chỉ ra rằng để pháp luật không trở nên quá khô cứng, thiếu thiết thực (strict) thì nên có sự kết hợp của mô hình giữa cơ quan lập pháp và tư pháp để pháp luật trở nên linh hoạt và bảo đảm công bằng hơn(5). Vì lẽ đó, trong các Tòa án và hệ thống tư pháp của nước Anh, Thẩm phán chỉ nên là người đưa ra những phán quyết khách quan dựa trên tinh thần của pháp luật(6).

Trong hơn hai thập kỷ qua, Liên hiệp Anh đã trải qua nhiều biến động đối với chủ nghĩa hợp hiến. Trong đó, cuộc cải cách tư pháp vào đầu thế kỷ XXI đã trở thành một dấu mốc quan trọng trong lịch sử tư pháp của quốc gia này: Tòa án chính thức tách ra khỏi sự kiểm soát của nghị viện và thành lập Tòa án Tối cao của Vương quốc Anh (The United Kingdom Supreme Court - UKSC)(7). Về khía cạnh chính trị, cuộc cải cách tư pháp là một trong những nội dung do Công đảng cầm quyền khởi xướng trong giai đoạn 1997-2001(8). Về khía cạnh pháp lý, sự thay đổi này đến từ Đạo luật Cải cách Hiến pháp 2005 (The Constitutional Reform Act 2005 - CRA 2005), nhằm mục đích thúc đẩy sự phân chia quyền lực (seperation of powers) trong luật hiến pháp của Anh. Bên cạnh đó, cuộc cải cách tư pháp cũng được thúc đẩy bởi những đòi hỏi về trách nhiệm giải trình của cơ quan tư pháp và Thẩm phán.

Nội dung cuộc cải cách tư pháp Anh đầu thế kỷ XXI Liên hiệp Anh là một nhà nước quân chủ đại nghị cai trị bởi những đại diện được bầu cử bởi nhân dân và chịu trách nhiệm trước nhân dân, hay nói cách khác, nước Anh là một nhà nước quân chủ đại nghị điển hình(9). Vào thế kỷ XIX, một luật gia Anh nổi tiếng là A.V. Dicey đã viết rằng: “Hai trụ cột của Hiến pháp Anh là chủ quyền tối cao của Nghị viện và nhà nước pháp quyền” Theo học thuyết chủ quyền tối cao thuộc về Nghị viện, Nghị viện có thể ban hành bất kỳ luật nào mà mình muốn. Các luật do Nghị viện ban hành có hiệu lực tối cao và là nguồn cuối cùng của pháp luật(10). Như vậy, có thể thấy quyền lực của Nghị viện Anh là vô cùng lớn. Để nhấn mạnh điều này, Jean-Louis de Lolme, một nhà lý luận chính trị người Thụy Sỹ đã từng viết trong tác phẩm Hiến pháp nước Anh năm 1771 (Constitution de l’Angleterre) rằng: “Nghị viện Anh có thể làm tất cả mọi thứ trừ việc biến đàn ông thành đàn bà” (Parliament can do everything but make a woman a man and a man a woman).

Tuy nhiên, điều đáng chú ý ở hệ thống tư pháp của Anh chính là tính độc lập của Tòa án, mặc dù về mặt tổ chức, trong suốt một thời gian rất dài nước Anh không có cơ quan Tòa án Tối cao riêng biệt (nhiệm vụ này được thực hiện bởi Thượng viện). Đặc điểm này của hệ thống tư pháp Anh được thể hiện thông qua sự độc lập của các Thẩm phán, bởi họ không chịu sự kiểm soát của Chính phủ “Người ta không bao giờ chỉ trích các vị Thẩm phán Anh thiên vị, ăn hối lộ hay chịu ảnh hưởng chính trị” (Jennings). Điều này là do quy trình để một người có thể trở thành Thẩm phán tại Anh đòi hỏi vô cùng khắc nghiệt. Về cơ bản, một Thẩm phán phải có kinh nghiệm dày dặn trong hành nghề luật và có một khoảng thời gian dài kiểm chứng là có phẩm hạnh tốt(11).

Mặc dù văn bản có tính hiến pháp đầu tiên trên thế giới là Đại hiến chương Manga Charta do Vua Anh John chấp thuận ngày 15/6/1215 nhằm mục đích giới hạn quyền lực của hoàng gia thông qua thiết lập luật pháp(12), tuy nhiên, cho đến hiện nay có nước Anh vẫn không có một bản hiến pháp thành văn. Về vấn đề này, nhiều ý kiến cho rằng là do quyền lực tối cao của Nghị viện(13). Bên cạnh đó, điều này đến từ các tập quán và tiền lệ tại quốc gia này. Các tập quán này bắt nguồn từ thực tiễn hoạt động hay từ những thỏa ước ngầm hoặc công khai được lưu giữ và phát triển không do bất kỳ một sự cưỡng chế thi hành nào mà bởi lợi ích chính trị và sự tôn trọng truyền thống(14).

Thông thường, việc kiểm tra tính hợp hiến của một đạo luật nào đó có thể giao cho Tòa án Tối cao đảm nhiệm(15), tuy nhiên ở Anh trước đây không có cơ quan Tòa án Tối cao độc lập với Nghị viện. Bởi như đã phân tích ở trên, Nghị viện Anh có quyền lực rất lớn và Thượng viện Anh thực hiện nhiệm vụ của Tòa án Tối cao. Trước Đạo luật Cải cách Hiến pháp năm 2005, Thượng viện Anh là cấp xét xử cao nhất và chung thẩm trên toàn bộ lãnh thổ Liên hiệp Anh. Khi đó, Tòa án Tối cao được tích hợp trong House of Lords (Thượng viện hay Quý tộc viện) với người đứng đầu là Lord Chancellor (Đại chưởng Ấn/ Đại Pháp quan) và các thành viên được gọi là Law Lords (các nghị sĩ pháp luật/pháp quan). Khi đó Liên hiệp Anh không có Tòa án Tối cao mà chỉ có Appellate committee (Ủy ban Phúc thẩm) thuộc Thượng viện nắm quyền xét xử(16). Từ đây, đặt ra một câu hỏi lớn về việc liệu Tòa án tại Anh có thực sự độc lập? Điều gì bảo đảm cho sự độc lập ấy?

Bối cảnh diễn ra cải cách tư pháp nước Anh đầu thế kỷ XXI đến từ nhiều khía cạnh lịch sử và chính trị. Nhưng nhìn chung, có thể nhận diện rằng mục đích của nó đến từ việc cải cách để phù hợp hơn với bối cảnh mới của xã hội Anh. Xét từ tiến trình lịch sử hoạt động của Tòa án Vương quốc Anh có thể thấy có hai nguyên nhân chính khiến chính quyền có quyết định cải cách lại hệ thống Tòa án:

Thứ nhất, xuất phát từ nguyên tắc phân chia quyền lực nhà nước, cần phải có sự ra đời của một Tòa án Tối cao có thẩm quyền xét xử phúc thẩm cuối cùng để bảo đảm và tăng cường sự độc lập của ngành tư pháp và hành pháp. Đây cũng là một bước đi dứt khoát của chính quyền Anh nhằm loại bỏ thẩm quyền xét xử từ cơ quan lập pháp (Thượng viện) để trao cho một cơ quan tư pháp độc lập mà trực tiếp là UKSC. Hay nói cách khác, những thay đổi của tư pháp trong thời kỳ này có mối quan hệ mật thiết với Đạo luật Cải cách Hiến pháp năm 2005. Thời kỳ này, gắn với một bối cảnh lịch sử - chính trị liên quan đến chính sách của Thủ tướng Tony Blair lãnh đạo của Công đảng (trong nhiệm kỳ 1997-2007), thực hiện những cải cách về hiến pháp và những mục đích công khác(17).

Về trách nhiệm giải trình tư pháp, có 03 nhóm quan điểm về nội dung này: quan niệm phản đối; quan niệm cải cách; quan niệm cấp tiến. Về cơ bản, các ủy ban của Nghị viện tránh can thiệp sâu vào hoạt động xét xử của Tòa án. Do đó, nội dung của các cuộc điều trần không được đào sâu các vụ việc cụ thể hay đòi hỏi Thẩm phán thay đổi quan điểm trong phán quyết của mình. Đó cũng chính là điểm cân bằng giữa tính độc lập của Tòa án và trách nhiệm giải trình của Tòa án trước các ủy ban(21).

Vào ngày 12/6/2003, trong một thông cáo báo chí liên quan đến việc cải tổ nội các, chính phủ Blair tuyên bố ý định bãi bỏ chức vụ Đại pháp quan(22) và biến Ủy ban Phúc thẩm của Thượng viện thành Tòa án Tối cao của Vương quốc Anh(23) (UKSC). Phạm vi xét xử của UKSC bao gồm các yêu cầu kháng cáo từ các tòa tại nước Anh, xứ Wales, Scotland và Bắc Ireland(24). Mười hai Thẩm phán của UKSC do Nữ hoàng bổ nhiệm theo giới thiệu của Thủ tướng sau khi được một ủy ban tuyển chọn đề xuất theo một quy trình phức tạp(25). Thực tế trong giai đoạn đầu thành lập Tòa án Tối cao, 11 trong số 12 Thẩm phán UKSC chính là các Pháp quan (Law Lords) cũ trong Ủy ban Phúc thẩm của Thượng viện, tuy nhiên những người này phải từ bỏ quyền bỏ phiếu trong Thượng viện của mình, để tách bạch giữa thẩm quyền tư pháp và lập pháp.

Luật pháp Liên hiệp Anh không hủy bỏ quyết định và trả vụ việc về để xử lại. Cả Tòa án Tối cao hiện nay (Viện Nguyên lão trước đây) lẫn Tòa phúc thẩm đều đưa ra phán quyết về những vụ việc bị kháng án(26). UKSC xét xử các kháng cáo về các nội dung pháp luật có tranh cãi quan trọng nhất (greatest public important) đối với toàn bộ Liên hiệp Anh trong các vụ án dân sự và đối với Vương quốc Anh, xứ Wales và Bắc Ireland trong các vụ án hình sự. Ngoài ra, cơ quan này còn xét xử các vụ việc về vấn đề phân quyền theo Đạo luật Scotland 1998, Đạo luật Bắc Ireland 1998 và Đạo luật Chính phủ xứ Wales 2006. Quyền tài phán này được chuyển giao cho Tòa án Tối cao từ Ủy ban Tư pháp của Hội đồng Cơ mật(27).

Sau khi ban hành Đạo luật Cải cách Hiến pháp năm 2005, sự phân chia quyền lực được thể hiện rõ ràng hơn. Tuy nhiên điều này có thể khiến suy giảm đối thoại giữa Nghị viện và cơ quan tư pháp có thể gây hại dẫn đến xung đột giữa các nhánh quyền lực xảy ra nhiều hơn. Xung đột như vậy hiện vẫn đang còn tồn tại dựa trên nhiều nguyên nhân chứ không chỉ do Brexit - sự kiện nước Anh chính thức tách ra khỏi Liên minh Châu Âu. Điều này cũng được cựu Bộ trưởng Tư pháp Geoffrey Cox giải thích, sự căng thẳng đã “có từ rất lâu”(28) và cần phải xem xét về việc bổ nhiệm các Thẩm phán và xem xét tư pháp, tránh “tư pháp hóa chính trị” (judicialisation of politics)(29).

Tóm lại, cuộc cải cách tư pháp tại Anh đầu thế kỷ XXI đã thực hiện những nội dung chính sau: (i) Cải tổ lại cơ quan tư pháp, tách bạch quyền lập pháp và tư pháp đối với các thành viên của Ủy ban phúc thẩm, những người này sẽ không thể đồng thời là thành viên của Thượng viện như trước đây; (ii) Thành lập Tòa án Tối cao Vương quốc Anh; (iii) Thành lập Ủy ban lựa chọn Thẩm phán. Tuy nhiên, điều này cũng sẽ khiến quốc gia này phải đối mặt với những vấn đề mới trong tương lai liên quan đến trách nhiệm giải trình của cơ tư pháp và xung đột quyền lực tại một quốc gia đề cao dân chủ như Vương quốc Anh.

Những gợi mở cho Việt Nam

Trong những năm gần đây, Việt Nam có xu hướng đẩy mạnh cải cách tư pháp. Tuy không theo đuổi học thuyết tam quyền phân lập của Montesquieu, nhưng Việt Nam đã ghi nhận những yếu tố phù hợp của nguyên tắc phân chia quyền lực nhà nước, kiềm chế và đối trọng (check and balance) vào Hiến pháp năm 2013: Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa lập pháp, hành pháp và tư pháp(30).

Do đó, những kinh nghiệm từ cuộc cải cách Hiến pháp, mà trọng tâm là cải cách tư pháp tại Anh đầu thế kỷ XXI có ý nghĩa tham khảo rất lớn với Việt Nam. Hiện nay, Việt Nam đang nghiên cứu sửa đổi Luật Tổ chức Tòa án nhân dân, trong đó bao gồm nội dung về dự kiến thành lập Hội đồng Tư pháp quốc gia trên cơ sở kế thừa tổ chức và hoạt động của Hội đồng Tuyển chọn, giám sát Thẩm phán quốc gia. Hội đồng Tư pháp quốc gia được kỳ vọng sẽ tăng cường tính khách quan, minh bạch trong việc cấp, phân bổ kinh phí, biên chế cho các Tòa án, qua đó bảo đảm độc lập trong hoạt động của Thẩm phán và độc lập giữa các cấp Tòa án; phòng ngừa khả năng người lãnh đạo quản lý sử dụng công tác bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức, khen thưởng, kỷ luật hoặc những biện pháp hành chính khác như một công cụ để tác động, làm ảnh hưởng đến tính độc lập của Thẩm phán khi xét xử(31). Đây là bước đi cụ thể nhằm thể chế hóa nhiệm vụ “Hoàn thiện cơ chế để khắc phục tình trạng quan hệ giữa các cấp Tòa án là quan hệ hành chính, bảo đảm độc lập giữa các cấp xét xử và độc lập của Thẩm phán, hội thẩm khi xét xử” được đề ra tại Nghị quyết số 27-NQ/TW.

Qua nghiên cứu về cải cách tư pháp Vương quốc Anh đầu thế kỷ XXI, tác giả gợi mở một số vấn đề như sau tại Việt Nam:

Thứ nhất, độc lập tư pháp là cần thiết đối với bất cứ nền pháp lý nào, tuy nhiên không nên đặt nặng về mặt hình thức mà cần xem trọng thực chất, làm sao để tư pháp thực sự có vị thế của riêng mình, phán quyết thực sự được đi vào thực tiễn và công bằng, nghiêm minh nhất có thể. Độc lập không có nghĩa là tự cô lập và minh bạch không có nghĩa là luôn luôn phải theo ý kiến của quần chúng. Tuy nhiên, làm thế nào để cân bằng được hai yếu tố trên thì cần có sự đánh giá toàn diện và cần thời gian tiếp tục hoàn thiện, liên tục kiểm chứng. Hệ thống Tòa án Vương quốc Anh đã tách ra khỏi Nghị viện về cả cơ cấu tổ chức lẫn một quy trình lựa chọn Thẩm phán độc lập hơn. Tuy vậy, Nghị viện Anh vẫn đòi hỏi Tòa án phải minh bạch hơn thông qua những góc độ sau: (i) Chế độ báo cáo thường niên; (ii) Giám sát thực thi pháp luật; (iii) Điều trần trước các ủy ban. Điều này thể hiện mối liên hệ chặt chẽ giữa hành pháp - tư pháp. Để thực hiện nhiệm vụ này tại Việt Nam, trong tương lai cần có sự tăng cường giám sát của cơ quan dân cử với hoạt động tư pháp.

Thứ hai, cần nâng cao chất lượng của Thẩm phán, thông qua việc thiết lập quy trình tuyển chọn Thẩm phán chặt chẽ. Hiện nay, khi sửa đổi Luật Tổ chức Tòa án nhân dân, Tòa án nhân dân tối cao đề xuất giao nhiệm vụ tuyển chọn Thẩm phán cho Hội đồng Tư pháp quốc gia phụ trách. Điều này là hợp lý, nhằm tách biệt giữa thẩm quyền tuyển chọn Thẩm phán và thẩm quyền quản lý Tòa án, quản lý Thẩm phán về mặt hành chính công vụ, giúp tăng cường tính độc lập của Thẩm phán, bảo đảm Thẩm phán khi xét xử chỉ tuân theo pháp luật.

Thứ ba, cần khuyến khích Thẩm phán đưa ra phán quyết cá nhân trong trường hợp vụ việc xét xử chưa có pháp luật điều chỉnh, pháp luật chồng chéo trên cơ sở phù hợp với đạo đức và lẽ công bằng.

NGUYỄN HÀ KHÁNH LINH 

Trường Đại học Luật Hà Nội

Một số bất cập và kiến nghị hoàn thiện quy định về việc trả hồ sơ điều tra bổ sung