Góp ý dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi): Một số vấn đề về thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng

Ảnh minh họa.

Bổ sung định nghĩa, khái niệm dự án thuộc trường hợp được Nhà nước thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng

Dự thảo đã phần nào khắc phục bất cập tại Luật Đất đai năm 2013 khi đã bổ sung điều khoản diễn giải về các dự án cần thực hiện “thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng” [1]. Việc bổ sung quy định này thể hiện cách tiếp cận mang tính kế thừa và nâng cấp so với quy định hiện hành tại Luật Đất đai năm 2013 chỉ mới liệt kê các dự án.

Có thể thấy rằng, điều khoản được bổ sung này mới chỉ mang tính mô tả khái quát chung mà chưa hoàn toàn cụ thể, chi tiết và có thể định lượng để xác định chính xác một dự án có đáp ứng nội hàm này hay không. Tuy nhiên, với các cơ chế đã được thiết lập tại dự thảo về việc vẫn giữ thẩm quyền của hội đồng nhân dân cấp tỉnh thông qua danh mục công trình, dự án, các khu vực cần thu hồi đất theo quy hoạch và bổ sung vai trò của Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam các cấp tham gia ý kiến về trường hợp cần thiết phải thu hồi đất, quy định này có thể được xem là một định hướng để cơ quan có thẩm quyền tại địa phương đóng vai trò chốt chặn và đưa ra các quyết sách phù hợp trong từng trường hợp cụ thể đối với các dự án cần thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng so với phương án chỉ liệt kê tên dự án tại Luật Đất đai hiện hành.

Để Luật Đất đai sửa đổi mang tính thực tiễn hơn, chúng tôi kiến nghị Ban soạn thảo tiếp tục nghiên cứu để hoàn thiện quy định diễn giải về dự án cần thực hiện thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng theo hướng rõ ràng, cụ thể và chi tiết hơn nữa. Cụ thể, cách định nghĩa trong dự thảo hiện tại đang gộp hết tiêu chí trong một câu định nghĩa, không phân tách rõ tiêu chí xác định của loại dự án này, dễ dẫn tới tình trạng không rõ dự án có phải đáp ứng đủ tất cả các tiêu chí được nêu ra trong định nghĩa này hay chỉ cần một vài tiêu chí nào đó. Cần thiết kế lại điều khoản định nghĩa về “dự án phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng” theo hướng liệt kê các định nghĩa, khái niệm, tiêu chí rõ ràng hơn, trong đó sử dụng từ “và”, “hoặc” đúng chỗ, nhằm mục đích tránh mọi sự hiểu nhầm hay vận dụng không đúng tinh thần của luật trong thực tiễn; bảo đảm công bằng, có xem xét tới vai trò, lợi ích, quyền, nghĩa vụ của Nhà nước, công dân, cộng đồng và các chủ thể có liên quan; bảo đảm công khai, minh bạch trong quá trình phê duyệt và triển khai thực hiện; mang lại hiệu quả bền vững về kinh tế - xã hội; không làm thất thoát ngân sách nhà nước.

Làm rõ tiêu chí xác định các loại dự án thuộc diện thu hồi được liệt kê trong Luật

Dự thảo cần nêu rõ tiêu chí xác định các loại dự án thuộc diện thu hồi được liệt kê trong Luật.

Nghiên cứu khoản 1, 2, 3 và 4 Điều 78 của dự thảo, chúng tôi đề xuất tiếp tục hoàn thiện dự thảo theo hướng như sau:

- Đối với khoản 1 Điều 78 [2]: Cơ bản các dự án được liệt kê tại khoản 1 này là các loại dự án có tầm quan trọng trong phát triển kinh tế - xã hội cần thu hồi đất và đã thể hiện theo một số tiêu chí cụ thể như là theo nguồn vốn hoặc loại hình dự án, chúng tôi không có đề xuất sửa đổi bổ sung thêm với nội dung này.

- Đối với khoản 2, 3 và 4 Điều 78 [3]: Hiện các dự án được liệt kê tại khoản 2 mới chỉ mang tính liệt kê tên dự án mà chưa có điều kiện, tiêu chí cụ thể; các dự án được liệt kê tại khoản 3 được nêu một số tiêu chí, điều kiện tại khoản 4 theo hướng cụ thể hóa từng dự án tại khoản 3 nhưng vẫn theo hướng nêu tên dự án và tiêu chí, điều kiện bổ sung mà chưa thể hiện tiêu chí để xác định một dự án có đúng là thuộc trường hợp được nêu tên hay không. Trên thực tế, hai dự án cùng tên gọi nhưng có thể có những phạm vi, mục tiêu khác nhau, trong nhiều trường hợp có phạm vi, mục tiêu “phức hợp”, đa mục đích. Điều này sẽ dẫn tới cơ quan nhà nước có thẩm quyền gặp khó khăn để phân biệt và “định lượng” một dự án chỉ cần có tên dự án bao gồm một trong các loại dự án được thu hồi đất theo quy định đã thỏa mãn điều kiện thuộc trường hợp thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng hay chưa. Do đó, chúng tôi đề xuất bổ sung một quy định tại Điều 78 của dự thảo về việc một dự án được nêu tên tại khoản 2 và 3 Điều 78 cần đáp ứng tiêu chí có ít nhất 70-80% diện tích sử dụng đất của dự án hoặc ít nhất 70-80% các công trình của dự án theo đúng loại hình dự án được nêu tên thì sẽ được áp dụng Nhà nước thu hồi đất.

Bổ sung trong dự thảo một số trường hợp được Nhà nước thu hồi đất đã được quy định tại Luật Đất đai năm 2013 

Theo quy định tại Luật Đất đai năm 2013, các dự án không phân biệt nguồn vốn (vốn đầu tư công hay vốn tư nhân) thuộc trường hợp xây dựng kết cấu hạ tầng kỹ thuật gồm: giao thông, thủy lợi, cấp nước, thoát nước, điện lực, thông tin liên lạc; hệ thống dẫn, chứa xăng dầu, khí đốt; kho dự trữ quốc gia; công trình thu gom, xử lý chất thải thuộc trường hợp Nhà nước thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng. Tuy nhiên, đối với nhóm các dự án hạ tầng kỹ thuật này, dự thảo hiện mới chỉ quy đinh việc Nhà nước thu hồi đất để thực hiện các loại dự án liên quan như sau: dự án công trình đầu tư công hoặc dự án đầu tư theo phương thức đối tác công tư (dự án vốn công hoặc PPP - khoản 1 Điều 78); dự án do Quốc hội chấp thuận chủ trương đầu tư (phải do Quốc hội chấp thuận chủ trương đầu tư - khoản 1 Điều 78); dự án công trình công cộng không nhằm mục đích kinh doanh (phải không nhằm mục đích kinh doanh - khoản 1 Điều 78); và dự án xây dựng công trình thu gom, xử lý chất thải (không phân biệt nguồn vốn công hay tư nhưng chỉ với công trình thu gom, xử lý chất thải - điểm b khoản 2 Điều 78), mà chưa bao gồm các loại dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kỹ thuật như giao thông, thủy lợi, cấp nước, thoát nước, điện lực, năng lượng, thông tin liên lạc, chiếu sáng đô thị, hệ thống dẫn, chứa xăng dầu, khí đốt, kho dự trữ quốc gia thuộc trường hợp sử dụng hoàn toàn vốn tư nhân và/hoặc có mục đích kinh doanh.

Quy định này có thể hiểu là đã thu hẹp các trường hợp Nhà nước thu hồi đất đối với các dự án phát triển hạ tầng quan trọng cần huy động nguồn vốn tư nhân có mục đích kinh doanh mang lại lợi nhuận (bên cạnh đó dự thảo cũng đã không còn nêu “dự án xây dựng khu kinh tế” thuộc trường hợp Nhà nước thu hồi đất). Mặc dù đối với các dự án này, nếu không qua cơ chế Nhà nước thu hồi đất thì các nhà phát triển dự án tư nhân vẫn có thể thông qua cơ chế thỏa thuận nhận quyền sử dụng đất để thực hiện. Tuy nhiên, các dự án hạ tầng này thường có quy mô sử dụng đất lớn, đã được cân nhắc kỹ và nằm trong các quy hoạch ngành với định hướng phát triển ngành có liên quan (ví dụ như các dự án đường bộ, sân bay, cảng biển, điện lực, năng lượng). Nếu các loại dự án này do các nhà phát triển dự án tư nhân thực hiện buộc phải qua cơ chế thỏa thuận mà không thuộc trường hợp được Nhà nước thu hồi đất thì có thể dẫn đến việc phát triển hạ tầng chung đất nước bị chậm trễ, kéo dài chỉ vì một nhóm nhỏ chủ thể không đồng thuận phương án thỏa thuận sử dụng đất của nhà đầu tư. Đặc biệt đối với các dự án điện lực, năng lượng, năng lượng tái tạo là các dự án trọng điểm trong giai đoạn tới để hướng tới mục tiêu Việt Nam đạt được cam kết tại Hội nghị COP26 về mức phát thải ròng bằng “0” vào năm 2050, nên cũng cần phải nghiên cứu xem xét áp dụng cơ chế Nhà nước thu hồi đất bao gồm các dự án do các nhà đầu tư tư nhân thực hiện. 

Cân nhắc trường hợp Nhà nước thu hồi đất để thực hiện các dự án đô thị có quy mô lớn không phân biệt chỉ sử dụng các loại đất không phải là đất ở

Theo quy định tại Luật Đất đai hiện hành, các dự án xây dựng khu đô thị mới thuộc diện Nhà nước thu hồi đất mà không phụ thuộc vào hiện trạng các loại đất tại khu vực dự án. Trong khi đó, dự thảo đã sửa đổi quy định này theo hướng chỉ dự án đô thị không sử dụng đất ở mới thuộc trường hợp Nhà nước thu hồi đất theo quy định tại điểm h khoản 2 Điều 78 dự thảo. Chúng tôi cho rằng nội dung quy định này vẫn còn một số bất cập, cụ thể như sau:

Thứ nhất, tuy khá nhiều lần dự thảo sử dụng thuật ngữ “dự án đô thị” nhưng lại chưa có quy định định nghĩa hoặc cách hiểu về thuật ngữ này. Các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành cũng chưa có định nghĩa về “dự án đô thị”. Chúng tôi cho rằng việc thiếu quy định cụ thể định nghĩa, cách hiểu về “dự án đô thị” theo quy định tại dự thảo có thể khiến cơ quan nhà nước có thẩm quyền “loay hoay” trong việc áp dụng pháp luật, khó xác định đúng loại dự án đô thị được áp dụng hình thức thu hồi đất theo quy định của pháp luật đất đai. Do đó, chúng tôi kiến nghị Ban soạn thảo xem xét, bổ sung quy định về định nghĩa, cách hiểu “dự án đô thị” phù hợp, thống nhất với các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành để các bên liên quan có cơ sở triển khai thực hiện.

Thứ hai, dự thảo quy định chỉ các dự án đô thị không sử dụng đất ở mới thuộc diện Nhà nước thu hồi đất. Như vậy, đối với trường hợp trong khu vực quy hoạch để lập dự án xây dựng khu đô thị mà chỉ một phần diện tích rất nhỏ đất ở (thậm chí 1 m2 đất ở) thì cũng không thuộc trường hợp được Nhà nước thu hồi đất để đấu giá, đấu thầu thực hiện dự án. Trong trường hợp này, dù quy hoạch khu vực này đã được xác định là để xây dựng khu đô thị thì có thể việc triển khai lại bị đình trệ thời gian dài, thậm chí bế tắc do chủ đầu tư dự án buộc phải qua cơ chế thỏa thuận nhận quyền sử dụng đất để thực hiện giải phóng mặt bằng.

Khác với các dự án xây dựng nhà ở thương mại có hình thức, quy mô rất đa dạng nên cần cân nhắc rất kỹ để tránh việc thu hồi đất tràn lan, đặc biệt là đối với những trường hợp đã có đất ở hiện hữu, các dự án khu đô thị thường có quy mô lớn và nằm trong tổng thể phát triển chung của vùng, khu vực. Việc quy định mang tính hình thức mà không có định lượng về việc chỉ cần có 1 m2 đất ở trong khu vực quy hoạch dự án mà dẫn tới hai dự án phát triển khu đô thị với cùng đặc điểm, tính chất lại phải qua hai cơ chế tiếp cận đất đai khác nhau dẫn tới quy định này có thể mang tính chất hình thức và cản trở sự phát triển chung.

Do đó, chúng tôi đề xuất Ban soạn thảo cân nhắc kỹ nội dung này, có thể cân nhắc phương án dung hòa hơn đối với cơ chế Nhà nước thu hồi đất trong chính sách tổng thể phát triển đô thị. Cụ thể, có thể cân nhắc quy định đối với dự án phát triển khu đô thị với đặc điểm đặc thù, quy mô lớn (ví dụ hình thành từ bao nhiêu đơn vị ở hoặc quy mô diện tích từ bao nhiêu hecta trở lên) thì vẫn sẽ được áp dụng Nhà nước thu hồi đất cho dù trong khu vực quy hoạch dự án hiện bao gồm cả một phần nhỏ đất ở. Phương án này có thể phần nào gây ảnh hưởng tới quyền lợi của những người dân có đất ở tại khu vực dự án nhưng sẽ được giải quyết thông qua cơ chế đền bù, tái định cư tại chỗ phù hợp; ngược lại Nhà nước sẽ có cơ chế hiệu quả hơn để phát triển quỹ đất đô thị phù hợp phục vụ cho việc đấu giá, đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư để xây dựng và phát triển các khu đô thị có quy mô lớn và đáp ứng các điều kiện cụ thể.

Luật sư NGUYỄN HOÀNG NHẬT THI

Phó Giám đốc Công ty Luật TNHH T&P

Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) quy định thế nào về đất ở tại nông thôn và đất ở tại đô thị