Kiến nghị một số nội dung về cơ chế thực hiện thí điểm chính quyền đô thị tại thành phố Hà Nội

Ảnh minh họa.

Điều 111 Hiến pháp 2013 quy định: “Chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND) được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do luật định”. Quy định này cho thấy, việc tổ chức cấp chính quyền địa phương ở các đơn vị hành chính có thể không giống nhau, có đơn vị hành chính có HĐND và UBND, có đơn vị hành chính có thể không có đầy đủ hai cơ quan này.

Quy định của Hiến pháp 2013 về tổ chức Chính quyền địa phương đã được cụ thể hóa trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015.

Với mong muốn và quyết tâm thực hiện một mô hình chính quyền đô thị để đem lại sự thay đổi trong hiệu quả hoạt động của Chính quyền địa phương, trên cơ sở đề nghị của Chính phủ, kỳ họp thứ Tám, Quốc hội khóa XIV đã thông qua Nghị quyết số 97/2019/QH14 Thí điểm tổ chức mô hình chính quyền đô thị tại thành phố Hà Nội [1] (Nghị quyết số 97), có hiệu lực từ ngày 01/01/2021. Thời gian Nghị quyết có hiệu lực đang đến gần, các công tác chuẩn bị đại biểu HĐND các cấp và bố trí nhân sự chủ chốt của chính quyền địa phương đang được triển khai, nhưng cho đến nay, một số vấn đề liên quan đến cơ chế thực hiện tổ chức, bộ máy của chính quyền đô thị chưa được làm rõ.

1.   Vị trí pháp lý của Uỷ ban nhân dân phường

UBND phường là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương. Ngoại trừ văn bản pháp luật đầu tiên của nước Việt Nam dân chủ cộng hòa [2], tất cả các văn bản luật về chính quyền địa phương đều quy định UBND là cơ quan chấp hành của HĐND [3]. Hiện nay, tính chấp hành của UBND được quy định tại Điều 8 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (đã được sửa đổi, bổ sung một số điều năm 2020):

“UBND do HĐND cùng cấp bầu, là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa phương, HĐND cùng cấp và cơ quan hành chính nhà nước cấp trên”.

Tuy nhiên, Nghị quyết số 97 xác định địa vị pháp lý của UBND phường là cơ quan hành chính nhà nước ở phường, thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn theo quy định của Nghị quyết này và theo phân cấp, ủy quyền của UBND, Chủ tịch UBND thành phố Hà Nội, UBND, Chủ tịch UBND quận, thị xã [4].

Như vậy, UBND “là cơ quan chấp hành” của một cơ quan quyền lực, cơ quan đại diện không còn được đề cập đến trong Nghị quyết số 97. Điều này dường như có gì đó thiếu hợp lý. Vì có lẽ Nghị quyết số 97 chỉ căn cứ vào yếu tố con người để xác định “tính chấp hành” của UBND. Khi các nhân sự chủ chốt của UBND phường không do HĐND bầu theo lẽ thường của một mô hình chính quyền “truyền thống” thì mặc nhiên tính chấp hành của UBND đối với HĐND sẽ mất đi?

Sẽ khó lý giải về địa vị pháp lý của UBND phường chỉ đơn thuần là cơ quan hành chính nhà nước, đặt trong mối quan hệ hành chính với cơ quan hành chính cấp trên. Trong khi đó, có rất nhiều nhiệm vụ do UBND phường trực tiếp tổ chức thực hiện căn cứ vào nghị quyết của HĐND quận, thị xã. Trong 7 nhiệm vụ của HĐND phường (đối với mô hình chính quyền phường có HĐND) [5], khi thực hiện mô hình chính quyền đô thị đã được chuyển giao cho HĐND quận, thị xã. Cụ thể là quyền quyết định, phân bổ, điều chỉnh dự toán thu, chi ngân sách, phê chuẩn quyết toán thu, chi ngân sách, quyết định chủ trương đầu tư. Việc UBND phường tổ chức thực hiện những Nghị quyết này của HĐND quận, thị xã đã phản ánh tính “chấp hành” trong hoạt động của UBND.

Ngoài ra, theo Nghị quyết số 97, UBND và Chủ tịch UBND phường đều chịu sự giám sát trực tiếp của HĐND quận, thị xã. Hệ quả giám sát là xác định trách nhiệm của chủ thể chịu sự giám sát. Điều này được hiểu là bao gồm cả trách nhiệm tập thể UBND và trách nhiệm cá nhân Chủ tịch UBND. Tuy nhiên, với nguyên tắc quản lý hành chính, Nghị quyết số 97 chỉ quy định về tính chịu trách nhiệm của Chủ tịch, Phó Chủ tịch UBND phường, không thấy trách nhiệm tập thể UBND đối với bất cứ một chủ thể nào khác. Mặc dù HĐND quận, thị xã được trao quyền giám sát hoạt động của UBND, Chủ tịch UBND nhưng lại không có chế tài bảo đảm thực hiện quyền này (HĐND không có quyền lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm, miễn nhiệm, bãi nhiệm Chủ tịch UBND, Phó Chủ tịch UBND) và HĐND cũng không có quyền bãi bỏ (một phần hoặc toàn bộ) văn bản trái pháp luật của UBND, Chủ tịch UBND phường [6] nên hiệu quả hoạt động giám sát của HĐND quận, thị xã có “nguy cơ” trở thành hình thức.

Để hạn chế tính hình thức, bảo đảm quyền giám sát trực tiếp của HĐND quận, thị xã đối với UBND phường và việc UBND phường tổ chức triển khai trực tiếp các nghị quyết của HĐND quận, thị xã thì Nghị định của Chính phủ cần làm rõ tính chấp hành của UBND phường đối với HĐND quận, thị xã. Mặc dù đó không phải là sự chấp hành ngang cấp mà là của UBND cấp dưới với HĐND cấp trên và được xác định trên phương diện hoạt động. Điều này phát sinh một khái niệm mới về tính chấp hành của cơ quan hành chính với cơ quan đại diện cấp trên. Do vậy, Nghị định của Chính phủ cần quy định về trách nhiệm của UBND quận, thị xã trong việc bảo đảm “tính chấp hành đặc thù của UBND phường”.

2. Việc thực hiện nhiệm vụ của Uỷ ban nhân dân phường theo phân cấp, ủy quyền

Theo quy định tại Nghị quyết số 97, ngoài việc thực hiện nhiệm vụ cụ thể được quy định tại Điều 5 của Nghị quyết thì UBND còn có thẩm quyền thực hiện các nhiệm vụ theo sự phân cấp, ủy quyền của hai cấp chính quyền (chính quyền thành phố và chính quyền quận, thị xã) với hai chủ thể ủy quyền (tập thể UBND và cá nhân Chủ tịch UBND).

Căn cứ vào nguyên tắc ủy quyền trong cơ quan hành chính được quy định tại Điều 14 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (được sửa đổi, bổ sung một số điều năm 2019) có thể thấy: Nghị quyết số 97 đã thừa nhận việc UBND phường thực hiện nhiệm vụ theo sự ủy quyền của UBND thành phố. Trong khi đó, Điều 14 Luật Tổ chức chính quyền địa phương chỉ quy định trong trường hợp cần thiết, cơ quan hành chính nhà nước cấp trên có thể ủy quyền cho cơ quan hành chính cấp dưới trực tiếp. Trong trường hợp nhận ủy quyền, cơ quan, tổ chức không được ủy quyền tiếp cho cơ quan, tổ chức khác thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn đã được cơ quan hành chính nhà nước cấp trên ủy quyền. Theo lẽ đó, UBND phường chỉ thực hiện theo sự ủy quyền của UBND quận, thị xã; UBND thị xã không được ủy quyền tiếp cho UBND phường thực hiện nhiệm vụ do UBND thành phố ủy quyền cho mình.

Ngay cả khi hiểu, Nghị quyết số 97 tạo cơ chế đặc thù trong hoạt động ủy quyền, nghĩa là UBND, Chủ tịch UBND phường có quyền thực hiện nhiệm vụ theo sự ủy quyền trực tiếp từ UBND, Chủ tịch UBND thành phố Hà Nội (không thông qua cấp hành chính “trung gian” là UBND, Chủ tịch UBND quận, thị xã), và UBND quận, thị xã được phép ủy quyền tiếp cho UBND phường những nhiệm vụ do UBND thành phố ủy quyền thì cũng phát sinh những điều không hợp lý. Bởi lẽ, khi thí điểm mô hình chính quyền đô thị, chính quyền phường đang thiếu một cơ chế giám sát, mọi nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND phường trước kia được “chia sẻ” cho chính quyền quận, thị xã (bao gồm HĐND và UBND) thì việc UBND, Chủ tịch UBND thành phố trực tiếp ủy quyền cho UBND phường sẽ khó bảo đảm hiệu quả hoạt động giám sát của HĐND quận, thị xã đối với UBND phường, khó tạo được động lực để UBND quận, thị xã bảo đảm điều kiện về tài chính, nguồn nhân lực …cho UBND phường thực thi. Vì vậy, có lẽ quy định UBND phường được thực hiện nhiệm vụ theo sự ủy quyền của UBND thành phố là quy định không khả thi và không xuất phát từ thực tế mô hình thí điểm. Trừ khi, UBND thành phố muốn “giảm bớt các bước trung gian”, trong đó đương nhiên bao gồm có cả công tác giám sát của cơ quan đại diện (HĐND quận, thị xã).

Tuy nhiên, khi thí điểm, chính quyền đô thị thành phố Hà Nội có quyền vượt qua khỏi những nguyên tắc về ủy quyền trong cơ quan hành chính được quy định tại Điều 14 Luật Tổ chức chính quyền địa phương để thực hiện cơ chế đặc thù. Khi đó, Nghị định của Chính phủ cần hướng dẫn chi tiết những nội dung nào UBND thành phố được phép ủy quyền trực tiếp cho UBND phường, cơ quan nào có trách nhiệm bảo đảm cơ sở vật chất với những nhiệm vụ “nhận ủy quyền vượt cấp”, “ủy quyền tiếp”, cơ chế giám sát, báo cáo, đánh giá kết quả thực hiện nhiệm vụ và tính liên đới chịu trách nhiệm của chính quyền cấp trung gian khi “nhận ủy quyền vượt cấp”, “ủy quyền tiếp” sẽ thực hiện ra sao.

3. Biên chế công chức tại chính quyền phường

Việc thực hiện thí điểm mô hình chính quyền đô thị của Hà Nội đặt ra vấn đề xác định biên chế của chính quyền phường. Theo quy định của Luật Cán bộ, công chức (đã được sửa đổi, bổ sung một số điều năm 2019), Chủ tịch, Phó Chủ tịch UBND phường được xác định là cán bộ và được thiết lập theo quy trình bầu cử tại cơ quan đại diện cùng cấp. Khi thực hiện Nghị quyết số 97, các chức danh này là công chức giữ chức danh lãnh đạo, quản lý của UBND phường [7] và do Chủ tịch UBND quận, thị xã bổ nhiệm, miễn nhiệm, điều động, luân chuyển, khen thưởng, kỷ luật [8]. Các công chức khác cũng do Chủ tịch UBND quận, thị xã tuyển dụng, sử dụng, quản lý, khen thưởng, kỷ luật công chức phường [9].

Như vậy, trong công tác quản lý cán bộ tại chính quyền phường cũng có cơ chế đặc thù so với các mô hình chính quyền thông thường khi mọi thẩm quyền liên quan đến công tác cán bộ đều thuộc về chính quyền quận, thị xã (thẩm quyền của Chủ tịch UBND quận, thị xã).

Ngoài ra, việc xác định địa vị pháp lý của công chức làm việc tại UBND phường là gì? Theo quy định của Luật Cán bộ, công chức đang tách biệt hai loại công chức cấp xã và công chức nói chung. Khi thí điểm chính quyền đô thị không có HĐND phường, các công chức đang làm việc tại UBND phường (bao gồm cả Chủ tịch, Phó Chủ tịch) sẽ được xác định là công chức nói chung (như khoản 2 Điều 4 Luật Cán bộ Công chức) hay là công chức cấp xã (như khoản 3 Điều 4 Luật Cán bộ, công chức).

Hiện nay, dự thảo Nghị định của Chính phủ đưa ra hai phương án: Phương án thứ nhất xác định các công chức làm việc tại UBND phường thuộc biên chế của UBND quận, thị xã; Phương án thứ hai xác định các công chức làm việc tại UBND phường là công chức cấp xã như trước kia. Dự thảo Tờ trình của Bộ Nội vụ đang đề xuất Chính phủ theo quan điểm thứ nhất.

Nếu xác định công chức làm việc tại UBND phường là công chức thuộc UBND quận, thị xã thì có nghĩa chính quyền phường không có biên chế. Một chính quyền không có biên chế liệu có đủ các yếu tố tạo thành một cấp chính quyền? Nó giống như một mô hình tự quản và được điều hành bởi một cấp chính quyền khác thông qua quyền “điều động”, “biệt phái” nhân sự để thực hiện nhiệm vụ tại “cơ sở”.

Dẫu biết rằng, dù có gọi tên là gì thì trước mắt các đối tượng đó vẫn thuộc biên chế nhà nước, hưởng lương từ ngân sách nhà nước. Nhưng, về lâu dài khi kết thúc thí điểm, dù thành công hay không thành công, thì việc chuyển nguồn biên chế này thế nào cũng là việc cần tính đến. Ngoài ra, đến thời điểm hiện tại, Chính phủ cũng chưa có phương án cho cán bộ, công chức làm việc trong tổ chức Đảng, đoàn thể ở phường. Vì vậy, lựa chọn phương án hợp lý, Nghị định của Chính phủ nên xác định công chức làm việc tại UBND phường là công chức cấp xã.

4. Bảo đảm tính đại diện cho nhân dân và cử tri tại mô hình chính quyền đô thị

Tại kỳ họp thứ 8, Quốc hội khóa XIV đã thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Tổ chức chính phủ và Luật Tổ chức chính quyền địa phương, theo đó số lượng đại biểu của HĐND thành phố Hà Nội giảm 9,5% (10 đại biểu); HĐND quận, thị xã giảm 12,5% (5 đại biểu) so với quy định tại Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 [10]. Số lượng đại biểu các cấp giảm theo quy định chung, nhưng đối với chính quyền đô thị tại thành phố Hà Nội, đây là một sự giảm “kép”. Vừa giảm về số lượng, vừa giảm cấp cơ quan đại diện. Muốn quyền đại diện cho nhân dân và cử tri thành phố Hà Nội được bảo đảm trong bối cảnh đó, cần tính đến việc tạo cơ chế đặc thù trong tổ chức của cơ quan dân cử tại những cấp chính quyền cao hơn.

Mọi quy định của Nghị quyết số 97, dường như đang dành sự “khác biệt” với Luật Cán bộ, công chức, Luật Tổ chức chính quyền địa phương để tạo cơ chế “đặc thù” trong hoạt động hành chính tại thành phố Hà Nội khi thực hiện thí điểm như: vị trí pháp lý của UBND, cơ chế ủy quyền, công tác quản lý cán bộ…. Nhưng không đặt ra cơ chế đặc thù đối với tổ chức và hoạt động của cơ quan dân cử của chính quyền thành phố và quận, thị xã nơi thí điểm không có HĐND phường. Với thẩm quyền của Chính phủ, cũng khó có thể đề cập đến nội dung này tại dự thảo Nghị định có phạm vi và mục đích hướng dẫn thực hiện Nghị quyết số 97.

Mục đích chính đáng của mọi hoạt động thí điểm đều hướng tới sự thành công. Muốn vậy, cần thiết lập một cơ chế mà ở đó sự đặc thù tổng thể trong cả hoạt động điều hành của cơ quan hành chính và trong hoạt động đại diện của cơ quan dân cử. Có lẽ, thời gian tới, trong quá trình Chính phủ tham mưu cho Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành Nghị quyết hướng dẫn việc xác định dự kiến cơ cấu, thành phần và phân bổ số lượng người được giới thiệu ứng cử đại biểu HĐND các cấp nhiệm kỳ 2021 – 2026 thì cần chú ý đề xuất tăng số lượng đại biểu HĐND thành phố Hà Nội và đại biểu HĐND quận, thị xã tại những nơi thí điểm chính quyền phường chỉ có UBND.

VŨ VĂN HUÂN

Viện Nghiên cứu lập pháp

(Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp)

Tình trạng khẩn cấp theo quy định của Hiến pháp và Công ước