Luật sư tham gia “làm luật”: Một số vấn đề lý luận và thực tiễn

Đặt vấn đề

Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) là một trong các chức năng chính và là hoạt động thường xuyên của Quốc hội. Trong bối cảnh phát triển kinh tế, hội nhập ngày càng sâu rộng với thế giới và để thực hiện mục tiêu xây dựng thành công nhà nước pháp quyền như Việt Nam hiện nay thì công tác này càng trở nên cấp thiết và cần được quan tâm hàng đầu. Đó không chỉ là việc xây dựng, ban hành các văn bản mới, mà còn là hoạt động rà soát, điều chỉnh, bổ sung, sửa đổi các quy định trước đó, nhằm kịp thời đáp ứng các yêu cầu thực tiễn cuộc sống và phù hợp với tình hình phát triển kinh tế - xã hội của đất nước.

Các văn bản pháp luật do Quốc hội ban hành có vai trò và ý nghĩa vô cùng quan trọng. Bởi, nó không những là hoạt động thể chế hóa các chủ trương, đường lối của Đảng, thể hiện ý chí chung của người dân, mà còn là những văn bản pháp lý quan trọng mang tính bao trùm nhằm điều chỉnh các lĩnh vực xã hội khác nhau. Các văn bản pháp luật do Quốc hội thông qua chính là “nguồn”, là cơ sở để Chính phủ, các bộ ngành, địa phương căn cứ triển khai áp dụng thực hiện cũng như tiếp tục được cụ thể hóa bằng các quy định, quyết định trong quá trình hoạt động quản lý. Trong điều kiện hội nhập quốc tế, khoa học công nghệ phát triển, hệ thống pháp luật không những cần được hoàn thiện, quy định cần đầy đủ, rõ ràng, công khai để thực thi hiệu quả, mà còn góp phần hạn chế thấp nhất những ảnh hưởng không đáng có và tiết kiệm thời gian, công sức, tiền của cho xã hội. Do đó, nó cần được thực hiện cẩn trọng với tính khái quát cao, nhưng lại phải mang tính khả thi, bảo đảm khi áp dụng vào thực tiễn ổn định. Để có được các VBQPPL phù hợp, đáp ứng các yêu cầu đặt ra luôn đòi hỏi sự tham gia của những tập thể, cá nhân có năng lực, trách nhiệm, nhưng cũng cần có sự hiểu biết về các lĩnh vực liên quan và kiến thức pháp luật.

Cùng với kết quả đã đạt được trong những năm qua, thực tiễn cũng cho thấy, hoạt động lập pháp hiện nay của Quốc hội nước ta và rộng hơn là hoạt động xây dựng văn bản pháp luật vẫn có khoảng cách nhất định so với yêu cầu thực tiễn, điều này ít nhiều có ảnh hưởng đến tiến trình xây dựng nền kinh tế thị trường, hội nhập quốc tế và xây dựng, hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Trong đó, những điều có thể nhận thấy như: việc triển khai một số dự án luật còn bị kéo dài; nhiều luật, pháp lệnh tuy đã được ban hành nhưng phải chờ các văn bản hướng dẫn mới có thể áp dụng thực hiện; sự chồng chéo, sai sót về nội dung giữa các văn bản vẫn diễn ra; đặc biệt là tính khả thi và “tuổi thọ” của không ít văn bản chưa cao.

Bên cạnh đó, mặc dù pháp luật đã có quy định về hoạt động xây dựng, ban hành VBQPPL của các cơ quan, tổ chức, cá nhân, trong đó có sự tham gia của Liên đoàn Luật sư Việt Nam với tư cách là thành viên của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các luật sư được hiểu là những chuyên gia pháp lý, nhưng thực tế hoạt động này đến nay vẫn còn khá hạn chế. Trong khi, luật sư là những người hoạt động chuyên sâu về luật pháp, có điều kiện thuận lợi để góp phần vào quá trình xây dựng, tuyên truyền và phổ biến pháp luật một cách hiệu quả. Đặc biệt, đến nay cả nước đang có khoảng 20.00    luật sư(1), trong đó hầu hết là những người có kiến thức pháp lý, am hiểu xã hội, hành nghề thuộc nhiều lĩnh vực khác nhau nên việc tạo điều kiện, thu hút để luật sư tham gia vào hoạt động xây dựng pháp luật hiện nay là điều cần được quan tâm.

Hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật theo pháp luật quy định và thực trạng

Sự ra đời của Luật Ban hành VBQPPL, với nhiều lần sửa đổi, bổ sung (năm 2002, năm 2008, năm 2015 và 2020) trong thời gian ngắn cho thấy sự cần thiết của việc chuyên nghiệp, tính chuẩn mực trong quy trình, kỹ thuật lập pháp của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội theo hướng công khai, minh bạch, phù hợp với sự phát triển của hoạt động lập pháp trong giai đoạn mới.

Theo khoản 1 Điều 3 Luật Ban hành VBQPPL thì “Quy phạm pháp luật là quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi cả nước hoặc đơn vị hành chính nhất định, do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định trong Luật Ban hành VBQPPL và được Nhà nước bảo đảm thực hiện”. Còn VBQPPL được hiểu là văn bản có chứa quy phạm pháp luật, được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong VBQPPL (Điều 2, Luật Ban hành VBQPPL). Cũng theo Điều 15 Luật này thì hệ thống VBQPPL ở nước ta hiện nay có đến 15 loại/nhóm VBQPPL thuộc các cơ quan, tổ chức khác nhau ở nước ta có thẩm quyền ban hành, trong đó Quốc hội ban hành Hiến pháp, luật, bộ luật, nghị quyết; Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, nghị quyết liên tịch giữa Ủy ban Thường vụ Quốc hội với các cơ quan, tổ chức khác. Luật cũng quy định chi tiết về quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật, từ giai đoạn lập chương trình xây dựng, soạn thảo, thẩm tra, thảo luận, tiếp thu, chỉnh lý, đến thông qua, công bố văn bản. Theo đó, ngoài các trường hợp xây dựng, ban hành VBQPPL theo trình tự, thủ tục rút gọn được nêu trong Điều 146 của Luật Ban hành VBQPPL, còn lại đều phải tuân theo một lộ trình thời gian với các quy định hết sức chặt chẽ. Cùng với đó, Luật Ban hành VBQPPL cũng đã quy định khá đầy đủ, chi tiết về thẩm quyền, hoạt động xây dựng VBQPPL đối với các cơ quan, tổ chức, cá nhân khác trong bộ máy nhà nước ta.

Tổng hợp về công tác lập pháp của Quốc hội cho thấy, số lượng các văn bản luật được ban hành ngày càng nhiều. Cụ thể, nhiệm kỳ Quốc hội khóa XI (2002-2007) đã ban hành 84 luật, bộ luật; nhiệm kỳ Quốc hội khóa XII (2007-2011) đã ban hành 67 luật, bộ luật; nhiệm kỳ Quốc hội khóa XIII (2011-2016) đã ban hành 104 luật, bộ luật; nhiệm kỳ Quốc hội khóa XIV (2016-2021) đã ban hành 72 luật, 2 pháp lệnh và nhiều nghị quyết có chứa quy phạm pháp luật; các năm tiếp theo sau đó đến nay, số luật được ban hành liên tục được tăng lên, góp phần tích cực hoàn thiện hệ thống pháp luật(2). Với tinh thần đổi mới, cẩn trọng nên hoạt động xây dựng pháp luật, các luật của Quốc hội trong thời gian qua đã nhận được sự đánh giá cao của các tầng lớp nhân dân, đáp ứng được yêu cầu phát triển của đất nước. Hệ thống pháp luật ở nước ta đã và đang thể chế hóa kịp thời chủ trương của Đảng, bám sát yêu cầu của cuộc sống và đáp ứng các tiêu chí của hệ thống pháp luật, từ đó tạo cơ sở pháp lý đồng bộ cho việc đổi mới và nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước; phát huy quyền làm chủ của nhân dân; thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội.

Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả rất đáng tự hào đó, hiện nay hoạt động lập pháp cũng còn bộc lộ một số hạn chế, bất cập. Trong đó có thể kể đến như: việc kiểm soát tính thống nhất của hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật trong hoạt động lập pháp chưa được coi trọng; tình trạng mâu thuẫn, chồng chéo, thậm chí trái ngược nhau giữa luật và văn bản dưới luật hay có những luật có hiệu lực thi hành nhưng vẫn phải chờ nghị định, thông tư của Chính phủ và các bộ vẫn còn diễn ra, làm cho luật chậm đi vào cuộc sống. “Dân chủ hóa trong hoạt động lập pháp được đề cao nhưng việc thực hiện vẫn còn những biểu hiện hình thức. Hoạt động soạn thảo, thẩm định, thẩm tra các dự án luật chưa thu hút được đông đảo các chuyên gia, các nhà quản lý, các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của dự án luật tham gia”(3). Một trong những thực tế đó được Bộ trưởng Bộ Tư pháp Lê Thành Long chỉ ra khi trả lời chất vấn tại phiên họp thứ 25 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội vào tháng 8/2023, như: “theo chỉ đạo của Chính phủ, Bộ trưởng và thủ trưởng cơ quan ngang bộ phải trực tiếp chỉ đạo công tác xây dựng pháp luật. Tuy nhiên, sau rất nhiều lần đôn đốc, hiện mới có 8/28 bộ trưởng tham gia chỉ đạo công tác này”. Điều này cũng được Chủ tịch Quốc hội Vương Đình Huệ đề cập tại Hội nghị toàn quốc lần thứ nhất triển khai luật, nghị quyết của Quốc hội khóa XV (tháng 9/2023), khi ông thẳng thắn nêu: “Chúng ta vẫn chỉ là giao phó thôi, tức là giao nhiệm vụ cho cấp phó trong chỉ đạo công tác xây dựng thể chế”(4).

Hiện nay đang có khoảng 90% các dự án luật, pháp lệnh trình Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội là do Chính phủ soạn thảo(5). Điều này phản ánh tính cấp thiết, nhu cầu làm luật xuất phát từ thực tiễn hoạt động quản lý, điều hành của các cơ quan thực thi pháp luật, nhưng việc đề xuất, xây dựng các dự án luật cùng các văn bản hướng dẫn do chính bộ, ngành liên quan được giao chủ trì soạn thảo sẽ khó tránh tình trạng “tư duy bộ ngành”, những gì phù hợp, có lợi cho quản lý, hoạt động của mình sẽ được ưu tiên, đề cao. Các cơ quan quản lý hầu hết đều có bộ phận pháp chế hoặc các chuyên gia pháp lý, nhưng vì việc soạn thảo VBQPPL không phải là hoạt động thường xuyên của họ; nhiều người có kiến thức, kinh nghiệm nhưng thường giữ vai trò quản lý, công tác kiêm nhiệm nên không thể chuyên sâu tham gia vào công việc soạn thảo, đánh giá, thẩm định, từ đó dẫn đến ảnh hưởng lớn đến tính bao quát, khả thi và ổn định của nhiều VBQPPL.

Soạn thảo VBQPPL được coi là hoạt động khoa học, đồng thời là công việc đòi hỏi trình độ chuyên môn rất cao, nhưng đến nay vẫn chưa thật sự được chú trọng. Thực tế cho thấy, việc phân công soạn thảo văn bản pháp luật nhiều khi không đúng chức năng và năng lực, có đơn vị được giao không muốn và không có năng lực soạn thảo văn bản pháp luật. Một số đơn vị, cán bộ soạn thảo VBQPPL không có kinh nghiệm kỹ năng và hầu như chưa được tham gia bất cứ khóa tập huấn nào. Kiến thức thu nhận được của những người được phân công soạn thảo phần lớn thông qua kinh nghiệm làm việc thực tế và tự học. Có tới 83% cán bộ thẩm định và 77% cán bộ thẩm tra cho rằng kỹ năng chuyên môn còn hạn chế và cần chuẩn hóa các chức danh này để bảo đảm tính chuyên nghiệp. Ở địa phương có 79% người trả lời nguồn nhân lực làm công tác soạn thảo, thẩm định và thẩm tra hiện nay còn thiếu về số lượng, yếu về chất lượng và cần chuyên nghiệp hóa cho cả khâu soạn thảo, thẩm định và thẩm tra. Theo kết quả khảo sát vào năm 2014, nhiều đánh giá cho rằng kỹ năng soạn thảo của cán bộ làm công tác xây dựng pháp luật chưa thực sự tốt. Có tới 63% người trả lời đánh giá kỹ năng soạn thảo ở mức trung bình so với 12% số người người trả lời có kỹ năng soạn thảo tốt(6).

Trong khi đó, đối với luật sư, bằng kiến thức và hoạt động thực tiễn, họ được coi là những chuyên gia pháp lý. Công việc thường ngày của họ là hành nghề theo nhu cầu và quan hệ với khách hàng. Thậm chí, với những luật sư giàu kinh nghiệm, kỹ năng thường phải ở độ tuổi nhất định, điều này có nghĩa họ khó có thể trở thành cán bộ, chuyên gia làm việc trong các cơ quan nhà nước. Trong khi, các quy định và cơ chế vẫn chưa rõ ràng để tạo điều kiện và thu hút luật sư trực tiếp tham dự vào quá trình xây dựng VBQPPL, nhất là giai đoạn góp ý, soạn thảo, thẩm định VBQPPL. Trong đó, riêng năm 2023, Liên đoàn Luật sư Việt Nam đã tổ chức 4 cuộc hội thảo lấy ý kiến đóng góp xây dựng pháp luật; đóng góp cho 25 văn bản pháp luật và các văn bản khác theo yêu cầu của các cơ quan(7). Dẫu vậy, đối với hoạt động xây dựng pháp luật hiện nay, các luật sư chủ yếu thực hiện khi có yêu cầu hoặc chỉ có thể tham gia đóng góp ý kiến, phát hiện và phản ánh những gì đã diễn ra trong thực tế mà không chuyên tâm cho công tác này.

Kinh nghiệm thực tiễn và lợi thế khi luật sư tham gia xây dựng pháp luật

Kinh nghiệm tại một số quốc gia

Việc luật sư tham gia xây dựng luật và soạn thảo VBQPPL đã và đang diễn ra ở khá nhiều quốc gia trên thế giới. Tại Vương quốc Anh, việc đề xuất các dự án luật thường do Chính phủ thực hiện. Theo đó, sau khi các ý tưởng đề xuất chính sách được Ủy ban lập pháp của Nội các (the Legislation Committee) chấp thuận, Bộ trưởng quản lý ngành tiến hành soạn “bản hướng dẫn soạn thảo dự án luật” (instructions), trên cơ sở đó các nhà soạn thảo luật chuyên nghiệp (gọi là “luật sư nghị viện” - parliamentary counsel) sẽ có trách nhiệm “dịch” những nội dung, định hướng mang tính nguyên tắc (ngôn ngữ của chính sách) thành các quy phạm, các điều luật cụ thể trong một dự thảo luật. “Luật sư nghị viện” thực chất là các luật sư công (government lawyers) làm việc cho Văn phòng soạn thảo luật (Office of Parliamentary Counsel) trực thuộc Văn phòng Chính phủ (Cabinet Office) của Anh. Văn phòng này được thành lập từ năm 1869 bao gồm các luật sư công giàu kinh nghiệm, công việc chính của họ là công tác “soạn thảo” (quy phạm hóa) các dự án luật mà Chính phủ trình Nghị viện. Hiện tại, Văn phòng này có 50 chuyên gia soạn thảo cùng với 15 chuyên viên hỗ trợ(8).

Tại Canada, sau khi chính sách được phê duyệt, Văn phòng lập pháp thuộc Bộ Tư pháp Canada là cơ quan có trách nhiệm soạn thảo tất cả các văn bản luật do Chính phủ trình. Người soạn thảo luật phải là luật sư, được đào tạo chuyên nghiệp về kỹ năng soạn thảo văn bản, đồng thời các luật sư này còn là những chuyên gia nghiên cứu theo từng lĩnh vực cụ thể như hiến pháp, hình sự, dân sự. Văn phòng lập pháp thuộc Bộ Tư pháp Canada có 250 người, trong đó có 100 người chuyên soạn thảo văn bản(9).

Tại Singapore, mỗi năm nghị viện nước này ban hành từ 20 đến 40 đạo luật, trong đó hầu hết các dự thảo luật đều do chính phủ đệ trình. Sau khi các đề xuất và xây dựng chính sách được Nội các phê chuẩn về nguyên tắc, công việc hoàn thiện dự thảo sẽ do Vụ Xây dựng pháp luật của Văn phòng Tổng chưởng lý đảm trách. Văn phòng Tổng chưởng lý của Singapore chịu trách nhiệm soạn thảo tất cả văn bản quy phạm pháp luật của Singapore, gồm luật và các quy định dưới luật. Quy trình này được thực hiện thông qua duy nhất một chuyên gia soạn thảo văn bản, gọi là người soạn thảo (Drafter). Người soạn thảo phải là người của Vụ Xây dựng pháp luật và là những người có kinh nghiệm pháp lý. Họ có thể từng làm luật sư, công tố viên, hoặc làm việc cho tòa án và là người thực hiện toàn bộ quá trình soạn thảo luật(10).

Tại Úc, quyền trình dự án luật thuộc về Chính phủ và các nghị sĩ. Tuy nhiên, để một sự án luật được đưa ra Nghị viện thảo luận, xem xét thông qua, nó phải được chuẩn bị kỹ lưỡng, nội dung các dự án luật phải được soạn thảo thành văn bản theo mẫu. Việc soạn thảo, hoàn thiện của văn bản luật ở quốc gia này chủ yếu thuộc về Văn phòng tư vấn Nghị viện hay Văn phòng cố vấn Quốc hội (OPC), nó được thành lập theo Đạo luật Cố vấn quốc hội năm 1970. OPC có chức năng soạn thảo văn bản luật được giao và công bố văn bản luật. Điều đáng nói là, ngoài ba người giữ chức vụ theo luật định là Cố vấn Quốc hội thứ nhất và hai Cố vấn Quốc hội thứ hai, OPC có khoảng 100 nhân viên được tuyển dụng; trong đó có khoảng 50 người soạn thảo, tất cả họ đều là luật sư và được gọi là cố vấn quốc hội(11).

Ở Mỹ, quyền trình dự án luật chính thức trước Hạ viện hoặc Thượng viện chỉ thuộc về thành viên của Quốc hội. Mặc dù ở Mỹ không có cơ quan chuyên trách soạn thảo các dự án luật trình ra Quốc hội giống như ở Anh và nhiều nước theo hệ thống luật án lệ (common law) khác, tuy nhiên, có rất nhiều luật sư chuyên hành nghề soạn thảo luật chuyên nghiệp (professional drafters) làm việc tại các cơ quan cung cấp dịch vụ lập pháp thuộc Quốc hội, làm việc cho văn phòng của các nghị sĩ hoặc làm việc cho các cơ quan của chính phủ hoặc các nghiệp đoàn, hiệp hội ở Mỹ. Họ có kỹ năng soạn thảo luật chuyên nghiệp và là những trợ thủ góp phần hình thành nên các dự án luật ở nước này(12).

Có thể thấy, việc soạn thảo luật của các nước được thực hiện rất chuyên nghiệp, đó có thể do Văn phòng lập pháp thuộc Quốc hội (Úc), Chính phủ (Anh), Bộ Tư pháp (Canada, Hồng Kông) hoặc đơn vị soạn thảo chuyên nghiệp thuộc Chính phủ như Nhật Bản, Trung Quốc. Bên cạnh đó, một số nước có những đơn vị, chuyên gia làm việc chuyên nghiệp phục vụ đại biểu Quốc hội trong nghiên cứu, đề xuất chính sách và soạn thảo luật (Canada, Mỹ), nhưng ở đó phần lớn là các luật sư được đào tạo chuyên môn sâu, có kỹ năng soạn thảo văn bản thực hiện. Quy định này khác với Việt Nam hiện nay, nơi mà cán bộ làm công tác xây dựng chính sách đồng thời là người soạn thảo văn bản pháp luật và làm việc tại các cơ quan hành chính.

Thực tiễn tại Việt Nam

Tại Việt Nam, việc luật sư tham gia vào các cơ quan quản lý nhà nước và hoạt động xây dựng pháp luật đã diễn ra từ lâu. Trong Chính phủ nghị viện hình thành sớm nhất trong lịch sử nhà nước phong kiến ở Việt Nam là Chính phủ Đế quốc Việt Nam hay còn gọi là Nội các Trần Trọng Kim, do Hoàng đế Bảo đại chuẩn y bằng Đạo dụ số 5 ngày 17/4/1945, trong số 11 thành viên nội các và 6 lãnh đạo chính quyền địa phương chủ chốt (khâm sai, đốc lý, tổng đốc, đô trưởng) có tới 05 vị là luật sư (Phan Anh, Trịnh Đình Thảo, Vũ Văn Hiền, Trần Văn Chương, Vũ Trọng Khánh). Điều đáng nói là mặc dù Chính phủ đó chỉ tồn tại hơn 4 tháng, nhưng bằng uy tín, tài năng và bản lĩnh của mình, các luật sư đã góp phần đắc lực vào việc hoạch định, thực hiện nhiều công việc của nội các, đồng thời trực tiếp đề xuất, xây dựng nên các văn bản pháp lý quan trọng mà đến nay vẫn được nhắc đến. Trong phong trào đấu tranh giải phóng đất nước hay ở chính quyền Sài Gòn trước năm 1975 ở miền Nam Việt Nam, vai trò của các luật sư Việt Nam càng trở nên mạnh mẽ, ấn tượng. Họ không những là thủ lĩnh, nhân vật cốt cán của các tổ chức, phong trào đòi quyền dân sinh, dân chủ, mà còn trực tiếp tham gia vào nghị viện, bộ máy chính quyền, trong đó có việc phản biện, soạn thảo nên những văn bản pháp lý có giá trị.

Dưới chính quyền cách mạng, ngay sau Cách mạng tháng Tám năm 1945 thành công, dù phải đối mặt trước muôn vàn khó khăn, thử thách, nhưng nhiều luật sư đã được trọng dụng và họ đã tích cực tham gia vào sự nghiệp chung của đất nước cũng như hoạt động xây dựng pháp luật của chính quyền. Trong các sự kiện trong nước và quốc tế quan trọng, cũng như quá trình chuẩn bị và tham gia các cuộc đàm phán tại Đà Lạt năm 1946, Hội nghị Fontainebleau 1946, Hội nghị Genève năm 1954, các luật sư luôn được kỳ vọng và họ thực sự đã giữ vai trò nòng cốt trong việc tư vấn, soạn thảo các văn kiện. Tại Hội nghị Đà Lạt, trong số 12 thành viên chính thức đã có 3 người thuộc giới luật học là Vũ Văn Hiền, Nguyễn Mạnh Tường và Võ Nguyên Giáp. Tham dự Hội nghị Fontainebleau (diễn ra từ tháng 6 đến tháng 9/1946), có 4 thành viên là luật sư và chuyên gia pháp luật, gồm Vũ Trọng Khánh, Phan Anh, Vũ Văn Hiền và Nguyễn Mạnh Hà… Cùng với đó, còn phải kể đến vai trò và các hoạt động đa dạng khác mà các luật sư đã từng tham gia, thực hiện thành công, nhất là đã đảm nhận công tác xây dựng, hoàn thiện các văn bản pháp lý. Ngày nay, khi nhắc đến bản Hiến pháp năm 1946, bản Hiến pháp đầu tiên của nước Việt Nam Dân chủ cộng hòa, người ta vẫn thấy những tư tưởng vượt thời đại của bản Hiến pháp này về giá trị sâu sắc, đặc biệt là tư tưởng về quyền con người, quyền công dân... Đáng nói là, người được Chủ tịch Hồ Chí Minh giao “chấp bút” khởi thảo ra bản Hiến pháp 1946 chính là Luật sư Vũ Trọng Khánh. Thậm chí, khi Ủy ban Dự thảo họp phiên cuối cùng do Chủ tịch Hồ Chí Minh, Trưởng ban chủ trì, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã kết luận: “Đây là một bản dự thảo đặc sắc, ông Vũ Trọng Khánh có công đầu”(13). Cùng với đó, trong lịch sử Quốc hội Việt Nam còn mãi ghi nhớ về tài năng, tâm huyết của nhiều luật sư đối về hoạt động lập pháp, tiêu biểu như: Phan Anh, Vũ Đình Hòe, Trần Công Tường, Nguyễn Hữu Thọ,…

Từ khi đất nước ta thực hiện chủ trương Đổi mới theo quan điểm của Đảng, vai trò của luật sư nói chung và hoạt động của luật sư đối với công tác xây dựng pháp luật nói riêng tiếp tục được quan tâm, ghi nhận. Các luật sư, người học luật không những được bầu để trở thành đại biểu vào Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp ngày một nhiều; được mời tham gia hội thảo, góp ý vào các dự thảo luật, rà soát văn bản pháp quy, tiếng nói của luật sư ngày càng được chú trọng trên các diễn đàn, hoạt động tư vấn, tuyên truyền, phổ biến pháp luật, mà còn ở góc độ phản biện xã hội, phát hiện sai sót và đề xuất những điểm mới để hoàn thiện pháp luật. Về xây dựng VBQPPL, Liên đoàn Luật sư Việt Nam và hàng trăm lượt luật sư đã tham gia tại các hội thảo, góp ý vào nhiều dự án luật cũng như các văn bản pháp lý quan trọng, đặc biệt là tham gia vào quá trình soạn thảo Luật Luật sư, Bộ luật Tố tụng hình sự (sửa đổi) năm 2015; được Chính phủ cho thành lập Tổ 30 thuộc Đề án 30 của Chính phủ gồm các luật sư của Liên đoàn Luật sư Việt Nam để thực hiện rà soát thủ tục hành chính,… Liên đoàn Luật sư Việt Nam và các luật sư đã luôn nỗ lực và có những đóng góp thiết thực, hiệu quả vào các hoạt động này. Thậm chí, khi Bộ luật Hình sự năm 2015 ban hành, chính luật sư là người đầu tiên đã phát hiện ra một số điểm trùng lắp, sai sót để phản ánh với cơ quan có thẩm quyền kịp thời chỉnh sửa(14).

Những lợi thế khi luật sư tham gia trong xây dựng pháp luật Xây dựng pháp luật bao gồm nhiều giai đoạn và hoạt động khác nhau, nhưng những phần việc mà giới luật sư có thể tham gia hiện nay như: đề xuất, xây dựng dự án luật, văn bản pháp luật; soạn thảo các văn bản pháp lý (Hiến pháp, luật, nghị quyết, lệnh, nghị định, chỉ thị, thông tư,…); góp ý, phản biện chính sách, pháp luật; rà soát, tư vấn, tham mưu đối với việc điều chỉnh, sửa đổi các văn bản pháp luật;… Tùy theo yêu cầu, khả năng đáp ứng khác nhau, luật sư cũng có thể tư vấn, tham mưu, soạn thảo các tài liệu, văn bản cho Hội đồng nhân dân các cấp hay các cơ quan quản lý nhà nước ở trung ương và địa phương.

Trước hết, trong phạm vi xây dựng pháp luật thuộc thẩm quyền của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội và Chính phủ, khi luật sư tham gia sẽ mang lại nhiều ưu điểm, trong đó có thể nhận biết như sau:

Thứ nhất, luật sư là những người được đào tạo chuyên sâu về luật, sau một quá trình học tập, trải nghiệm thực tế nên có kỹ năng, trình độ và kinh nghiệm để tham gia một cách hiệu quả vào việc soạn thảo, chỉnh sửa văn bản pháp luật với tư duy phân tích, tổng hợp logic, phù hợp.

Thứ hai, luật sư hiện nay ở Việt Nam không phải là công chức, viên chức, người thuộc lực lượng vũ trang, họ không chịu sự quản lý, phụ thuộc trực tiếp hoặc làm việc chính thức tại các cơ quan hành chính nhà nước. Do đó, họ không chịu sự chi phối, tác động bởi các bộ ngành nhất định nên có thể khách quan về quan điểm cũng như tính toàn diện hơn trong quá trình soạn thảo, xây dựng, phản biện các văn bản pháp luật.

Thứ ba, với khoảng 20.000 luật sư trên cả nước hiện nay là lực lượng đông đảo, trong đó có không ít người có học vị cao và đã từng công tác trong các cơ quan quản lý nhà nước thuộc nhiều ngành nghề liên quan đến pháp luật nên họ có thể tham gia ở nhiều cấp độ, lĩnh vực khác nhau liên quan đến hoạt động xây dựng pháp luật. Điều này còn góp phần thu hút được nguồn lực lớn, có chất lượng để tích cực tham gia thực hiện thành công các nhiệm vụ chung của đất nước, xã hội.

Thứ tư, luật sư hành nghề gắn liền với năng lực, tâm huyết, trách nhiệm và bản lĩnh thể hiện ở lương tâm nghề nghiệp, uy tín cá nhân và bằng vốn sống thực tế nên những tư duy, ý kiến, hành động luôn có giá trị cao về lý luận, thực tiễn và sẽ tạo được độ tin cậy cao. Đồng thời, vai trò, ảnh hưởng của luật sư luôn được cộng đồng xã hội đánh giá cao, được các cơ quan, tổ chức tôn trọng là yếu tố giúp cho việc soạn thảo, góp ý, phản biện thuyết phục, dễ dung hòa các vấn đề, giúp văn bản pháp luật nhanh chóng đi vào cuộc sống.

Thứ năm, việc luật sư được giao, tham gia vào hoạt động xây dựng VBQPPL nói riêng và các văn bản pháp luật nói chung sẽ giúp giảm bớt công việc, áp lực cho các cơ quan của Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp cũng như các cơ quan quản lý nhà nước. Các cơ quan chức năng nhà nước cùng với đội ngũ cán bộ, công chức sẽ có thêm điều kiện để thực hiện nhiệm vụ chuyên môn cũng như tập trung để triển khai các hoạt động khác (như: đề xuất dự án, thẩm định, phản biện,…) trong quá trình xây dựng VBQPPL.

Thứ sáu, với cung cách làm việc độc lập, chuyên nghiệp, quy trình, phương thức được quy định, thực hiện rõ ràng, các văn bản pháp luật do luật sư thực hiện sẽ được bao quát, đầy đủ, chặt chẽ, hạn chế về thời gian, kinh phí và mang tính khả thi cao. Đồng thời, điều này cũng sẽ góp phần hạn chế được tình trạng chồng chéo, “tư duy bộ ngành” và giúp cho sự ổn định của các VBQPPL.

Ngoài ra, khi luật sư được quy định và tham gia làm luật có cơ chế, phương thức rõ ràng sẽ thu hút, huy động được đội ngũ tri thức chuyên sâu về luật để tham gia vào quá trình hoàn thiện hệ thống pháp luật. Bên cạnh đó, Liên đoàn Luật sư Việt Nam, các Đoàn luật sư và các luật sư từ đó cũng nâng cao ý thức trách nhiệm, ý thức nghề nghiệp cũng như chủ động hơn về định hướng, kế hoạch, mục tiêu hoạt động nghề nghiệp của mình với nhà nước, cộng đồng.

Một số đề xuất, kiến nghị

Để luật sư tham gia vào hoạt động xây dựng pháp luật nói chung và ban hành VBQPPL nói riêng hiện nay một cách thiết thực, hiệu quả, chúng tôi xin đề xuất một số vấn đề như sau:

Thứ nhất, cần thấy được vai trò, những ưu điểm, lợi thế của việc luật sư nói chung và của Liên đoàn Luật sư Việt Nam, các Đoàn Luật sư, mỗi tổ chức hành nghề và cá nhân luật sư trong những trường hợp cụ thể đối với việc tham gia xây dựng pháp luật. Từ đó, các cơ quan cơ quan có thẩm quyền có chủ trương, quy định, cơ chế phù hợp nhằm tạo điều kiện và thu hút đội ngũ luật sư tích cực tham gia vào hoạt động này.

Thứ hai, cần xem xét, đánh giá một cách toàn diện, khách quan về thực trạng của hoạt động xây dựng pháp luật hiện nay để có định hướng, quy định đầy đủ, cụ thể hơn về quy trình, cách thức, đối tượng tham gia vào các giai đoạn, công tác làm luật và các văn bản quy phạm pháp luật. Trong đó, cần xác định luật sư là một trong những bộ phận chính thức được tham gia vào những phần việc, công việc nhất định trong quá trình xây dựng, ban hành VBQPPL cũng như ở mỗi giai đoạn cụ thể, thay vì chỉ quy định là “các chuyên gia, nhà khoa học” một các chung chung; đồng thời cần xem xét để điều chỉnh một số quy định trong “Mục 2. Soạn thảo luật, pháp lệnh, nghị quyết” hay xây dựng, ban hành nghị định và các VBQPPL khác cũng như trong trong việc lấy ý kiến, thẩm định đối với VBQPPL của Luật Ban hành VBQPPL hiện nay theo hướng cụ thể, mở rộng thành phần tham gia soạn thảo là luật sư.

Thứ ba, tham khảo kinh nghiệm lập pháp của các quốc gia đã sử dụng luật sư hiệu quả trong hoạt động xây dựng VBQPPL. Trong đó, Quốc hội, Chính phủ, Hội đồng nhân dân các cấp và các cơ quan quản lý nhà nước có thể hình thành các tổ tư vấn, nhóm tư vấn bên cạnh các cơ quan, bộ phận pháp chế hiện nay, trong đó bao gồm những luật sư. Bên cạnh đó, cần sớm nghiên cứu để quy định và hình thành đội ngũ luật sư công làm việc trong hệ thống các cơ quan lập pháp, hành pháp với chức năng chính là thực hiện việc tư vấn, rà soát, tham mưu và soạn thảo các văn bản quy phạm pháp luật các văn bản pháp lý nói chung. Thứ tư, có cơ chế tổ chức, làm việc, quy định về định mức tài chính dành cho mỗi chương trình, giai đoạn, phần việc để thực hiện dự án luật, VBQPPL. Thậm chí, khi cần thiết, Quốc hội, Chính phủ, hội đồng nhân dân các cấp và các cơ quan quản lý nhà nước sẵn sàng “đặt hàng” để Liên đoàn Luật sư Việt Nam, các Đoàn luật sư, các tổ chức hành nghề luật sư hoặc cá nhân luật sư tiến hành một phần hoặc một số phần của dự án luật, văn bản pháp lý với các yêu cầu cụ thể cùng với quá trình tham vấn, thẩm định, xem xét, phê duyệt, thông qua chặt chẽ.

Thứ năm, tùy theo yêu cầu, tính chất, mức độ, phạm vi của hoạt động xây dựng pháp luật, của mỗi VBQPPL, Quốc hội, Chính phủ, hội đồng nhân dân các cấp và các cơ quan quản lý nhà nước có thể phối hợp với Liên đoàn Luật sư Việt Nam, các Đoàn luật sư, các tổ chức hành nghề luật sư hoặc cá nhân luật sư để hình thành cơ chế phối hợp, thống nhất việc luật sư tham gia vào công tác xây dựng pháp luật.

Thứ sáu, Liên đoàn Luật sư Việt Nam, các Đoàn luật sư, các tổ chức hành nghề luật sư căn cứ vào yêu cầu của Quốc hội, Chính phủ, hội đồng nhân dân các cấp và các cơ quan quản lý nhà nước để bên cạnh hoạt động nghề nghiệp, có thể hình thành nên các hội đồng, nhóm tư vấn luật theo từng lĩnh vực, ngành nghề riêng bao gồm các luật sư có năng lực phù hợp, để khi cần thiết sẽ giới thiệu hoặc đứng ra đảm nhận các phần việc liên quan đến hoạt động tư vấn, góp ý, soạn thảo, phản biện về xây dựng pháp luật nói chung và các dự án, VBQPPL cụ thể.

Ngoài ra, để hoạt động xây dựng pháp luật hiệu quả, mỗi tổ chức, cá nhân luật sư khi xác định tham gia vào quá trình này cần nhận thức rõ vai trò, trách nhiệm của mình với đất nước, cộng đồng để trau dồi kiến thức, dành tâm huyết cho công việc. Các hội đồng, nhóm tư vấn luật và mỗi luật sư khi tham gia vào quá trình làm luật cần được tập huấn, nâng cao kỹ năng, nghiệp vụ phù hợp với hoạt động mà mình được giao đảm nhận, đồng thời mở rộng quan hệ, hợp tác với các cơ quan, tổ chức, cá nhân liên quan để góp phần xây dựng nên các VBQPPL thực sự chất lượng, hiệu quả.

(1)     Theo Quyết định số 1462/QĐ-BTP ngày 31/7/2024 của Bộ Tư pháp “Quyết định công bố, phổ biến thông tin thống kê năm 2023”, tính đến ngày 31/12/2023, Bộ Tư pháp đã cấp 23.194 chứng chỉ hành nghề luật sư, Liên đoàn Luật sư Việt Nam đã cấp 18.016 thẻ luật sư.

(2)     https://quochoi.vn/tintuc/Pages/tin-hoat-dong-cua-quoc-hoi.aspx?ItemID=72764

(3)     GS.TS Trần Ngọc Đường, Hoạt động lập pháp của Quốc hội khóa XIV và định hường giai đoạn mới, Tạp chí Cộng sản (https:// www.tapchicongsan.org.vn/web/guest/bau-cu-dai-bieu-quoc-hoi-khoa-xv-va-dai-bieu-hoi-dong-nhan-dan-cac-cap-nhiem- ky-2021-2026/-/2018/821849/hoat-dong-lap-phap-cua-quoc-hoi-khoa-xiv-va-dinh-huong-trong-giai-doan-moi.aspx).

(4)     https://baodautu.vn/khi-quoc-hoi-manh-me-trao-quyen---bai-3-khac-phuc-tinh-trang-giao-pho-trong-xay-dung-luat-d204157.html

(5)     https://thanhtravietnam.vn/nghien-cuu-trao-doi/nang-cao-chat-luong-hoat-dong-lap-phap-cua-quoc-hoi-206216.html

(6)     https://moj.gov.vn/qt/tintuc/Pages/nghien-cuu-trao-doi.aspx?ItemID=2499

(7)     https://liendoanluatsu.org.vn/lien-doan-luat-su-viet-nam-to-chuc-hoi-nghi-tong-ket-nam-2023-va-trien-khai-nhiem-vu-nam-2024/

(8)     https://www.gov.uk/government/organisations/office-of-the-parliamentary-counsel; https://moj.gov.vn/qt/tintuc/Pages/nghien-cuu-trao- doi.aspx?ItemID=1624

(9)     https://moj.gov.vn/qt/tintuc/Pages/nghien-cuu-trao-doi.aspx?ItemID=2499

(10)   https://tcnn.vn/news/detail/39406/Quy_trinh_lap_phap_Singaporeall.html

(11)   https://en.wikipedia.org/wiki/Office_of_Parliamentary_Counsel_(Australia)

(12)   https://moj.gov.vn/qt/tintuc/Pages/nghien-cuu-trao-doi.aspx?ItemID=1625.

(13)   https://nhandan.vn/luat-su-vu-trong-khanh-mot-nhan-cach-tri-thuc-lon-post275141.html

(14) https://plo.vn/nguoi-dau-tien-phat-hien-3-loi-trong-bo-luat-hinh-su-2015-post405596.html; https://www.baogiaothong.vn/diem- mat-nhung-sai-sot-lon-trong-bo-luat-hinh-su-2015-192157157.htm

Tài liệu tham khảo

1.      Báo cáo số 976-BC/ĐĐQH15 ngày 23/9/2022 của Đảng đoàn Quốc hội Báo cáo kết quả thực hiện Kết luận số 19-KL/TW về định hướng Chương trình xây dựng pháp luật nhiệm kỳ Quốc hội khóa XV.

2.      Báo cáo tổng kết công tác tổ chức và hoạt động năm 2023 và phương hướng hoạt động năm 2024 của Liên đoàn Luật sư Việt Nam.

3.      Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015.

4.      Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2020.

5.      Nghị định số 154/2020/NĐ-CP ngày 31/12/2020 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 34/2016/NĐ-CP quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

6.      Quyết định số 1462/QĐ-BTP ngày 31/7/2024 của Bộ Tư pháp “Quyết định công bố, phổ biến thông tin thống kê năm 2023”.

7.      GS.TS Trần Ngọc Đường, Hoạt động lập pháp của Quốc hội khóa XIV và định hường giai đoạn mới, Tạp chí Cộng sản (https://www.tapchicongsan.org.vn/web/guest/bau-cu-dai-bieu-quoc-hoi-khoa-xv-va-dai-bieu-hoi-dong-nhan-dan-cac-cap-nhiem-ky-2021-2026/-/2018/821849/hoat-dong-lap-phap-cua-quoc- hoi-khoa-xiv-va-dinh-huong-trong-giai-doan-moi.aspx).

8.  ThS Bùi Thu Hằng, Chuyên nghiệp hóa trong soạn thảo văn bản pháp luật, từ kinh nghiệm quốc tế đến bài học kinh nghiệm đối với Việt Nam (https://moj.gov.vn/qt/tintuc/Pages/nghien-cuu-trao-doi. aspx?ItemID=2499).

9.      Liêu Chí Trung, Luật sư trong các chế độ cũ ở Việt Nam, Tạp chí Luật sư Việt Nam (https://lsvn.vn/ luat-su-trong-cac-che-do-cu-o-viet-nam-1694448912.html).

10.     Liêu Chí Trung, Luật sư trong các chính phủ và chính quyền cách mạng trước năm 1975, Tạp chí Luật sư Việt Nam (https://lsvn.vn/luat-su-trong-cac-chinh-phu-va-chinh-quyen-cach-mang-truoc- nam-19751667920194.html).

TS.LS LIÊU CHÍ TRUNG

Phó Tổng Biên tập Tạp chí Luật sư Việt Nam