Khái quát về kháng cáo trong tố tụng hành chính
Theo Điều 204 Luật TTHC, đương sự hoặc người đại diện hợp pháp của đương sự có quyền kháng cáo bản án, quyết định tạm đình chỉ, đình chỉ việc giải quyết vụ án của Tòa án cấp sơ thẩm để yêu cầu Tòa án cấp phúc thẩm giải quyết lại theo thủ tục phúc thẩm.
Khi thực hiện quyền kháng cáo, người kháng cáo phải làm đơn kháng cáo có đầy đủ nội dung theo khoản 1 Điều 205 Luật TTHC. Đơn kháng cáo phải được gửi cho Tòa án cấp sơ thẩm đã ra bản án, quyết định bị kháng cáo. Kèm theo đơn kháng cáo người kháng cáo gửi tài liệu, chứng cứ bổ sung (nếu có) để chứng minh cho kháng cáo của mình là có căn cứ và hợp pháp.
Người kháng cáo là cá nhân có năng lực hành vi tố tụng hành chính đầy đủ có thể tự mình làm đơn kháng cáo, nếu không tự mình kháng cáo thì có thể ủy quyền cho người khác đại diện cho mình kháng cáo. Người đại diện theo pháp luật của đương sự là cơ quan, tổ chức có thể tự mình làm đơn kháng cáo hoặc ủy quyền cho người khác. Người đại diện theo pháp luật của đương sự là người chưa thành niên, người mất năng lực hành vi dân sự có thể tự mình làm đơn kháng cáo hoặc ủy quyền cho người khác. Việc ủy quyền phải được lập thành văn bản có công chứng, chứng thực hợp pháp, trừ trường hợp văn bản ủy quyền đó được lập tại Tòa án có sự chứng kiến của Thẩm phán hoặc người được Chánh án Tòa án phân công. Trong văn bản ủy quyền phải có nội dung đương sự ủy quyền cho người đại diện theo ủy quyền kháng cáo bản án, quyết định tạm đình chỉ, đình chỉ giải quyết vụ án của Tòa án cấp sơ thẩm.
Về thời hạn, thời hạn kháng cáo đối với bản án của Tòa án cấp sơ thẩm là 15 ngày kể từ ngày tuyên án; đối với đương sự không có mặt tại phiên tòa hoặc không có mặt khi tuyên án mà có lý do chính đáng thì thời hạn kháng cáo tính từ ngày bản án được giao cho họ hoặc được niêm yết. Đối với trường hợp đương sự đã tham gia phiên tòa nhưng vắng mặt khi Tòa án tuyên án mà không có lý do chính đáng thì thời hạn kháng cáo kể từ ngày tuyên án. Thời hạn kháng cáo đối với quyết định tạm đình chỉ, đình chỉ giải quyết vụ án của Tòa án cấp sơ thẩm là 07 ngày kể từ ngày người có quyền kháng cáo nhận được quyết định hoặc kể từ ngày quyết định được niêm yết tại trụ sở Ủy ban nhân dân cấp xã nơi họ cư trú hoặc nơi có trụ sở trong trường hợp người có quyền kháng cáo là cơ quan, tổ chức.
Khi kháng cáo quá thời hạn nêu trên thì được coi là kháng cáo quá hạn. Sau khi nhận được đơn kháng cáo quá hạn, Tòa án cấp sơ thẩm phải gửi đơn kháng cáo, bản tường trình của người kháng cáo về lý do kháng cáo quá hạn và tài liệu, chứng cứ (nếu có) cho Tòa án cấp phúc thẩm. Trong thời hạn 10 ngày kể từ ngày nhận được đơn kháng cáo quá hạn và tài liệu, chứng cứ kèm theo do Tòa án cấp sơ thẩm chuyển đến, Tòa án cấp phúc thẩm thành lập Hội đồng gồm 03 Thẩm phán để xem xét kháng cáo quá hạn.
Phiên họp xem xét kháng cáo quá hạn có sự tham gia của Kiểm sát viên Viện kiểm sát cùng cấp và người kháng cáo quá hạn. Trường hợp Kiểm sát viên, người kháng cáo quá hạn vắng mặt thì Tòa án vẫn tiến hành phiên họp. Căn cứ vào tài liệu, chứng cứ có liên quan đến việc kháng cáo quá hạn, ý kiến của đương sự kháng cáo quá hạn, đại diện Viện kiểm sát tại phiên họp, Hội đồng xét kháng cáo quá hạn quyết định theo đa số về việc chấp nhận hoặc không chấp nhận việc kháng cáo quá hạn và phải ghi rõ lý do của việc chấp nhận hoặc không chấp nhận trong quyết định.
Ảnh minh họa.
Một số bất cập và kiến nghị
Về người có quyền kháng cáo
Mặc dù không được quy định tại một điều luật cụ thể, tuy nhiên thông qua Điều 204, 205 Luật TTHC, có thể rút ra những người có quyền kháng cáo bao gồm đương sự, người đại diện pháp của đương sự (người được đương sự, người đại diện hợp pháp của đương sự ủy quyền thực hiện kháng cáo).
Đối với đương sự là cá nhân, tại khoản 5 Điều 205 Luật TTHC quy định: “Người đại diện theo pháp luật của đương sự là người chưa thành niên, người mất năng lực hành vi dân sự có thể tự mình làm đơn kháng cáo”. Trong khi đó, khoản 1 Điều này quy định: “Người kháng cáo là cá nhân có năng lực hành vi tố tụng hành chính đầy đủ có thể tự mình làm đơn kháng cáo”. Như vậy, pháp luật đã dự liệu ba tình huống và quy định về việc thực hiện quyền kháng cáo trong ba tình huống đó là:
- Cá nhân có năng lực hành vi dân sự đầy đủ.
- Cá nhân chưa thành niên.
- Cá nhân bị mất năng lực hành vi dân sự.
Tuy nhiên, luật lại không dự liệu tình huống đương sự là cá nhân bị hạn chế năng lực hành vi dân sự thì sẽ thực hiện quyền kháng cáo như thế nào? Đây là nhóm người không có năng lực hành vi dân sự đầy đủ, đã thành niên nhưng không mất hoàn toàn năng lực hành vi dân sự. Tác giả cho rằng, đây là thiếu sót cần được bổ sung kịp thời bởi trên thực tế, việc xuất hiện đương sự là người bị hạn chế năng lực hành vi dân sự là không hiếm gặp. Theo đó, kiến nghị bổ sung quy định tại khoản 5 Điều 205 Luật TTHC như sau: “Người đại diện theo pháp luật của đương sự là người chưa thành niên, người hạn chế năng lực hành vi dân sự, người mất năng lực hành vi dân sự có thể tự mình làm đơn kháng cáo…”.
Về thời điểm tính thời hạn kháng cáo của người đại diện
Điều 206 Luật TTHC quy định về thời hạn kháng cáo, trong đó quy định thời điểm bắt đầu tính thời hạn kháng cáo đối với đương sự trong từng trường hợp có mặt hoặc không có mặt tại phiên tòa, vắng mặt lúc tuyên án có lý do hay không có lý do. Nhưng các trường hợp này đều đặt ra đối với đương sự. Trong khi đó, như đã phân tích ở trên thì người có quyền kháng cáo ngoài đương sự còn có người đại diện của đương sự. Vậy, thời điểm tính thời hạn kháng cáo của người đại diện có giống với đương sự hay không, hay tính từ thời điểm nào?
Có ý kiến cho rằng, không nhất thiết phải quy định thời điểm cho người đại diện của đương sự. Bởi vì đương sự và người đại diện luôn song hành cùng nhau, tuy hai mà một, nên thời điểm của đương sự chính là thời điểm tính thời hạn kháng cáo cho người đại diện. Tuy nhiên, nếu hiểu như thế thì có thể sẽ hạn chế quyền kháng cáo của nhóm người đại diện của đương sự. Luật TTHC chỉ căn cứ vào sự có mặt hay vắng mặt của đương sự tại thời điểm Tòa tuyên án để xác định thời điểm tính thời hạn kháng cáo mà hoàn toàn không đề cập đến sự có mặt, vắng mặt của người đại diện hợp pháp của đương sự (nếu có) trong vụ án. Điều này là thiếu sự rõ ràng, không tương thích với các điều khoản khác của LTTHC, có thể gây bất lợi cho các đương sự trong vụ án khi họ thực hiện quyền và nghĩa vụ thông qua người đại diện hợp pháp và thậm chí có thể thu hẹp thời hạn kháng cáo phúc thẩm của đương sự khi họ không thể có mặt tại phiên tòa để nghe tuyên án và cũng không giải trình được lý do chính đáng.
Đồng thời cũng không phù hợp và bất nhất với các quy định khác về đại diện theo pháp luật trong tố tụng hành chính tại Điều 54, Điều 60 Luật TTHC. Mặt khác, quyền kháng cáo theo thủ tục phúc thẩm không chỉ thuộc về các đương sự mà còn thuộc về người đại diện hợp pháp của đương sự, nếu cách xác định thời điểm tính thời hạn kháng cáo chỉ căn cứ vào sự hiện hữu, hay không hiện hữu của đương sự tại phần tuyên án ở phiên tòa đã vô hình chung bác bỏ quyền kháng cáo của người đại diện theo pháp luật của đương sự và lại tạo sự bất nhất trong chính nội dung các điều của Luật TTHC.
Do đó, tác giả kiến nghị bổ sung “người đại diện hợp pháp của đương sự” vào quy định tại khoản 1 Điều 206 Luật TTHC.
Về hình thức kháng cáo
Về hình thức kháng cáo, hiện nay Luật TTHC chỉ quy định một hình thức kháng cáo là phải làm đơn kháng cáo. Khác với tố tụng hình sự, trong tố tụng hình sự cho phép kháng cáo trực tiếp bằng cách trình bày trực tiếp với Tòa án sơ thẩm hoặc phúc thẩm. Trong tố tụng hành chính thì không cho phép người kháng cáo trình bày trực tiếp. Tác giả cho rằng, điều này đang cản trở việc thực hiện quyền kháng cáo của đương sự và người đại diện của họ. Khi kháng cáo trực tiếp, Tòa án tiếp nhận kháng cáo sẽ lập biên bản, biên bản này là văn bản và đáp ứng đầy đủ các yêu cầu, nhu cầu, điều kiện như một đơn kháng cáo. Nếu cần lưu giữ, gửi, công khai, tiếp cận… đều có giá trị như nhau.
Trong khi trên thực tế, nhu cầu kháng cáo trực tiếp của đương sự là rất nhiều. Có trường hợp ngay sau khi tuyên án, họ muốn thực hiện quyền kháng cáo ngay tại Tòa, nếu cho phép điều đó, sẽ rất thuận tiện vì không phải đương sự nào cũng ở gần, thậm chí nhiều người ở rất xa, điều kiện đi lại khó khăn. Hay có người hạn chế trong việc đọc viết… điều đó cũng sẽ tạo thuận lợi cho họ. Do đó, cần nghiên cứu quy định cho phép thực hiện kháng cáo trực tiếp.
Ngoài ra, về cách thức nộp đơn kháng cáo. Hiện nay, khoản 3 Điều 206 Luật TTHC quy định trường hợp gửi qua dịch vụ bưu chính và trường hợp người kháng cáo đang bị tạm giữ, tạm giam. Chính vì quy định này mà có rất nhiều quan điểm, bài viết cho rằng Luật TTHC chỉ thừa nhận hai hình thức gửi đơn này, không cho phép gửi đơn kháng cáo trực tiếp cho Tòa án (tức người kháng cáo mang đơn đến tận Tòa án để nộp).
Tác giả cho rằng quan điểm này là không đúng, người kháng cáo hoàn toàn có quyền nộp trực tiếp. Tương tự như khi khởi kiện, ngày nộp đơn kháng cáo là ngày dùng để tính thời hạn kháng cáo. Khoản 3 Điều 206 quy định như trên phải được hiểu là luật quy định cho các trường hợp đặc biệt. Tuy nhiên, để tránh có nhiều quan điểm, áp dụng không thống nhất, sai đường lối chung thì kiến nghị bổ sung vào khoản 3 Điều 206 Luật TTHC quy định: “Trường hợp đơn kháng cáo gửi trực tiếp đến Tòa án thì ngày kháng cáo là ngày nộp đơn kháng cáo…”.
Về kháng cáo quá hạn
Kháng cáo quá hạn sẽ được chuyển đến Tòa án cấp phúc thẩm để xem xét chấp nhận hay không chấp nhận việc kháng cáo quá hạn. Tuy nhiên, trên thực tế có trường hợp đương sự kháng cáo quá hạn, kháng cáo đã được Tòa án cấp sơ thẩm chuyển đến Tòa án cấp phúc thẩm nhưng còn trong thời hạn, Tòa án cấp phúc thẩm chưa thành lập Hội đồng xem xét kháng cáo quá hạn thì người này rút đơn kháng cáo. Vậy, lúc này Tòa án cấp phúc thẩm phải giải quyết đơn kháng cáo quá hạn này thế nào?
Có quan điểm cho rằng, nếu người kháng cáo rút kháng cáo thì trả lại đơn kháng cáo. Nhưng trong Luật TTHC lại không có quy định nào cho phép Tòa án cấp phúc thẩm làm điều này. Khoản 3 Điều 208 Luật TTHC chỉ quy định “Căn cứ vào tài liệu, chứng cứ… Hội đồng xét kháng cáo quá hạn quyết định theo đa số về việc chấp nhận hay không chấp nhận việc kháng cáo quá hạn và…”. Từ quy định này, có thể thấy việc trả lại đơn kháng cáo là không có căn cứ pháp luật.
Thông thường, trường hợp này sẽ được xử lý bằng cách Tòa án cấp phúc thẩm vẫn thành lập Hội đồng và qua xem xét sẽ quyết định không chấp nhận kháng cáo quá hạn, ra quyết định và trả về Tòa án cấp sơ thẩm để lưu hồ sơ vụ án. Tuy nhiên, để có cơ sở áp dụng thống nhất, tác giả kiến nghị Luật TTHC quy định bổ sung về vấn đề này theo hướng cho phép trả lại đơn kháng cáo.
