Cơ chế kiểm soát quyền lực trong hoạt động lập pháp: Thực trạng và kiến nghị

(LSO) - Vấn đề kiểm soát quyền lực nói chung, kiểm soát quyền lực trong bộ máy nhà nước nói riêng đã được ghi nhận trong Hiến pháp năm 2013. Trên thực tế, việc kiểm soát quyền lực trong hoạt động lập pháp vẫn còn hạn chế nhất định. Trong phạm vi bài viết này, tác giả trình bày thực trạng cơ chế kiểm soát quyền lực trong hoạt động lập pháp và đưa ra các kiến nghị hoàn thiện pháp luật cũng như tổ chức thi hành pháp luật về vấn đề này.

1. Thực trạng cơ chế kiểm soát quyền lực trong hoạt động lập pháp

1.1. Quy định của pháp luật về cơ chế kiểm soát quyền lực trong hoạt động lập pháp

Kiểm soát quyền lực (KSQL) trong hoạt động lập pháp được thực hiện thông qua các quy định về thẩm quyền, trình tự, thủ tục lập pháp, đồng thời thông qua các quy định khác về cơ cấu, tổ chức bộ máy và hoạt động của các cơ quan nhà nước có liên quan. Những nội dung này được quy định trong Hiến pháp, Luật Tổ chức Quốc hội, Quy chế hoạt động của Ủy ban thường vụ Quốc hội (UBTVQH), của Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội, Luật Bầu cử đại biểu Quốc hội (ĐBQH) và đại biểu Hội đồng nhân dân (ĐBHĐND), Luật Tiếp cận thông tin, Luật Báo chí, Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam… và được quy định tập trung nhất tại Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL). Hiến pháp, Luật Tổ chức Quốc hội và Luật Ban hành VBQPPL quy định Quốc hội có thẩm quyền lập pháp, ban hành luật.

Tuy nhiên, thẩm quyền lập pháp này được kiểm soát thông qua các quy định của pháp luật về quy trình lập pháp. Có thể nhận thấy rằng, trong tất cả các quy trình ban hành chính sách, các quy trình quyết định, thực hiện các công việc của các cơ quan nhà nước, quy trình lập pháp là quy trình được quy định rõ ràng, đầy đủ, cụ thể và phức tạp nhất, bảo đảm kiểm soát chặt chẽ hoạt động lập pháp. Điều này xuất phát từ tính chất và tầm quan trọng của hoạt động lập pháp đối với việc phát triển kinh tế xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh của đất nước, cũng như bảo vệ quyền con người, quyền công dân.

Theo đó, quy trình lập pháp bao gồm nhiều bước, nhiều giai đoạn bắt buộc phải tuân thủ, mỗi giai đoạn có tính chất độc lập tương đối (từ lập chương trình xây dựng pháp luật; soạn thảo; thẩm tra; trình Quốc hội xem xét, thông qua), với nhiều chủ thể tham gia, bảo đảm quyền của các chủ thể tham gia không bị sự tác động, sự chi phối tiêu cực của các chủ thể khác[1]. Để bảo đảm việc xây dựng pháp luật được khách quan, có chất lượng, khả thi, thể hiện được ý chí, nguyện vọng, lợi ích chung của nhân dân, của đất nước, không mang lợi ích nhóm, lợi ích cục bộ, quy trình lập pháp đã rất chú trọng tới các yêu cầu sau:

i) Bảo đảm công khai, dân chủ, minh bạch trong các bước thực hiện quy trình, qua đó tạo điều kiện cho các cơ quan nhà nước, mọi người dân đều có thể giám sát được hoạt động này; bảo đảm tuân thủ đầy đủ các nguyên tắc xây dựng, ban hành VBQPPL (bảo đảm hợp hiến, hợp pháp; theo đúng thẩm quyền, bảo đảm khả thi…).

ii) Quy định rõ về thẩm quyền đối với nội dung ban hành văn bản, về vấn đề ủy quyền lập pháp, qua đó loại trừ việc lạm quyền, tùy tiện trong ban hành văn bản.

iii) Quy định trách nhiệm tham gia của các cơ quan trong quá trình soạn thảo và việc lấy ý kiến của các bộ, ngành, địa phương đối với dự án; đối với dự án không do Chính phủ trình thì dự án phải được lấy ý kiến của Chính phủ; trách nhiệm lấy ý kiến của các đối tượng chịu sự tác động của dự án; lấy ý kiến của nhân dân; trách nhiệm nghiên cứu, giải trình, tiếp thu các ý kiến. Việc huy động sự tham gia và lấy ý kiến rộng rãi về dự án luật như vậy sẽ bảo đảm cho các chính sách được xây dựng trong dự án luật khách quan, toàn diện, có chất lượng.

iv) Quy định trách nhiệm tổng kết thực tiễn; việc đánh giá tác động chính sách; đánh giá thủ tục hành chính nhằm bảo đảm cho các chính sách dự kiến được ban hành bảo đảm tính khách quan, minh bạch, thuận tiện, rõ ràng, khoa học, sát thực tiễn, có tính khả thi… Thực tế cho thấy, pháp luật rõ ràng, thủ tục hành chính thuận tiện, đơn giản… là những yếu tố quan trọng để loại trừ tham nhũng, tiêu cực trong thực thi chính sách.

v) Quy định việc thẩm định của Bộ Tư pháp (cơ quan độc lập với cơ quan soạn thảo), thẩm tra của các Ủy ban của Quốc hội (cơ quan độc lập với cơ quan trình dự án); quy định nội dung bắt buộc phải có trong báo cáo thẩm định, báo cáo thẩm tra nhằm bảo đảm kiểm soát được chính sách trong dự án; quy định chặt chẽ thủ tục thẩm tra để bảo đảm tất cả các ý kiến thành viên ủy ban thẩm tra phải được thể hiện trong báo cáo thẩm tra; quy định sự tham gia thẩm tra của các Ủy ban đối với các vấn đề có liên quan. Những quy định này nhằm bảo đảm cho dự án được xem xét, kiểm tra, đánh giá đa chiều, qua đó loại bỏ việc “cài cắm” lợi ích cục bộ (nếu có) trong dự án luật.

vi) Quy định việc xin ý kiến UBTVQH, ý kiến ĐBQH, Đoàn ĐBQH về dự án; việc phối hợp giữa cơ quan thẩm tra với cơ quan trình dự án, các cơ quan hữu quan dưới sự chủ trì của UBTVQH trong việc tiếp thu, chỉnh lý dự án. Đồng thời, cơ quan trình dự án có quyền được báo cáo trước Quốc hội nếu không đồng ý với nội dung chỉnh lý. Những quy định này nhằm bảo đảm tính khách quan, khoa học trong việc tiếp thu dự án, tránh việc áp đặt ý kiến một chiều của các cơ quan của Quốc hội (nếu có).

vii) Quy định về phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, sự tham gia ý kiến của các tổ chức chính trị - xã hội trong quy trình lập pháp; sự giám sát của báo chí (thông qua các quy định của Luật Báo chí); giám sát của nhân dân đối với hoạt động lập pháp; sự giám sát của chính Quốc hội đối với hoạt động lập pháp.

viii) Quy định về trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền trong xây dựng, ban hành văn bản. Người đứng đầu cơ quan soạn thảo, thẩm định, trình, thẩm tra phải chịu trách nhiệm về việc không hoàn thành nhiệm vụ và tùy theo mức độ mà bị xử lý theo quy định của pháp luật về cán bộ, công chức trong trường hợp dự thảo văn bản không bảo đảm về chất lượng, tiến độ, tính hợp hiến, tính hợp pháp của văn bản được phân công thực hiện. Bên cạnh đó, để bảo đảm cho ĐBQH hoạt động độc lập, không bị ảnh hưởng, không phụ thuộc, chịu sự chi phối của cơ quan khác trong hoạt động lập pháp, Luật Bầu cử ĐBQH và ĐBHĐND, Luật Tổ chức Quốc hội… đã có các quy định về tiêu chuẩn, cơ cấu, thành phần đại biểu; cơ chế đãi ngộ và điều kiện bảo đảm hoạt động của đại biểu.

Bên cạnh các quy định của pháp luật, Đảng cũng có các quy định nhằm bảo đảm kiểm soát hoạt động lập pháp như: Thẩm quyền của Đảng cho ý kiến về chiến lược, định hướng xây dựng pháp luật; thủ tục báo cáo cấp có thẩm quyền (Bộ Chính trị) với các nội dung lớn, quan trọng của dự án; sau khi có ý kiến của Bộ Chính trị, Đảng đoàn Quốc hội có trách nhiệm lãnh đạo tổ chức thực hiện; thông qua lãnh đạo, chỉ đạo công tác nhân sự trong cơ quan lập pháp, thông qua các thủ tục kiểm tra hoạt động của Đảng đoàn, các Ban cán sự có liên quan tới hoạt động lập pháp (ví dụ, các cơ quan của Đảng đã kiểm tra, làm rõ và xử lý trách nhiệm trong việc để xảy ra sai sót trong ban hành Bộ luật Hình sự năm 2015…).

1.2. Thực trạng thực hiện cơ chế kiểm soát quyền lực trong hoạt động lập pháp

Thực hiện các quy định của Luật Ban hành VBQPPL, Quốc hội đã thông qua số lượng lớn các luật với chất lượng ngày càng được nâng cao; nội dung của luật cơ bản bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật; đa số văn bản bảo đảm tính khả thi, đáp ứng yêu cầu thực tiễn. Quy trình xây dựng pháp luật được thực hiện nghiêm túc, có chất lượng từ khâu lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội cho đến khi Quốc hội xem xét, thông qua luật. Các dự thảo luật, pháp lệnh đã bám sát và thể chế hóa các chủ trương, đường lối của Đảng, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế -xã hội, được tổ chức lấy ý kiến các cơ quan, tổ chức có liên quan và đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản với nhiều hình thức phù hợp. Chất lượng của các báo cáo thẩm định, thẩm tra ngày càng được nâng cao, bảo đảm tính độc lập, khách quan, có tính phản biện cao, nêu được chính kiến của cơ quan thẩm định, thẩm tra đối với dự thảo văn bản, những vấn đề nhất trí, không nhất trí hoặc còn có ý kiến khác nhau, những kiến nghị sửa đổi, bổ sung.

Việc thảo luận của ĐBQH về các dự thảo luật được tiến hành nghiêm túc, có nhiều ý kiến xác đáng, làm cơ sở cho việc chỉnh lý, hoàn thiện dự thảo. Sau khi Quốc hội thảo luận, cho ý kiến, UBTVQH đã chỉ đạo Ủy ban của Quốc hội phối hợp với cơ quan trình dự án và các cơ quan có liên quan tiếp thu, chỉnh lý dự án luật. Quy trình xin ý kiến Bộ Chính trị đối với các nội dung lớn, quan trọng của dự án luật được tuân thủ chặt chẽ, bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng đối với công tác xây dựng pháp luật.

Có thể nói, việc thực hiện nghiêm túc các quy định nêu trên về cơ bản đã đảm bảo sự kiểm soát đối với hoạt động lập pháp, bảo đảm văn bản luật được ban hành công khai, minh bạch, có chất lượng, phản ánh đúng đường lối, chính sách của Đảng, ý chí của nhân dân, không bị lợi ích cục bộ ngành, địa phương, “nhóm lợi ích” chi phối, qua đó thực hiện tốt mục tiêu phòng, chống tham nhũng (PCTN).

Tuy nhiên, trong quá trình tổ chức thực hiện, vẫn còn một số hạn chế, tồn tại dẫn đến hiệu quả kiểm soát quyền lập pháp chưa cao, cụ thể như sau:

- Trong quá trình soạn thảo luật, việc lấy ý kiến đối với dự thảo và kể cả đối với đề nghị xây dựng luật, nhìn chung còn mang tính hình thức; chất lượng ý kiến đóng góp chưa cao, nhất là đối với những vấn đề mới, phức tạp, còn nhiều tranh luận.

- Sự tham gia của các cơ quan hữu quan vào soạn thảo luật còn hạn chế; một số tài liệu trong hồ sơ luật còn hình thức, nhất là báo cáo đánh giá tác động, báo cáo rà soát thủ tục hành chính, dự thảo văn bản quy định chi tiết…

- Chính phủ, cơ quan trình dự án chưa dành thời gian thỏa đáng để xem xét, cho ý kiến vào dự thảo luật trước khi trình sang Quốc hội (có trường hợp tập thể cơ quan trình dự án dành thời gian quá ít để thảo luận dự án luật; xin ý kiến bằng văn bản nên việc tranh luận, thảo luận bị hạn chế…). Những vấn đề nêu trên làm cho việc kiểm soát các chính sách, các thủ tục hành chính, các nội dung lớn khác của dự thảo bị buông lỏng, không chặt chẽ.

- Chất lượng các báo cáo thẩm định, thẩm tra chưa đồng đều, nội dung của một số báo cáo còn sơ sài, xuôi chiều, chưa thực sự mang tính phản biện; chưa dựa trên lập luận mang tính khoa học, nên thiếu tính thuyết phục.

- Trong việc tiếp thu, chỉnh lý dự án luật còn tồn tại một bất cập là có những dự án chuẩn bị chưa tốt được trình ra Quốc hội và sau khi Quốc hội cho ý kiến thì gần như dự án cần phải sửa đổi lại rất nhiều. Tuy nhiên, đến lúc này thì dự án đã “nằm ở sân Quốc hội”, cơ quan soạn thảo gần như chỉ có trách nhiệm “tham gia”; việc chỉnh lý, soạn thảo lại dự án không phải tuân theo các quy trình của Luật Ban hành VBQPPL (đánh giá tác động, lấy ý kiến của các đối tượng chịu sự tác động…), dẫn đến sự kiểm soát đối với nội dung được soạn thảo, chỉnh lý lại sẽ thiếu chặt chẽ.

- Nhiều quy định ở số văn bản luật còn mang tính nguyên tắc, chưa cụ thể, cần phải có văn bản quy định chi tiết mới thi hành được. Ngược lại, văn bản hướng dẫn thi hành còn bao hàm cả những nội dung không được luật giao.

- Sự tham gia của các cơ quan hữu quan trong quá trình tiếp thu, chỉnh lý một số dự án luật còn rất hạn chế, thậm chí có dự án chỉ có cán bộ cấp phòng và chuyên viên tham gia. Việc Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên tham gia xây dựng và giám sát hoạt động lập pháp còn chưa đạt hiệu quả như mong muốn. Việc phân định, xác định rõ trách nhiệm của mỗi cơ quan đối với hạn chế, bất cập trong ban hành luật còn khó khăn.

Qua quá trình thi hành các quy định của Luật Ban hành VBQPPL và các quy định khác của pháp luật có liên quan tới kiểm soát quyền lực trong lĩnh vực lập pháp, có thể thấy rằng về cơ bản, các quy định của pháp luật nước ta về vấn đề này là phù hợp với thực tiễn, đáp ứng yêu cầu đặt ra và cũng phù hợp với nhiều kinh nghiệm, thông lệ quốc tế trong xây dựng pháp luật[2]. Phần lớn những tồn tại, hạn chế như đã trình bày ở trên là do khâu tổ chức thực hiện pháp luật chưa tốt. Tuy nhiên, cũng có những tồn tại, hạn chế là do quy định của pháp luật chưa phù hợp; tổ chức bộ máy, nguồn lực, điều kiện bảo đảm cho hoạt động lập pháp chưa đáp ứng được yêu cầu thực tiễn.

2. Một số kiến nghị hoàn thiện cơ chế kiểm soát quyền lực trong hoạt động lập pháp

Để hoàn thiện cơ chế kiểm soát quyền lực trong hoạt động lập pháp, chúng tôi có một số kiến nghị sau đây:

Một là, bảo đảm chất lượng công tác xây dựng pháp luật nói chung, trong đó có việc bảo đảm kiểm soát quyền lực trong hoạt động lập pháp nói riêng, có vai trò và ý nghĩa rất quan trọng trong việc xây dựng, hoàn thiện thể chế - là một trong những khâu đột phá chiến lược trong mục tiêu phát triển đất nước, xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam XHCN. Bộ Chính trị đã ban hành Nghị quyết số 48-NQ/TW về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 (NQ 48-NQ/TW), trong đó đề ra một số giải pháp về xây dựng pháp luật liên quan trực tiếp tới nội dung này. Trong bối cảnh hiện nay, những giải pháp được nêu trong NQ 48-NQ/TW cần phải được tiếp tục thực hiện và bổ sung thêm về nội dung nhằm khắc phục những tồn tại, hạn chế trong công tác xây dựng pháp luật và đáp ứng yêu cầu tình hình mới.

Hai là, tiếp tục tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với công tác xây dựng pháp luật, trong đó các cơ quan soạn thảo luật cần thực hiện nghiêm túc các trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành VBQPPL, nhất là tiến hành việc tổng kết thực tiễn, đánh giá tác động chính sách, đánh giá thủ tục hành chính đầy đủ, có chất lượng; xây dựng chính sách minh bạch, cụ thể, rõ ràng, đồng bộ, thống nhất, đúng thẩm quyền, không có lợi ích cục bộ, lợi ích nhóm, bảo đảm thể chế đúng chủ trương, chính sách của Đảng; lấy ý kiến đối tượng chịu sự tác động, các cơ quan, tổ chức hữu quan và có sự tiếp thu hoặc giải trình nghiêm túc các ý kiến này. Hồ sơ dự án phải được gửi cho Quốc hội theo đúng thời hạn; tăng cường trách nhiệm của Chính phủ và các bộ trưởng trong việc chỉ đạo hoạt động xây dựng pháp luật. Mỗi dự án luật trước khi trình sang Quốc hội phải được thẩm định kỹ lưỡng, khách quan, khoa học và phải được Chính phủ dành thời gian thỏa đáng, thảo luận kỹ về các nội dung của dự án, nhất là những vấn đề mang tính quan điểm, chính sách và những vấn đề liên ngành còn có ý kiến khác nhau, qua đó không để lọt lợi ích cục bộ, không để sơ hở về chính sách dễ dẫn đến lạm dụng để tham nhũng.

Ba là, tăng cường trách nhiệm của cơ quan chủ trì thẩm tra và các cơ quan tham gia thẩm tra. Việc phân công Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội chủ trì, tham gia thẩm tra phải bảo đảm đúng quy định của pháp luật và phải bảo đảm tính khoa học, tính hợp lý và thống nhất của việc phân công. Luật Ban hành VBQPPL cần có quy định rõ về trách nhiệm cụ thể trong việc tham gia thẩm tra của Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội (trách nhiệm cử thành viên dự họp; trách nhiệm xây dựng báo cáo tham gia thẩm tra; trách nhiệm “gác cổng”, “kiểm soát” về các chính sách thuộc lĩnh vực ủy ban phụ trách…). Các cơ quan này cần phải được tăng cường hơn nữa, đặc biệt là về số lượng thành viên hoạt động chuyên trách; tăng cường vai trò, trách nhiệm của Thường trực các cơ quan này trong công tác thẩm tra, nhất là các bước thẩm tra sơ bộ trước khi thẩm tra chính thức.

Hoạt động thẩm tra cần công khai, huy động sự tham gia của các ĐBQH quan tâm đến dự án, sự theo dõi của báo chí, tổ chức xã hội, của nhân dân, qua đó giám sát hoạt động thẩm tra, bảo đảm hoạt động này diễn ra minh bạch, khách quan. Hoạt động xem xét, thông qua luật của Quốc hội, UBTVQH tiến tới phải dựa chủ yếu vào ý kiến của Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội. Việc biểu quyết các vấn đề cơ bản của dự án luật tại lần trình thứ nhất nhằm làm cơ sở cho việc tiếp thu, chỉnh lý luật cần được quan tâm thực hiện theo đúng quy định của Luật Ban hành VBQPPL; cần xác định trách nhiệm của Ủy ban chủ trì thẩm tra trong việc giúp UBTVQH dự kiến trước những vấn đề cơ bản cần trình Quốc hội biểu quyết. Chất lượng của việc xem xét, cho ý kiến của UBTVQH đối với các dự án luật trước khi trình Quốc hội cũng cần phải được tiếp tục tăng cường; Đảng đoàn Quốc hội thực hiện nghiêm túc trách nhiệm báo cáo, xin ý kiến Bộ chính trị về các nội dung lớn của dự án luật.

Bốn là, thực hiện tăng tỷ lệ ĐBQH chuyên trách và giảm số lượng ĐBQH kiêm nhiệm công tác ở các cơ quan hành pháp, tư pháp, bảo đảm hoạt động lập pháp chuyên nghiệp, độc lập, khách quan trong việc xem xét, quyết định các chính sách; cân nhắc việc bố trí cán bộ thuộc các bộ, ngành được biệt phái sang làm lãnh đạo, thường trực Ủy ban của Quốc hội; tăng cường bộ máy giúp việc của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội gồm những chuyên gia (về pháp luật và về các lĩnh vực hoạt động của các Uỷ ban) có kinh nghiệm, làm nhiệm vụ tham mưu, giúp việc cho Hội đồng Dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội trong công tác thẩm tra.

Đồng thời, cần có cơ chế để huy động các nhà khoa học, các chuyên gia pháp lý hoặc chuyên gia về lĩnh vực mà dự án luật điều chỉnh tham gia vào việc phản biện, tư vấn, đóng góp ý kiến cho hoạt động thẩm tra, tiếp thu, chỉnh lý luật; nâng cao trách nhiệm người đứng đầu của các cơ quan, tổ chức có trách nhiệm trong quy trình xây dựng pháp luật. Xây dựng thể chế là một trong những nhiệm vụ quan trọng nhất nên cần phải coi kết quả hoạt động xây dựng pháp luật, chất lượng luật được xem xét, thông qua là một trong các tiêu chí đánh giá kết quả hoạt động, mức độ hoàn thành nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức có trách nhiệm trong quy trình xây dựng pháp luật.

Năm là, tăng cường các kênh, các hoạt động giám sát đối với hoạt động xây dựng pháp luật như: Hoạt động giám sát của Đảng đối với công tác lập pháp; hoạt động giám sát của Quốc hội đối với việc thực thi pháp luật. Qua giám sát, nếu phát hiện sơ hở, thiếu sót trong VBQPPL thì yêu cầu các cơ quan có thẩm quyền sửa đổi, bổ sung hoặc trình Quốc hội sửa đổi, bổ sung nhằm hoàn thiện hệ thống pháp luật về kiểm soát quyền lực; hoạt động giám sát và phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức thành viên, giám sát của báo chí và nhân dân; tiếp tục nghiên cứu để bảo đảm thực hiện tốt cơ chế bảo hiến, phù hợp với quy định của Hiến pháp năm 2013 và thể chế chính trị của nước ta.