Ảnh minh họa.
Nhận thức được vai trò quan trọng của lĩnh vực này, tại Hội nghị lần thứ năm, Ban chấp hành Trung ương Đảng khoá XIII đã ban hành Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 16/6/2022 nêu rõ tình hình và nhiệm vụ cấp thiết trong việc xây dựng một hành lang pháp lý mới có tầm nhìn dài hạn và đầy đủ chức năng điều chỉnh, dự liệu được sự thay đổi tất yếu của các quan hệ xã hội phát sinh từ lĩnh vực đất đai. Nắm bắt được tình hình cùng với yêu cầu cấp bách về việc cải thiện quy phạm, hướng tới giải quyết các vướng mắc, bất cập trong quá trình áp dụng quy định của pháp luật hiện hành, năm 2021, Bộ Tài nguyên và Môi trường đã triển khai tiến hành xây dựng dự thảo Luật Đất đai 2023 nhằm mục tiêu sửa đổi, bổ sung mới các quy phạm để tạo ra các chế định pháp lý cụ thể, dễ áp dụng và phù hợp với bối cảnh, yêu cầu của thời kỳ mới.
Về bố cục, dự thảo Luật có kết cấu gồm 245 Điều, trong đó giữ nguyên 28 Điều; sửa đổi 184 Điều; bổ sung mới 41 Điều (thêm 02 Chương mới liên quan đến nội dung phát triển quỹ đất, thu hồi đất, trưng dụng, bồi thường, hỗ trợ tái định cư) và bãi bỏ 08 Điều. Ngoài việc, bổ sung các cơ chế chuyên biệt để điều chỉnh một số nội dung phát sinh trong thực tiễn, toàn văn dự thảo Luật hướng tới mục tiêu tạo dựng môi trường pháp lý ổn định, ngày càng thuận lợi cho các hoạt động đầu tư, sử dụng có hiệu quả nguồn tài nguyên, bảo đảm quốc phòng, an ninh và quyền, lợi ích hợp pháp của người dân, cộng đồng doanh nghiệp, góp phần giảm thiểu tình trạng tranh chấp, khiếu nại, tố cáo và vi phạm pháp luật trong lĩnh vực đất đai đã và đang gây bức xúc cho cộng đồng xã hội trong thời gian vừa qua.
Để đảm bảo tính khách quan, công khai, minh bạch, phát huy dân chủ và huy động trí tuệ tập thể, trong chuyên đề xây dựng pháp luật tháng 8, Thủ tướng Chính phủ đã triển khai việc lấy ý kiến về nội dung dự thảo để tiến tới mưu cầu ý kiến đóng góp của các tổ chức, cá nhân trong mọi thành phần xã hội nhằm mục đích thống nhất nội dung dự thảo và trình Quốc hội thông qua. Đây chính là cơ sở để tác giả bài viết có cơ hội tiếp cận nội dung dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) và triển khai xây dựng bài viết này. Trên tinh thần đóng góp một phần quan điểm pháp lý để xây dựng dự thảo, trong khuôn khổ bài viết này, tác giả xin được đặt vấn đề theo hướng liệu những quy định đột phá của nội dung dự thảo Luật có thực sự đi vào cuộc sống, thích ứng phù hợp với sự vận động chung của nền kinh tế, đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp cho các đối tượng áp dụng, chủ thể sử dụng đất hay vẫn còn đó những quy phạm mang tính “xé rào”, xung đột đa chiều với các văn bản pháp luật hiện hành như: Luật Kinh doanh bất động sản, Luật Nhà ở, Luật Đầu tư… nếu những văn bản quy phạm này không được thay đổi và điều chỉnh nội dung tương ứng để đảm bảo tính đồng bộ, thống nhất với toàn văn dự thảo.
Thứ nhất, những điểm tích cực
Quan sát chung, nội dung dự thảo Luật đã được xây dựng bám sát tinh thần, chủ trương của Nghị quyết số 18-NQ/TW của Ban Chấp hành Trung ương, toàn văn dự thảo giải quyết tương đối đầy đủ và có hệ thống các vấn đề đặt ra từ thực tiễn và xu thế phát triển với nhiều điểm đổi mới, kiện toàn đường lối, mục tiêu, nhiệm vụ của Nghị quyết. Thay đổi đáng kể nhất của dự thảo Luật là đã thể chế hoá chủ trương bỏ khung giá đất, ưu tiên việc xác định giá đất theo nguyên tắc chuyển dịch tự nguyện theo thể chế kinh tế thị trường. Đây được coi là một quy phạm mang tính đột phá, nếu thi hành một cách nghiêm túc và khoa học thì sẽ là công cụ hữu hiệu để xoá bỏ khoảng cách vô hình giữa giá trị thực, giá trị ảo và các biến động giả tạo, tăng giảm không tuân theo quy luật cung cầu, góp phần ngăn chặn các hành vi đầu cơ, trục lợi làm mất cân bằng về lợi ích của các đối tượng sử dụng đất khi thiểu số các nhà đầu tư vung tiền thâu tóm đất giá rẻ rồi “ém hàng” chờ cơ hội tăng giá để mua đi, bán lại dẫn đến tình trạng hoang hóa nguồn lực đất đai hoặc dùng thủ đoạn thổi giá khiến giá bất động sản tăng cao nhưng không tạo ra giá trị thực cho nền kinh tế. Để hiện thực hóa chủ trương này, dự thảo Luật đã trao quyền và định vị vai trò cho UBND cấp tỉnh được chủ động xây dựng bảng giá đất, hệ số điều chỉnh biến động dựa trên giá trị thực tế của từng địa phương và trình HĐND cùng cấp thông qua để công bố công khai vào ngày 01/01 hàng năm thay vì phụ thuộc vào mức giá trần, giá sàn mà Chính phủ sẽ ban hành khung giá đất định kỳ 05 năm một lần đối với từng loại đất như quy định của Luật Đất đai hiện hành (Điều 164, dự thảo Luật Đất đai 2023). Đây sẽ là một bước tiến khả quan nếu dự thảo Luật thiết lập được tiêu chí cụ thể để xác định tính độc lập tương đối giữa chủ thể được trao quyền đại diện quản trị nguồn tài nguyên và đơn vị xác định giá trị tương ứng nhằm mục đích tiêu trừ cơ chế một chủ thể lại được trao “thẩm quyền kép” để ban hành các quyết định liên quan đến đất đai nhưng yếu tố độc lập, khách quan không được vận dụng kịp thời, hiệu quả.
Bên cạnh đó, dự thảo Luật chú trọng xây dựng một cách có hệ thống các thiết chế về hoạt động đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu dự án có sử dụng đất trên cơ sở tuân thủ nguyên tắc công khai, minh bạch, bình đẳng nhằm một mặt phát huy tối đa nguồn lực xã hội, mặt khác đảm bảo tăng thu ngân sách (đảm bảo quyền lợi Nhà nước) và cơ cấu lại ngành nghề trong cộng đồng dân cư (đảm bảo quyền lợi người dân), tạo điều kiện thuận lợi cho chủ thể sử dụng đất chủ động hạch toán, lập kế hoạch cụ thể cho hoạt động sản xuất kinh doanh của mình (đảm bảo quyền lợi doanh nghiệp) (Điều 134, 135, 136 dự thảo Luật). Dự thảo khắc phục có hiệu quả các chế định liên quan đến việc xây dựng hệ thống quy hoạch chưa thực sự hoàn thiện trong các quy phạm hiện hành, biểu hiện trực quan là dự thảo thiết lập hành lang thống nhất kế hoạch sử dụng đất ở 03 cấp, gắn kết với quy hoạch đô thị, xây dựng hạ tầng để đảm bảo tính nhất quán về quy hoạch sử dụng đất trên cơ sở kết hợp hài hoà giữa chỉ tiêu các loại đất gắn với không gian, phân vùng sử dụng đất và hệ sinh thái tự nhiên thông qua sự kiểm soát về hệ thống thông tin, cơ sở dữ liệu về đất đai thống nhất tập trung quản lý mọi biến động của từng thửa đất. Đồng thời, dự thảo Luật cũng đã củng cố và thiết lập đồng bộ các giải pháp để giải quyết các vướng mắc đặc thù trong công tác đền bù, giải phóng mặt bằng với kim chỉ nam hành động là kết hợp hài hòa lợi ích giữa người sử dụng đất, Nhà nước và nhà đầu tư dự án sử dụng đất thông qua việc khai thác có hiệu quả nguồn tài nguyên và đảm bảo thu nhập, an sinh bền vững và điều kiện sống tốt hơn cho đối tượng bị thu hồi đất (khoản 2, Điều 97, dự thảo Luật).
Một quy định mới mà theo nhận định chủ quan của tác giả bài viết là hết sức tích cực là dự thảo Luật đã thiết lập cơ chế công nhận quyền sử dụng đất cho hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng đất mà không có giấy tờ về quyền sử dụng đất (Điều 147, dự thảo Luật). Theo đó, hộ gia đình, cá nhân đang sử dụng đất trước ngày ngày 01/7/2014 mà không có các giấy tờ theo quy định của pháp luật nhưng có hộ khẩu thường trú tại địa phương và trực tiếp sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thuỷ sản, làm muối tại vùng có điều kiện kinh tế - xã hội khó khăn, vùng có điều kiện kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn, được UBND cấp xã nơi có đất xác nhận là người đã sử dụng đất ổn định, không có tranh chấp thì được công nhận quyền sử dụng đất và không phải nộp tiền sử dụng đất. Trường hợp không được công nhận quyền sử dụng đất thì được Nhà nước ghi nhận là người đang sử dụng đất tại thời điểm đăng ký, được tạm thời sử dụng cho đến khi Nhà nước có quyết định xử lý theo quy định của Chính phủ. Đây là chủ trương thực sự nhân văn mà nếu được áp dụng thực tế trong đời sống xã hội thì sẽ tạo được thế bình đẳng về quyền lợi cho thiểu số người dân, chủ thể sử dụng đất vì lý do nào đó chưa hội đủ hồ sơ, giấy tờ để thoã mãn điều kiện cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất như quy định của pháp luật hiện hành.
Dự thảo Luật dành toàn bộ Chương XII để xây dựng cơ chế dữ liệu thông tin đất đai với mục tiêu hình thành một hệ thống tập trung, thống nhất, đồng bộ, đa mục tiêu và kết nối liên thông trên phạm vi cả nước. Nội dung này tạo điều kiện cho các đối tượng sử dụng đất dễ dàng tiếp cận nguồn thông tin để chủ động định đoạt quyền tài sản của mình một cách nhanh chóng, tiết kiệm. Đặc biệt, số hoá dữ liệu cũng là nền tảng cơ sở cho cơ quan quản lý triển khai công tác nghiệp vụ, quản trị có hiệu quả hoạt động về đất đai bên cạnh việc tạo ra các nguồn thu phí từ việc cung cấp dữ liệu, các giá trị gia tăng phái sinh góp phần phát triển Chính phủ số, phát triển kinh tế số và xã hội số, tiến tới tiệm cận với xu hướng quản trị tiên tiến của các nước trong khu vực và thế giới. Nội dung khoản 4, Điều 225 của dự thảo Luật là minh chứng trực quan nhất cho việc áp dụng công nghệ số trong các giao dịch liên quan đến lĩnh vực đất đai: “Các thủ tục hành chính về đất đai quy định tại khoản 1, Điều 224 của Luật này được thực hiện bằng hình thức trực tiếp hoặc trên môi trường điện tử và có giá trị pháp lý như nhau”. Đây là một quy định mới khá linh hoạt tạo điều kiện cho các chủ thể sử dụng đất đa dạng hoá hình thức tiếp cận các dịch vụ cấp mới, cấp đổi Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất mà không tốn nhiều thời gian, công sức cũng như chi phí như cơ chế áp dụng hiện hành. Quy định linh hoạt này một mặt giúp người dân ứng dụng được tính ưu việt của khoa học công nghệ vào đời sống, mặt khác thực hiện thủ tục trực tuyến cũng sẽ tránh được tối đa hành vi nhũng nhiễu, lợi dụng chức vụ quyền hạn trong quá trình thực hiện thủ tục hành chính về đất đai cũng như thể chế hoá chủ trương tạo nền tảng phát triển Chính phủ điện tử theo quy định tại khoản 2, Điều 171 của dự thảo Luật.
Dự thảo Luật quy định khá chi tiết cơ chế đảm bảo quyền lợi đối với các đối tượng bị thu hồi đất, minh chứng cụ thể cho nhận định này là việc ra quyết định thu hồi đất chỉ được thực hiện khi và chỉ khi các đơn vị, tổ chức có liên quan đã hoàn thành công tác tổ chức xây dựng phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư trên nguyên tắc bảo đảm người có đất bị thu hồi phải có chỗ ở, có nguồn thu nhập và điều kiện sống bằng hoặc tốt hơn nơi ở cũ. Đặc biệt, về vấn đề cưỡng chế thu hồi đất thì ngoài việc phải tuân thủ nguyên tắc công khai, dân chủ, khách quan, bảo đảm trật tự, an toàn, đúng quy định của pháp luật thì dự thảo Luật đã cụ thể hoá thời điểm bắt đầu tiến hành cưỡng chế phải được thực hiện trong giờ hành chính, không tiến hành cưỡng chế trong thời gian từ 22 giờ đến 06 giờ sáng ngày hôm sau; các ngày nghỉ, ngày lễ theo quy định của pháp luật; trong thời gian 15 ngày trước và sau Tết nguyên đán; các ngày truyền thống đối với các đối tượng chính sách nếu họ là người bị cưỡng chế và các trường hợp đặc biệt khác làm ảnh hưởng nghiêm trọng đến an ninh, chính trị, trật tự an toàn xã hội, phong tục, tập quán tại địa phương (điểm c, khoản 1, Điều 95, dự thảo Luật). Điều này cho thấy dự thảo Luật đã nhất quán tuân thủ mục tiêu hành động theo tinh thần chỉ đạo của Ban chấp hành Trung ương tại điểm 2.2, Mục IV, Nghị quyết 18-NQ/TW.
Ngoài ra, dự thảo Luật đã bổ sung một số điểm mới mang lại lợi ích thiết thực đối với các đối tượng sử dụng đất và phù hợp với xu thế phát triển kinh tế - xã hội trong giai đoạn hiện nay. Cụ thể: (i) Dự thảo quán triệt tinh thần chỉ đạo của Ban Chấp hành Trung ương về việc hoàn thiện cơ chế, chính sách tài chính về đất đai, điều tiết địa tô bằng việc quy định mức thuế cao hơn đối với người sử dụng nhiều diện tích đất, có nhiều nhà ở, đầu cơ đất, chậm sử dụng đất, hoặc bỏ đất hoang (Điểm đ, khoản 1, Điều 157, dự thảo Luật Đất đai 2023); (ii) mở rộng hạn mức, đối tượng được nhận chuyển nhượng đất nông nghiệp để thúc đẩy thương mại hoá quyền sử dụng đất, vốn hóa thị trường, phát huy nguồn lực đất đai (Điều 180); (iii) tạo lập quỹ đất từ việc thiết lập cơ chế ngân hàng đất nông nghiệp, cơ chế ký gửi, góp quyền sử dụng đất để thúc đẩy tập trung đất đai, tạo điều kiện thuận lợi nhất cho các chủ thể sử dụng đất tiếp cận nguồn tài nguyên đất và đặc biệt là hỗ trợ người dân chuyển đổi linh hoạt cơ cấu cây trồng, vật nuôi, nâng cao hiệu quả sử dụng đất nông nghiệp theo quy hoạch (Điều 124); (iv) Dự thảo dành một chương mới gồm sáu điều (từ Điều 119 đến 124) để quy định về việc xây dựng cơ chế phát triển quỹ đất, bảo đảm sự chủ động của Nhà nước trong việc phân bổ đất đai theo quy hoạch, chủ động quỹ đất điều tiết thị trường, ủy thác cho Quỹ đầu tư phát triển, quỹ tài chính khác của địa phương để tiếp nhận và ứng vốn cho việc bồi thường, giải phóng mặt bằng và tạo quỹ đất đấu giá quyền sử dụng đất nhằm tăng thu cho ngân sách Nhà nước.
Thứ hai, những điểm cần sửa đổi
Không thể phủ nhận được những lợi ích tiềm tàng mà nếu các nội dung được trình bày trên đây của dự thảo Luật được thông qua và đi vào cuộc sống, đây sẽ là “luồng gió mới” mang lại cho các chủ thể sử dụng đất có đa dạng cơ hội được làm chủ các quyền phát sinh từ nguồn tài nguyên đặc biệt này của đất nước. Bên cạnh đó, các quy định tương thích với thời đại công nghệ cũng góp phần lược bỏ tương đối các thủ tục hành chính rườm rà, phức tạp, tạo điều kiện cho cơ quan quản lý Nhà nước kiểm soát và điều tiết linh hoạt các quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực quản trị tài nguyên. Tuy nhiên, trong quá trình rà soát và nghiên cứu nội dung các quy định của dự thảo Luật Đất đai 2023, tác giả bài viết cũng xác định được những điểm còn bất cập, chưa phù hợp với thực tế khách quan, thậm chí có dấu hiệu “xé rào” và xung đột nội dung với nhiều văn bản pháp luật chuyên ngành khác, điều này dẫn tới tình trạng nội dung quy phạm được áp dụng không hiệu quả về mặt thực tiễn, các tồn tại, vướng mắc hiện nay không được khắc phục triệt để và toàn diện, thậm chí phá vỡ tính đồng bộ, tính thống nhất của nhóm hệ thống pháp luật liên quan mật thiết với nhau như Luật Nhà ở, Luật Kinh doanh bất động sản… Với mong muốn đóng góp một phần ý kiến để hoàn thiện và tạo dựng một môi trường pháp lý bình đẳng, minh bạch và phù hợp với thực tế khách quan, tác giả bài viết mạnh dạn đóng góp ý kiến với những điểm còn chưa phù hợp của dự thảo Luật Đất đai 2023 như sau:
1. Như trên đã đề cập, thay đổi đáng chú ý nhất của dự thảo Luật là thể chế hoá chủ trương bỏ khung giá đất do Chính phủ ban hành định kỳ 05 năm một lần. Giải pháp thay thế được đánh giá là hết sức tích cực khi dự thảo trao quyền cho UBND cấp tỉnh được chủ động xây dựng bảng giá đất, hệ số điều chỉnh biến động dựa trên giá trị thực tế của từng địa phương. Tuy nhiên, ưu điểm này lại bị tiêu trừ một phần tính ưu việt bởi trạng thái “vừa đá bóng, vừa thổi còi” được luật hoá ngay tại khoản 2, Điều 165 và khoản 1, Điều 166 của dự thảo với việc xác định các cơ quan chuyên môn thuộc hệ thống hành chính Nhà nước là đơn vị chuyên trách thực hiện xác định giá đất cụ thể và cũng chính những cơ quan này sẽ là thành viên Hội đồng thẩm định giá đất tại địa phương. Điều bất hợp lý là những chủ thể này lại được pháp luật được trao quyền thực hiện việc giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng và thu hồi đất theo quy định. Câu hỏi đặt ra là liệu tính chính xác, tính trung thực, tính khách quan theo tinh thần khoản 5, Điều 166 của dự thảo Luật có thực sự được phát huy khi việc xác định giá đất cụ thể không được thực hiện bởi những đơn vị chuyên môn có tư cách hoạt động độc lập, không cùng hệ thống quản lý hành chính Nhà nước? Về mặt nguyên tắc, để giá đất tiệm cận với giá thị trường cần phân định rõ vai trò, thẩm quyền của cơ quan Nhà nước, tính độc lập của đơn vị cung cấp dịch vụ thẩm định cũng như các chủ thể liên quan trong quy trình định giá. Hơn nữa, khái niệm giá đất phổ biến trên thị trường chưa có các tiêu chí cụ thể để thống nhất một cách hiểu chung nhất trong khi có rất nhiều yếu tố tạo nên sự biến động về giá trị thửa đất, thậm chí động tác cố tình thổi giá của các đối tượng đầu cơ cũng là một thành tố khiến tính bình ổn về giá trị thửa đất tại địa phương bất kỳ không được đảm bảo. Vấn đề đặt ra là mức giá được thổi đó nếu có thời gian tồn tại đủ lâu thì giá trị thửa đất sẽ được định hình và sẽ không có giao dịch nếu chỉ số được định giá thấp hơn mức giá thực tế. Lúc này, thêm một câu hỏi sẽ được đặt ra và khó có câu trả lời thỏa đáng là nguyên tắc định giá đất “phù hợp trong điều kiện bình thường” sẽ được hiểu như thế nào mới đúng? Vì vậy, nếu chỉ căn cứ vào sự biến động chung chung, mơ hồ không có tiêu chí đánh giá cụ thể để làm căn cứ điều chỉnh bảng giá đất, sẽ dẫn tới tình trạng bảng giá đất sẽ được điều chỉnh liên tục, tạo sự thiếu ổn định và nguy cơ xung đột quyền lợi giữa các chủ thể tham gia giao dịch đất đai là hoàn toàn có thể xảy ra một cách phổ biến và tiềm ẩn hậu quả khó lường.
2. Theo HoREA, tính đến ngày 31/8/2020, qua khảo sát sơ bộ thì đã có 12.335 người nước ngoài mua nhà tại Việt Nam. Đây là kết quả sau hơn 05 năm Luật Nhà ở 2014 có hiệu lực thi hành, đây có thể coi là một bước tiến mới với nhiều dấu hiệu khả quan trong quá trình hội nhập quốc tế. Việc người nước ngoài được sở hữu nhà tại Việt Nam được luật hoá cụ thể tại điểm b, khoản 2, Điều 159, Luật Nhà ở 2014, theo đó cá nhân nước ngoài được sở hữu nhà ở tại Việt Nam thông qua việc “mua, thuê mua, nhận tặng cho, nhận thừa kế nhà ở thương mại bao gồm căn hộ chung cư và nhà ở riêng lẻ trong dự án đầu tư xây dựng nhà ở”. Luật kinh doanh bất động sản 2014 cũng có tinh thần tương tự, “cá nhân nước ngoài được thuê các loại bất động sản để sử dụng; được mua, thuê, thuê mua nhà ở theo quy định của pháp luật về nhà ở” (khoản 2, Điều 14). Tuy nhiên, cá nhân nước ngoài không được xác định đối tượng có quyền sử dụng đất theo dự thảo Luật Đất đai 2023. Sự khuyết thiếu này hoàn toàn không phù hợp với quy định của pháp luật tại khoản 1, Điều 19, Luật Kinh doanh bất động sản 2014 với nguyên tắc “việc mua bán nhà, công trình xây dựng phải gắn với quyền sử dụng đất”. Như vậy, pháp luật nhà ở thừa nhận người nước ngoài có quyền sở hữu nhà ở nhưng pháp Luật Đất đai lại không có cơ chế xác định người nước ngoài là đối tượng có quyền sử dụng đất. Điều này ngoài việc triệt tiêu một số quyền cơ bản của người sở hữu nhà, hạn chế giao dịch luân chuyển hàng hoá thì các quy phạm pháp luật nêu trên cũng thể hiện rõ nét sự xung đột, thiếu đồng bộ và thống nhất gây tâm lý hoang mang, mất niềm tin vào tính ổn định của hệ thống pháp luật Việt Nam của cá nhân nước ngoài, những chủ thể mà chúng ta không thể phủ nhận được rằng họ đã và đang cùng chung tay trong công cuộc phát triển kinh - tế xã hội của đất nước.
3. Một trong những hình thức lựa chọn nhà đầu tư thực hiện dự án theo quy định tại khoản 1, Điều 29, Luật Đầu tư hiện hành là đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư. Sau khi được lựa chọn, chủ đầu tư phải thực hiện một trong những hạng mục công việc khó khăn nhất là công tác bồi thường cho người sử dụng đất bị thu hồi tại địa phương có dự án được triển khai. Để đảm bảo tiến độ thực hiện dự án, cơ chế ứng trước nguồn tài chính của doanh nghiệp để tiến hành giải phóng mặt bằng là phương thức giảm gánh nặng cho cơ quan Nhà nước và đang được áp dụng khá phổ biến và hiệu quả. Sau thời gian xây dựng cơ bản và áp dụng cơ chế miễn giảm (nếu có) thì nghĩa vụ tài chính với Nhà nước của doanh nghiệp sẽ được đối trừ tương ứng với số tiền mà doanh nghiệp đã ứng trước để thực hiện công tác đền bù, giải phóng mặt bằng. Vấn đề đặt ra là mốc thời hạn nào được áp dụng để xác định thời điểm bắt đầu tính nghĩa vụ tài chính? Theo quy định của pháp luật hiện hành thì “thời điểm tính thu tiền sử dụng đất, tiền thuê đất là thời điểm Nhà nước quyết định giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất, công nhận quyền sử dụng đất”. (khoản 3, Điều 108, Luật Đất đai 2013). Tuy nhiên, tại khoản 3, Điều 160, dự thảo Luật Đất đai 2023 đã bổ sung thêm thời điểm tính thu tiền sử dụng đất, tiền thuê đất bao gồm cả thời điểm “công nhận kết quả trúng đấu giá quyền sử dụng đất, kết quả trúng đấu thầu dự án có sử dụng đất”. Nội dung bổ sung này chỉ đúng với chủ thể được áp dụng cơ chế đấu giá bởi diện tích đất được giao đã là mặt bằng sạch, đảm bảo đủ các điều kiện cần thiết để chủ đầu tư triển khai thực hiện ngay các hạng mục công trình xây dựng để sớm khai thác tính hiệu quả của dự án. Khác biệt với cơ chế đấu giá quyền sử dụng đất, sau khi có kết quả trúng đấu thầu thì theo phân tích trên đây, chủ đầu tư dự án phải thực hiện công tác đền bù giải phóng mặt bằng trên cơ sở nguồn tài chính tự thu xếp nhưng lại không thể dự liệu hay kiểm soát được thời hạn hoàn thành hạng mục công việc được thực tiễn chứng minh là khó khăn bậc nhất này. Như vậy, liệu việc xác định thời điểm tính tiền sử dụng đất, tiền thuê đất ngay khi công nhận kết quả trúng đấu thầu dự án có phù hợp hay không? Theo tác giả bài viết thời điểm xác định nghĩa vụ tài chính đối với chủ thể được áp dụng cơ chế đấu thầu là thời điểm bàn giao đất trên thực địa, vận dụng tốt cơ chế này mới đảm bảo được quyền lợi của doanh nghiệp so với các hình thức lựa chọn chủ đầu tư khác theo đúng tinh thần của pháp luật hiện hành được quy định tại (i) khoản 2, Điều 60, Nghị định 25/2020/NĐ-CP hướng dẫn thi hành Luật đấu thầu và (ii) khoản 3, Điều 68, Nghị định số 43/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ. Nên chăng, các nhà hoạch định chính sách cần có biện pháp khảo sát thực tế, thực nghiệm đa chiều, tránh tình trạng “xây dựng, sửa đổi luật trong phòng máy lạnh” để có góc nhìn thực tiễn, khách quan hơn trước khi xây dựng dự thảo nhằm mục đích đưa quy phạm pháp luật vào thực tiễn cuộc sống, có hiệu lực lâu dài, tránh tình trạng luôn phải sửa đổi, bổ sung để tương tích với sự vận động khách quan của nền kinh tế - xã hội trong mỗi chu kỳ 10 năm.
4. Khoản 2, Điều 97, dự thảo Luật quy định: “Việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất phải bảo đảm người có đất bị thu hồi có chỗ ở, đảm bảo thu nhập và điều kiện sống bằng hoặc tốt hơn nơi ở cũ”. Về mặt hình thức, quy định này có ý nghĩa hết sức nhân văn, đảm bảo sự công bằng và tạo tâm lý vững tin vào chính sách của Nhà nước đối với những người dân có đất bị thu hồi. Do vậy, việc tạo sinh kế bền vững, an cư ổn định và có điều kiện tương tự hoặc tốt hơn nơi ở cũ là góp phần giảm thiểu khiếu nại, khiếu kiện về đất đai, tránh hiện tượng thiếu công bằng và gây bất ổn cho xã hội. Tuy nhiên, liệu quy định này có thực sự đi vào cuộc sống để điều chỉnh hiệu quả mối quan hệ giữa Nhà nước và người dân hay không khi không có tiêu chí cụ thể để đánh giá thế nào là điều kiện hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội bằng hoặc tốt hơn nơi ở cũ. Đặc biệt, mỗi thành phần trong xã hội tuỳ thuộc vào nhu cầu, tính chất nghề nghiệp, phương thức, khả năng canh tác, trình độ sử dụng công cụ sản xuất sẽ có mức thu nhập khác nhau. Vậy, nếu đảm bảo mức thu nhập bằng hoặc tốt hơn cho từng hộ gia đình, cá nhân cụ thể liệu có cơ sở để thực hiện một cách khả thi và đảm bảo không mất cân bằng về thu nhập cho từng đối tượng riêng rẽ trong một cộng đồng dân cư? Về vấn đề này, tác giả bài viết đề xuất dự thảo cần được bổ sung các tiêu chí cụ thể về điều kiện, cấp độ hạ tầng, tương quan thu nhập, mức sống tối thiểu tại vùng tái định cư để có cơ sở so sánh các hạng mục “bằng hoặc tốt hơn” một cách rõ ràng, minh bạch và xin khuyến nghị nên thành lập cơ quan kiểm tra, giám sát các vấn đề liên quan để một mặt đảm bảo tính khả thi khi thực hiện, mặt khác bảo đảm quyền lợi của người dân bị thu hồi đất.
Thứ ba, những nội dung cần bổ sung
1. Việc định giá đất phải dựa trên cơ sở điều tra, thu thập thông tin khách quan về thửa đất, so sánh giá thị trường với giá đất trong cơ sở dữ liệu đất đai, áp dụng phương pháp định giá phù hợp tương ứng với từng thời điểm, từng địa phương, đồng thời lượng hoá các tiêu chí để tránh yếu tố cảm tính trong việc xác định giá trị thửa đất sao cho giá trị phổ quát trên thị trường không xuất phát từ ý chí chủ quan của người định giá. Muốn vậy, tiêu chuẩn hành nghề của định giá viên phải được sát hạch nghiêm túc để đảm bảo về chuyên môn, đạo đức nghề nghiệp, chí công vô tư nhằm giảm thiểu tối đa việc lạm quyền và lợi dụng cơ hội để trục lợi. Thêm vào đó, Hội đồng thẩm định giá đất phải bao gồm những chủ thể độc lập với các chủ thể được trao quyền giao đất, cho thuê đất, quyết định chuyển mục đích sử dụng đất, tức là phải tách thẩm quyền quyết định về giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất và thẩm quyền quyết định về giá đất. Đặc biệt, bên cạnh việc lựa chọn các phương pháp tối ưu được để xác định giá đất cũng cần áp dụng linh hoạt các yếu tố khác biệt về lợi thế của từng địa phương, tránh khuôn mẫu cũng như xem xét giá thị trường trên cả khía cạnh giá trị thặng dư tăng trưởng từ những ảnh hưởng tích cực của các công trình điểm nhấn kiến trúc, giá trị phái sinh của các công trình trọng điểm mang tính động lực lan toả ngoài phạm vi dự án. Do vậy, theo tác giả bài viết các nhà hoạch định chính sách cần xây dựng cụ thể hơn nữa các nguyên tắc xác định giá, yếu tố cấu thành và các tiêu chí điển hình để hiểu một cách chung nhất về giá thị trường, tránh trường hợp áp dụng nhiều cách làm khác nhau ở mỗi địa phương bởi những quy phạm đa nghĩa, chưa rõ ràng được luật hoá theo nội dung dự thảo.
2. Mô hình dự án condotel, biệt thự biển đang trở thành xu hướng của bất động sản nghỉ dưỡng trên toàn thế giới do những tiện ích thiết thực mà nó mang lại. Đây là khái niệm rất phổ biến trên thị trường bất động sản thế giới nhưng vẫn còn khá mới mẻ tại Việt Nam. Mặc dù vậy, bằng khá nhiều hình thức khác nhau loại hình bất động sản này đang manh nha trở thành một trào lưu được các chủ đầu tư dự án nghỉ dưỡng ưu tiên xây dựng và phát triển, các sản phẩm có tính chất nghỉ dưỡng được xây dựng tràn lan nhưng lại gặp nhiều vướng mắc do thiếu khung pháp lý để triển khai thực hiện một cách chính thống, đặc biệt là trong khâu giao dịch, mua bán vì việc cấp Giấy chứng nhận quyền sở hữu riêng cho người mua chưa có cơ chế pháp lý thực sự rõ ràng, cụ thể. Điển hình hiếm hoi về các quy định cho mô hình bất động sản này có thể kể đến như khoản 16, Điều 1, Hợp đồng mẫu số 02, Nghị định số 02/2022/NĐ-CP quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật kinh doanh bất động sản; khoản 3, Điều 21 của Nghị định 168/2017/NĐ-CP ngày 31/12/2017 hướng dẫn Luật du lịch quy định: “Căn hộ du lịch có trang thiết bị, dịch vụ cần thiết phục vụ khách du lịch. Khách có thể tự phục vụ trong thời gian lưu trú”. Với việc mang lại những giá trị “kép”, condotel đang trở thành xu hướng đầu tư mới của bất động sản nghỉ dưỡng nhưng đối nghịch với quan hệ kinh tế mới này, như trên đã dẫn, các văn bản pháp lý điều chỉnh đối tượng này khá rời rạc và không hệ thống. Từ thực tế nêu trên, tác giả bài viết đề xuất dự thảo Luật cần bổ sung quy định để định danh hình thái và chế độ sử dụng đất đối với các dạng bất động sản đặc thù như condotel, đồng thời chú trọng xây dựng quy định chuyển tiếp nhằm đảm bảo cho những người mua từng căn hộ condotel có thể thực hiện đủ 03 quyền năng của người sở hữu là quyền chiếm hữu, quyền sử dụng và quyền định đoạt như đối với nhà ở hay bất động sản thông thường khác, điều này sẽ khắc phục được sự chi phối một cách bất bình đẳng của chủ đầu tư dự án khi sản phẩm đáng ra thuộc quyền sở hữu, sử dụng của người mua thì về mặt thực tế vẫn hoàn toàn phụ thuộc vào sự quyết định và ý chí chủ quan của chủ đầu tư từ việc thu phí bảo trì, phí quản lý khai thác và vận hành, quyền cung cấp dịch vụ đi kèm, quyền quản lý khai thác kinh doanh và các quyền chủ động khác tạo ra cơ chế tận thu ảnh hưởng rất nhiều đến quyền, lợi ích hợp pháp của người nhận chuyển nhượng trong khi sự ràng buộc pháp lý giữa họ và chủ đầu tư dự án chỉ là một khế ước dân sự thông thường.
3. Như trên đã bàn, hạng mục đền bù, giải phóng mặt bằng vẫn là đề tài nóng bỏng và mang tính thời sự vì tính chất phức tạp của nó, cùng một lúc đảm bảo được lợi ích của nhiều chủ thể liên quan là vấn đề nan giải và chưa có công cụ pháp lý hữu hiệu nào giải quyết tối ưu, hài hoà mối quan hệ giữa Nhà nước, người dân và chủ đầu tư dự án. Thực tế cho thấy, khó khăn trong công tác đền bù, giải phóng mặt bằng là nhân tố trọng yếu khiến nhiều dự án không đảm bảo tiến độ đã cam kết, đặc biệt là các dự án về bất động sản công nghiệp. Ngoài những ảnh hưởng bởi các yếu tố tiêu cực phát sinh từ các chủ thể liên quan thì thời gian thực hiện dự án kéo dài cũng dẫn đến tình trạng doanh nghiệp luôn phải đối mặt với các chính sách pháp lý thay đổi liên tục và thiếu ổn định. Do đó, hệ quả của hiện tượng mặt bằng khu đất của dự án được giải phóng theo hình thức “xôi đỗ”, “da báo” là chủ đầu tư dự án buộc phải linh hoạt tạo “luật riêng” với hệ sinh thái độc lập nhằm mục đích triển khai dự án theo dạng “cuốn chiếu” để đảm bảo phần nào tiến độ của dự án theo cam kết tại Giấy chứng nhận đầu tư. Điều này khiến cùng một dự án nhưng được bàn giao đất trên thực địa vào các thời điểm khác nhau, chính sách pháp lý cũng được áp dụng với từng thời điểm tương ứng, trong khi giá đền bù và chính sách hỗ trợ luôn có xu hướng tăng dẫn đến hiệu quả của dự án giảm sút tương đối vì không thu xếp được kịp thời nguồn lực tài chính để hoạch định kế hoạch hoạt động phù hợp nhằm giảm thiểu những bất lợi phát sinh cũng như đáp ứng được tiến độ thực hiện dự án. Đây cũng là nguyên nhân chính dẫn đến việc đất đai bị hoang hoá do chậm đưa vào sử dụng đúng mục đích ban đầu. Vì lẽ đó, tác giả bài viết đề xuất các nhà làm luật nên xây dựng cơ chế thu hồi đất ngay tại thời điểm quy hoạch chung được phê duyệt, nguồn chi phí được trích lập từ ngân sách hoặc xây dựng lộ trình cụ thể để tiến tới lập kế hoạch triển khai xã hội hoá công tác bồi thường, giải phóng mặt bằng sao cho việc giao đất sẽ chủ yếu được thực hiện thông qua hình thức đấu giá. Thiết nghĩ, nếu nội dung này được cập nhật trong dự thảo Luật thì ngoài việc có thể hoá giải một phần những tồn đọng, vướng mắc nêu trên, mặt khác sẽ tránh được hiện tượng đầu cơ đất do nhóm đối tượng thiểu số lợi dụng cơ chế như hiện nay để thu gom quỹ đất chờ cơ hội “xả hàng”, “lướt sóng” ngay sau khi quy hoạch được công bố.
4. Theo thống kê năm 2021, vốn đầu tư nước ngoài trong KCN, KKT chiếm khoảng 35 - 40% tổng vốn đầu tư nước ngoài đăng ký tăng thêm của cả nước; nếu tính riêng trong lĩnh vực công nghệ điện tử, chế tạo thì vốn đầu tư nước ngoài trong KCN chiếm khoảng 70 - 80% tổng vốn đăng ký cả nước (Trong năm 2021, các doanh nghiệp trong KCN tại tỉnh Bắc Ninh nộp ngân sách Nhà nước 7.335 tỉ đồng). Từ những con số này có thể thấy rằng, trong công cuộc công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước, việc phát triển KCN có tầm quan trọng mang tính chiến lược, mang lại những tác động tích cực đến sự phát triển chung của nền kinh tế. Tuy nhiên, trên thực tế, các chủ đầu tư xây dựng hạ tầng KCN phải bỏ ra một chi phí rất lớn, trong đó, ngoài vốn tự có thì hầu hết các chủ đầu tư hạ tầng đều phải thu xếp nguồn vốn từ các tổ chức tín dụng để thực hiện các công đoạn xây dựng cơ bản như đền bù giải phóng mặt bằng, san lấp, xây dựng hạ tầng, công trình thiết yếu và các chi phí quản lý khác. Theo quy định, xây dựng xong hạ tầng mới đủ điều kiện cho các nhà đầu tư thứ cấp thuê lại đất (điểm đ, khoản 1, Điều 175, Luật Đất đai 2013). Trong khi đó, nếu chủ đầu tư lựa chọn hình thức thuê đất của Nhà nước trả tiền hàng năm thì sau khi đầu tư xong hạ tầng chủ đầu tư hạ tầng KCN chỉ được cho thuê lại đất hàng năm (khoản 2, Điều 149, Luật Đất đai 2013). Với số tiền thu được hàng năm rất nhỏ từ việc cho thuê lại đất so với chi phí đầu tư đã bỏ ra để hoàn thiện hạ tầng thì việc tái đầu tư và đảm bảo chi phí hoạt động thường xuyên là không thể thực hiện hiệu quả được, thậm chí nguồn tài chính thu được hàng năm của các nhà đầu tư thứ cấp thuê lại đất chỉ đủ để trả lãi vay cho các tổ chức tín dụng, trái chủ.
Bên cạnh đó, do tính chất thuê đất hàng năm nên chủ đầu tư hạ tầng KCN không được chuyển nhượng, thế chấp quyền sử dụng đất mà chỉ được bán, thế chấp tài sản thuộc sở hữu của mình trên đất thuê. Bất cập là nhà đầu tư thứ cấp thuê lại đất trong KCN cũng bị áp dụng cơ chế tương tự tạo nên ảnh hưởng kép khi thành tố tạo nên của cải vật chất cho nền kinh là hàng hoá không được luân chuyển liên tục và sức hút đầu tư bị giảm sút đáng kể dẫn đến chủ trương “lót ổ đón đại bàng” trở nên phi thực tế vì quy định pháp luật chưa thực sự hoàn chỉnh. Do vậy, để cân bằng một phần quyền lợi cho chủ đầu tư hạ tầng KCN lựa chọn hình thức trả tiền hàng năm, trên cơ sở những dẫn chứng vừa nêu, tác giả bài viết đề xuất dự thảo cần Luật bổ sung cơ chế cho phép chuyển nhượng, thế chấp quyền thuê trong hợp đồng thuê đất trả tiền hàng năm để một mặt thể chế hóa chủ trương của Nghị quyết 18-NQ/TW về “Đẩy mạnh thương mại hóa quyền sử dụng đất” và mặt khác là tạo xung lực để phát huy tiềm năng, ưu thế của tài nguyên khi hàng hoá là đất đai được chuyển dịch liên tục và cuối cùng là đảm bảo bình đẳng cho các chủ thể sử dụng đất có sự lựa chọn hình thức thuê đất khác nhau trong quá trình thực hiện dự án.
Toàn bộ nội dung được trình bày trên đây thể hiện góc nhìn riêng của tác giả bài viết đối với dự thảo Luật trên cơ sở bày tỏ những quan điểm xuất phát từ việc nghiên cứu các quy phạm một cách nghiêm túc cùng với những trải nghiệm thực tế khách quan trong quá trình làm việc với các đối tác khác nhau mà tác giả tiếp cận được.
Trong đó, bên cạnh việc hưởng ứng những quy định mang tính đột phá, giải quyết thấu đáo những tồn tại, vướng mắc trong thực tiễn thi hành Luật Đất đai năm 2013, tác giả bài viết mạnh dạn chỉ ra những điểm chưa thực sự phù hợp và đề xuất bổ sung, sửa đổi một số nội dung nhằm mục đích góp phần hoàn thiện dự thảo, khắc phục những bất cập, vướng mắc trong quá trình thi hành pháp luật hiện hành để tiến tới kiến tạo một thị trường bất động sản cạnh tranh lành mạnh, đảm bảo cân bằng lợi ích cho toàn bộ các chủ thể sử dụng đất trong xã hội.
Ngoài ra, khuyến nghị Ban soạn thảo cần bổ sung các quy định pháp luật mới để tạo hành lang pháp lý chuyên biệt điều chỉnh một cách phổ quát về quyền và nghĩa vụ của các đối tượng sử dụng đất mới xuất hiện trong thời gian gần đây là người mua dự án theo mô hình condotel, bất động sản mua chung và đặc biệt là bổ sung đối tượng sử dụng đất là các cá nhân, chuyên gia kỹ thuật, doanh nhân có quốc tịch nước ngoài vào dự thảo Luật trong bối cảnh Việt Nam đang cần thu hút nguồn nhân lực kỹ thuật cao, vận trình tiếp cận công nghệ chuyển đổi số và hướng tới hòa nhập thời đại giao dịch điện tử toàn cầu.
Luật sư LƯU HẢI VŨ
Đoàn Luật sư TP. Hà Nội
Quy định thời hạn sở hữu nhà chung cư: Sẽ tác động tích cực đến quản lý, sử dụng nhà ở chung cư
