Tình trạng khẩn cấp theo quy định của Hiến pháp và Công ước

1. Hiến pháp và tình trạng khẩn cấp
Tình trạng khẩn cấp hay còn được gọi là tình trạng đặc biệt là khái niệm đã có từ lâu và được sử dụng ở nhiều quốc gia dưới mọi chế độ chính trị. Trong quá khứ, khái niệm này biểu hiện một tình trạng quan trọng nhất định, tình trạng chiến tranh được luật pháp ở nhiều quốc gia quy định. Sau Chiến tranh thế giới thứ hai, tình trạng khẩn cấp được nhiều quốc gia trên thế giới áp dụng trong tình thế hòa bình và đã được hiến định. Hiến pháp các nước sau Chiến tranh thế giới thứ hai đều bao hàm điều khoản quy định quyền ưu tiên của hành pháp trong trường hợp khẩn cấp. Trong tình huống này, hành pháp thay lập pháp bằng những sắc lệnh tuyên bố tình trạng báo động, giới nghiêm hay khẩn cấp trên một phần hay toàn lãnh thổ quốc gia.

Trong trường hợp khẩn cấp, về lý thuyết, hành pháp có quyền ưu tiên. Cơ quan hành pháp không phải thảo luận mà phải hành động trong tình trạng nguy cơ và cấp bách vì sự sinh tồn của quốc gia: có thể đình chỉ việc áp dụng mọi luật lệ cản trở hành động khẩn cấp, cả luật bảo vệ quyền lợi của cá nhân, với mục đích bảo vệ sự tồn tại chính đáng của quốc gia. Trong những trường hợp đặc biệt, hành pháp có bổn phận bảo vệ sự tồn tại của quốc gia bằng bất cứ biện pháp nào để giúp cho sự sinh tồn tại của quốc gia và sự vãn hồi trật tự an ninh đều có thể được làm trong tình trạng khẩn cấp, không thể là những biểu hiện của sự bất hợp pháp.

Hiến pháp của Hợp chúng quốc Hoa Kỳ không đề cập đến vấn đề khẩn cấp. Nhưng tất cả các tổng thống trong những lúc quốc gia trải qua cơn khủng hoảng đều khẳng định rằng, họ có những quyền dùng biện pháp đặc biệt.

Tổng thống A. Lincoln vào đầu trận Nam Bắc phân tranh đã ký sắc lệnh đình chỉ tất cả các quyền tự do công cộng và trước Nghị viện, ông đã biện minh hành động của mình thực hiện trong tình hình khẩn cấp nhằm giữ gìn Hiến pháp và bảo vệ quốc gia[1].

Ở Mỹ, quyền khẩn cấp (emergency powers) được hiểu ở hai nghĩa: i) những quyền lực đặc biệt trao cho chính phủ hoặc cơ quan hành pháp cho phép đình chỉ hiệu lực của các thủ tục lập pháp thông thường hoặc các trình tự tư pháp. Trong các nền dân chủ phương Tây, quyền lực khẩn cấp như vậy thường được kiểm soát chặt chẽ bởi cơ quan lập pháp và chỉ cho phép sử dụng trong một thời gian hạn chế. Tại các nước ít dân chủ hơn, quyền lực khẩn cấp thường được hiểu các giai đoạn thắt chặt quyền lực và tất cả quyền tự do của người dân đều bị đình chỉ; ii). quyền lực được nới rộng cho Tổng thống Mỹ theo khoản 2 và 3 Điều 2 Hiến pháp vì tính khẩn cấp của tình hình, nhằm đối phó với vấn đề đang diễn ra.

Việc thực hiện quyền hạn khẩn cấp có thể sau đó được hoặc không được Tòa án tối cao xem xét. Trong phán quyết vụ Kormatsu kiện Hoa kỳ (1944), Tòa án tối cao khẳng định, trong Chiến tranh thế giới thứ hai, Tổng thống Franklin D. Roosevenlt đã cưỡng chế tập trung người Mỹ gốc Nhật. Tuy nhiên, Đạo luật về các quyền tự do công dân 1988 đã xin lỗi các công dân này vì sự đối xử tệ bạc của chính phủ và quy định rằng, nếu còn sống, các công dân này được đền bù 20.000 đô la. Nhưng trong Phán quyết Youngstowwn sheet and tube v Sawyer, Tòa án tối cao đã bác bỏ yêu sách của Tổng thống Harry S. Truman đòi được trao quyền lực khẩn cấp để trưng dụng các nhà máy thép tư nhân nhằm đảm bảo sản lượng của thời chiến. Tổng thống có thể làm hầu hết những gì ông muốn trong khuôn khổ quyền lực khẩn cấp cho tới khi bị một trong hai quyền lực còn lại ngăn cản. Việc giám sát chéo như vậy giúp hạn chế được quyền hạn khẩn cấp của Tổng thống cho tới khi nào quyền lực đó được coi là cần thiết[2]. 

Quyền hạn khẩn cấp (Emergency Powers) là các quyền hạn do chính quyền thực hiệntrong một giai đoạn khẩn trương, hoặc các quyền hạn được Quốc hội trao cho Tổng thống trong một khoảng thời gian hạn chế. Việc Tổng thống nắm những quyền hạn cần thiết trong các vấn đề đối ngoại đã cung cấp cho Tổng thống nguồn lực trong giai đoạn khẩn trương.

Ở nước Anh giữa lúc phiến loạn vào cuối thế kỷ 19, Chính phủ - hành pháp đã ký một loạt những sắc lệnh đặc biệt: Peace Preservation Acts; đến năm 1920, Quốc hội Anh đã biểu quyết thành đạo luật về quyền khẩn cấp (Emergency Power Acts) nay vẫn còn có hiệu lực - một đạo luật có tính cách thường trực cho phép Chính phủ tuyên bố tình trạng khẩn cấp trong trường hợp đình công.

Điều 16 Hiến pháp năm 1958 của Pháp quốc quy định:

“Khi nào những định chế của chính thể cộng hòa, nền độc lập của quốc gia, sự vẹn toàn của lãnh thổ hay sự thi hành các hiệp ước quốc tế bị đe dọa một cách trầm trọng, trực tiếp và sự điều hành của các cơ quan công quyền do Hiến pháp quy định bị đình trệ, thì Tổng thống cộng hòa được ban hành những biện pháp thích ứng sau khi hỏi ý kiến chính thức của Thủ tướng, các Chủ tịch hai Viện và Hội đồng Bảo hiến”[3].

Việc tuyên bố tình trạng khẩn cấp hay giới nghiêm là sự hạn chế quyền con người của công dân, về nguyên tắc thuộc thẩm quyền của lập pháp. Tuy nhiên, tình trạng khẩn cấp là tình trạng đặc biệt, xảy ra rất đột ngột, vì rằng, nếu biết trước được những biến cố có thể làm phát sinh những tình trạng kể trên, thì người ta có thể ngăn ngừa để chúng không xảy ra. Một cuộc biến loạn, hay một biến cố tự nhiên như lũ lụt, bão gió thường xảy ra bất ngờ, nếu phải chờ có đạo luật của lập pháp ban bố tình trạng khẩn cấp, giới nghiêm thì chắc chắn an ninh, sinh mạng của người dân không thể được bảo vệ một cách kịp thời. Trong điều kiện đó, hành pháp phải có quyền hành động thực hiện những hành vi lập pháp bằng cách ra những sắc luật tuyên bố tình trạng báo động, giới nghiêm hay khẩn trương trên một phần hay toàn vẹn lãnh thổ quốc gia.

Tình trạng khẩn cấp và tình trạng giới nghiêm: Trong cả hai tình trạng này, việc thu hẹp và nhiều khi còn có thể đình chỉ hẳn việc áp dụng quyền tự do, nhưng không phải là một chế độ độc tài hợp pháp, không kiểm soát, không giới hạn. Đây chỉ là 2 định chế ngoại lệ của nền pháp quyền. So với tình trạng khẩn cấp thì tình trạng giới nghiêm chặt chẽ hơn. Nếu ở tình trạng khẩn cấp, chính quyền vẫn điều hành, nhưng ở tình trạng giới nghiêm thì chính quyền dân sự được thay bằng quân sự. Tình trạng báo động ít trầm trọng hơn và ít nguy hiểm hơn tình trạng khẩn cấp. Tình trạng giới nghiêm là tình trạng gay gắt nhất, thường được ban hành để ứng phó với cuộc biến loạn trong nước hoặc cuộc xâm lăng từ bên ngoài vào. Tình trạng khẩn cấp là giải pháp trung gian giữa tình trạng bình thường và tình trạng giới nghiêm, giải pháp ôn hòa hơn bằng cách tăng cường quyền hạn của hành pháp - hành chính để đối phó với nguy cơ cấp bách như thiên tai, bão lụt, động đất…

Tình trạng khẩn cấp là tình trạng cho phép chính quyền dùng những biện pháp đặc biệt để đối phó với tình trạng đặc biệt, nhưng không phải với bất cứ biện pháp nào cũng được áp dụng, mà chỉ những biện pháp cần thiết cho một tình thế nhất định mới là hợp pháp. Việc xác định hiệu lực pháp lý của tình trạng khẩn cấp phải có tính thu hẹp. Để ứng phó với tình thế đặc biệt, theo quy định của cơ quan hành pháp, một hay nhiều quyền tự do của công dân, một hay nhiều đạo luật có thể bị đình chỉ hoặc bị hạn chế thi hành. Có thể tuyên bố tình trạng khẩn cấp trên toàn lãnh thổ quốc gia và cũng có thể áp dụng trên một vùng lãnh thổ hoặc vài vùng lãnh thổ mà an ninh trật tự bị xâm phạm khá nghiêm trọng. Trong những tình trạng này, tự do của con người bị thu hẹp. Những quyền thường bị hạn chế là quyền tự do ngôn luận, tự do hội họp, tự do đi lại, tự do cư trú, tự do xuất nhập cảnh, tự do đình công… Vì vậy, trong quyết định tuyên bố tình trạng khẩn cấp phải nêu rõ. 

Tuyên bố tình trạng khẩn cấp tức là đình chỉ việc thực hiện pháp luật, nhất là đình chỉ những quyền liên quan đến quyền con người và lợi ích của người dân. Sự tuyên bố cho phép nhân viên hành chính và nhất là nới rộng quyền của người đứng đầu hành pháp, có quyền cấm cư trú, cấm giao thông trong những giờ và vùng nhất định. Trong những vùngnày, hành pháp có quyền quyết định nơi cư trú của công dân, cấm tự do hội họp, đóng cửa những nơi công cộng, đình chỉ bầu cử, kiểm tra người thường trú và tạm trú ngày và đêm, quyền kiểm soát tất cả hoặc một số báo chí, các phương tiện tự do ngôn luận khác.

Quyền được phép thu hẹp các quyền công dân của các cơ quan hành pháp không là tuyệt đối, mà phải tuân theo nguyên tắc tương ứng với tình trạng được tuyên bố. Hơn nữa, cần phải lưu ý, khi quyết định tình trạng khẩn cấp, không được xâm phạm đối với một số quyền tuyệt đối của người dân. Đó là các quyền được sống của người dân, quyền không bị tra tấn, quyền bị bắt làm nô lệ. Chủ thể ra quyết định tình trạng khẩn cấp không thể lập luận rằng quyền đó của người dân không được pháp luật quy định một cách rõ ràng là quyền bất khả xâm phạm, mà có thể áp dụng những hạn chế đặc biệt trong tình trạng khẩn cấp. Chỉ có một số ít quyền tuyệt đối (absolute right), tức không bị giới hạn trong bất kỳ trường hợp nào, đó là quyền được tôn trọng về nhân phẩm (trong đó bao gồm quyền không bị làm nô lệ, quyền không bị tra tấn và đối xử một cách tàn ác). Trong khi đó, một số quyền còn gây tranh cãi, đó là quyền sống và quyền xét xử công bằng. Ngoài những quyền tuyệt đối, các quyền còn lại đều có thể bị giới hạn ở những mức độ khác nhau.

Việc thực hiện các quy định này rất dễ dẫn hành pháp đến chỗ lạm quyền. Để tránh tình trạng này, Hiến pháp các nước thường yêu cầu lập pháp phải được triệu tập trong một thời gian nhất định sau khi quyết định tình trạng khẩn cấp được ban hành, để phê chuẩn, sửa đổi hoặc bãi bỏ. Mọi sự hạn chế quyền con người của công dân về nguyên tắc phải do một đạo luật quy định; trong đó, luật ấn định rõ phạm vi áp dụng trong thời gian và không gian. Về nguyên tắc, luật đó phải do cơ quan lập pháp làm ra và ban hành. Nhưng vì ở trường hợp đặc biệt, Hiến pháp đã dành cho cơ quan hành pháp có quyền ban hành các sắc lệnh để tuyên bố tình trạng giới nghiêm hay khẩn cấp.

Sự ban bố này cũng như việc hạn chế các quyền của công dân phải được Quốc hội xem xét lại để phê chuẩn hoặc sửa đổi hoặc bãi bỏ. Vì vậy, Hiến pháp dân chủ thường phải quy định khoảng thời hạn nhất định kể từ ngày được quyết định là tình trạng đặc biệt, Quốc hội phải được triệu tập họp để phê chuẩn, đình chỉ hay bãi bỏ tình trạng đặc biệt.

2. Công ước quốc tế về tình trạng khẩn cấp

Công ước quốc tế về các quyền dân sự, chính trị (ICCPR) và các Công ước khác về quyền con người của Liên hợp quốc cũng có những quy định mang tính chất chuẩn mực tương tự. Công ước quốc tế về nhân quyền chia các quyền thành 2 loại: những quyền bị giới hạn áp dụng (limitation/ restriction rights) là những quyền cho phép quốc gia thành viên áp đặt một số điều kiện cho việc áp dụng, và những quyền không bị giới hạn được gọi là những quyền tuyệt đối (absolute fights). Điều 4 của Công ước quốc tế về các quyền kinh tế, xã hội và văn hóa (ICESCR)[4] quy định, các quốc gia thành viên có thể đặt ra những giới hạn với các quyền ghi nhận trong Công ước, với các điều kiện sau: i) Những giới hạn phải được quy định trong pháp luật quốc gia; ii) Những giới hạn đặt ra không trái với với bản chất của các quyền có liên quan; iii) Việc đặt ra các hạn chế về quyền là cần thiết trong xã hội dân chủ và nhằm mục đích duy nhất là thúc đẩy lợi ích chung của cộng đồng.

Để áp dụng các biện pháp tạm đình chỉ thực hiện quyền, Điều 4 của ICCPR đòi hỏi:

i. Các biện pháp áp dụng phải thực sự xuất phát từ tình huống khẩn cấp, do tình hình bắt buộc phải làm để cứu vãn sự sống còn của quốc gia;
ii. Các biện pháp áp dụng không được trái với những nghĩa vụ khác xuất phát từ luật pháp quốc tế, đặc biệt là không mang tính chất phân biệt đối xử về chủng tộc, màu da, tôn giáo, giới tính, ngôn ngữ hoặc nguồn gốc dân tộc;
iii. Các quốc gia không được tạm đình chỉ việc thực hiện các quyền sống, quyền không bị tra tấn, đối xử tàn bạo, vô nhân đạo, hạ nhục, không bị bắt giữ làm nô lệ, quyền tự do tư tưởng, tín ngưỡng, tôn giáo... (những quyền không thể tạm đình chỉ - non-derogatabe rights);
iv. Khi áp dụng các biện pháp này, phải thông báo ngay cho các quốc gia thành viên khác của ICCPR thông qua Tổng Thư ký Liên hợp quốc, trong đó nêu rõ những biện pháp cụ thể đã áp dụng và thời gian dự định sẽ chấm dứt áp dụng các biện pháp này[5].

Về bản chất, các quy định kể trên là sự tạm đình chỉ thực hiện một số quyền dân sự, chính trị trong một thời gian nhất định do bối cảnh khẩn cấp của quốc gia, thông qua các biện pháp cụ thể như: thiết quân luật trên cả nước hay cho từng địa phương, khu vực, cấm biểu tình, hội họp đông người, cấm hoặc hạn chế hoạt động của một số cơ quan thông tin đại chúng, cấm đi lại vào khu vực, cấm xuất nhập cảnh. Mặc dù được diễn đạt khác nhau, các

Công ước quốc tế và các Hiến pháp, về cơ bản, thể hiện ba triết lý của việc giới hạn:

Thứ nhất, nguyên tắc này ghi nhận sự xung đột giữa quyền của người này với quyền của người khác cũng như với lợi ích chung của toàn xã hội. Đây là điều không thể tránh khỏi vì bảo vệ phạm vi tự do chính đáng của người này cũng chính là sự giới hạn tự do của người khác.

Thứ hai, việc giới hạn quyền được thực hiện thông qua các quy phạm pháp luật dưới Hiến pháp.

Thứ ba, nguyên tắc này đòi hỏi đảm bảo tính cân xứng giữa quyền bị hạn chế với bảo vệ quyền của người khác và lợi ích chung. Tính cân xứng được đảm bảo cũng có nghĩa là biện pháp giới hạn quyền mang tính hợp hiến.

3. Hiến pháp Việt Nam về tình trạng khẩn cấp  

Cũng giống như hiến pháp ở nhiều quốc gia khác, Hiến pháp của Việt Nam cũng quy định về tình trạng chiến tranh, hòa bình và tình trạng khẩn cấp. Vấn đề chiến tranh và hòa bình thuộc thẩm quyền của Quốc hội. Vấn đề khẩn cấp và giới nghiêm thuộc thẩm quyền của cơ quan thường trực hoạt động thường xuyên của Quốc hội - Ủy ban thường vụ Quốc hội (UBTVQH). Trình tự của việc quyết định và công bố thường chia 2 công đoạn: công đoạn quyết định và công đoạn công bố. Công đoạn quyết định được Hiến pháp quy định thẩm quyền của Quốc hội hoặc UBTVQH. Công đoạn công bố thuộc thẩm quyền của nguyên thủ quốc gia – Chủ tịch nước.

Điều 70 Hiến pháp năm 2013 quy định: Quyết định vấn đề chiến tranh và hoà bình; quy định về tình trạng khẩn cấp, các biện pháp đặc biệt khác bảo đảm quốc phòng và an ninh quốc gia thuộc thẩm quyền của Quốc hội – lập pháp. Khoản 10 Điều 74 Hiến pháp năm 2013 quy định, UBTVQH có quyền: Quyết định tổng động viên hoặc động viên cục bộ; ban bố, bãi bỏ tình trạng khẩn cấp trong cả nước hoặc ở từng địa phương.

Điều 88 Hiến pháp năm 2013 về nhiệm vụ của Chủ tịch nước tại khoản 5 quy định, Chủ tịch nước, căn cứ vào nghị quyết của Quốc hội hoặc của UBTVQH, công bố, bãi bỏ quyết định tuyên bố tình trạng chiến tranh; căn cứ vào nghị quyết của UBTVQH, ra lệnh tổng động viên hoặc động viên cục bộ, công bố, bãi bỏ tình trạng khẩn cấp; trong trường hợp UBTVQH không thể họp được, công bố, bãi bỏ tình trạng khẩn cấp trong cả nước hoặc ở từng địa phương.

Pháp lệnh của UBTVQH năm 2000 (Pháp lệnh năm 2000) quy định một cách chi tiết hơn về trình trạng khẩn cấp. Điều 2 của Pháp lệnh này quy định: Theo đề nghị của Thủ tướng chính phủ, UBTVQH ra nghị quyết về tình trạng khẩn cấp. Trong trường hợp UBTVQH không họp, thì theo đề nghị của Thủ tướng Chính phủ, Chủ tịch nước ra lệnh ban bố tình trạng khẩn cấp.

Điều 16 của Pháp lệnh năm 2000 quy định: “Theo đề nghị của Thủ tướng chính phủ, UBTVQH ra nghị quyết, hoặc Chủ tịch nước ra lệnh bãi bỏ tình trạng khẩn cấp, khi thảm họa đã được ngăn ngừa, hạn chế hoặc khắc phục, dịch bệnh đã được chặn đứng, hoặc dập tắt, tình trạng an ninh quốc gia, trật tự an toàn xã hội đã được ổn định”.  

So với các quốc gia hiện đại, những quy định trên có một số điểm cần bàn luận sau đây:

Thứ nhất, tình trạng khẩn cấp là tình trạng bất thường, không thể lấy các quy định của pháp luật bình thường để điều hành và quản lý, cũng như người dân không thể thực hiện quyền và tự do của mình theo quy định của pháp luật. Tình trạng đó đòi hỏi phải có sự ứng xử nhanh, nên pháp luật các quốc gia khác thường ưu tiên cho người đứng đầu hành pháp – hành pháp thực quyền. Trong khi Hiến pháp hiện hành của Việt Nam là Thủ tướng chính phủ, còn Chủ tịch nước theo quy định của Hiến pháp là hành pháp tượng trưng, không trực tiếp điều hành, chủ yếu là chuyển hóa các quyết định của lập pháp và hành pháp thành quyết định chính thức của Nhà nước. 

Theo quy định của Pháp lệnh năm 2000, có 2 chủ thể quyết định tình trạng khẩn cấp: UBTVQH và Chủ tịch nước (Điều 74). Việc quy định ở phần nhiệm vụ quyền hạn của UBTVQH, cộng với việc quy định trước đã chứng tỏ UBTVQH là chủ thể quan trọng hơn. Chủ tịch nước chỉ có quyền trong trường hợp mà UBTVQH không thể họp. Tuy nhiên, việc UBTVQH triệu tập được đầy đủ các thành viên và bàn bạc, thảo luận rồi đến quyết định theo đa số thì khó cho việc quyết định nhanh đáp ứng được tình trạng khẩn cấp của vấn đề.  

Thứ hai, tình trạng khẩn cấp là tình trạng tạm thời, các quyền và lợi ích của người dân bị giới hạn, mà quyết định của Nhà nước cần phải nhanh. Để tránh sự lạm dụng quyền lực của hành pháp, pháp luật nhiều quốc gia quy định khoảng thời gian nhất định hành pháp được quyền quyết định tình trạng khẩn cấp và khoảng thời gian nhất định phải có sự phê chuẩn của lập pháp. Pháp luật của Việt Nam chưa quy định những “chốt hãm” quyền lực này với các chủ thể có quyền quyết định tình trạng khẩn cấp.

Thứ ba, Hiến pháp của Việt Nam chưa phân biêt rõ quyền tuyệt đối là những quyền không bị giới hạn và những quyền có thể bị giới hạn.

GS.TS. NGUYỄN ĐĂNG DUNG

Đại học Quốc gia Hà Nội

(Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp)

Bình đẳng trước pháp luật