Ảnh minh họa.
Ngày 06/01/2023, Văn phòng Quốc hội công bố Nghị quyết số 671/NQ-UBTVQH15 về việc tổ chức lấy ý kiến Nhân dân đối với dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi). Dự thảo đã có nhiều nội dung mới nhằm thể chế các định hướng trong Văn kiện Đại hội Đảng Khóa XIII, các nghị quyết, kết luận của Đảng, của Quốc hội, giải quyết các vấn đề đặt ra từ thực tiễn, phù hợp với xu thế phát triển, nhằm phát huy vai trò đặc biệt quan trọng của tài nguyên đất trong phát triển kinh tế-xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh và môi trường sinh thái, thích ứng với biến đổi khí hậu, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước trong lĩnh vực đất đai và bảo đảm quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất…
Tuy nhiên, do đây là dự án luật phức tạp, có phạm vi tác động rộng lớn, ảnh hưởng trực tiếp đến quyền và nghĩa vụ của người dân và được xã hội rất quan tâm, do đó cần rà soát, sửa đổi bổ sung để bảo đảm tính đồng bộ, thống nhất trong thực tiễn áp dụng. Trên cơ sở các quy định của dự thảo và thực tiễn áp dụng Luật Đất đai trong thời gian qua, có một số vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu bổ sung như sau:
1. Quy định về áp dụng pháp luật tại Điều 4 của dự thảo
Dự thảo quy định trường hợp có sự khác nhau giữa quy định của luật này và luật khác thì thực hiện theo quy định của Luật Đất đai. Tuy nhiên, tại khoản 3 Điều 156 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định: “Trong trường hợp các văn bản quy phạm pháp luật do cùng một cơ quan ban hành có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định của văn bản quy phạm pháp luật ban hành sau”.
Như vậy, quy định tại Điều 4 dự thảo là chưa phù hợp với nguyên tắc áp dụng pháp luật khi có quy định khác nhau về cùng một vấn đề quy định tại khoản 3 Điều 156 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015. Do đó, quy định của dự thảo cần được điều chỉnh lại để phù hợp và đảm bảo về nguyên tắc áp dụng pháp luật đã được quy định tại Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
2. Đối với quy định việc phân loại đất, tại điểm e, khoản 2, Điều 11 của dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) đã quy định khá đầy đủ về các loại đất, cụ thể: “Đất sử dụng vào mục đích công cộng gồm đất công trình giao thông (gồm cảng hàng không, sân bay, cảng đường thủy nội địa, cảng hàng hải, đường sắt, đường bộ và công trình giao thông khác); công trình thủy lợi; đất công trình phòng, chống thiên tai; đất có di tích lịch sử - văn hóa, di sản thiên nhiên, danh lam thắng cảnh; đất sinh hoạt cộng đồng, khu vui chơi, giải trí công cộng; đất công trình năng lượng; đất công trình bưu chính, viễn thông; đất chợ; đất cảng cá, khu neo đậu tránh trú bão cho tàu cá, đất bãi thải, xử lý chất thải và đất công trình công cộng khác”.
Quy định như trên là bảo đảm về phân loại đất, tuy nhiên chưa cụ thể và cần đưa vào dự thảo loại đất công trình cấp nước sạch, thoát nước mưa và nước thải (gồm công trình đầu mối, công trình phụ trợ và mạng lưới sử dụng). Bởi vì, trên thực tế loại đất này có mặt ở khắp mọi nơi và liên quan trực tiếp đến quá trình quản lý và sử dụng đất. Trong khi chưa có quy chế để quản lý khi xảy ra tranh chấp. Do đó, cần nên nghiên cứu, bổ sung loại đất nói trên.
3. Đối với quy định về nghĩa vụ chung của người sử dụng đất, tại khoản 1, Điều 193 của dự thảo có nêu: "1. Sử dụng đất đúng mục đích, đúng ranh giới thửa đất, đúng quy định về sử dụng độ sâu trong lòng đất và chiều cao trên không, bảo vệ các công trình công cộng trong lòng đất và tuân theo các quy định khác của pháp luật có liên quan", nhưng ở đây có vấn đề về “độ sâu trong lòng đất và chiều cao trên không” là vấn đề cần nên được làm rõ, nhất là vấn đề độ sâu trong lòng đất thì hiện nay các công trình xây dựng như nhà cao tầng hay nhà dân ít khi quan tâm vấn đề này và thực tế hướng dẫn văn bản này còn thiếu chưa đầy đủ.
Do vậy cần nên làm rõ vấn đề sử dụng độ sâu trong lòng đất như thế nào thì được phép sử dụng và quy định rõ là “theo quy định tại văn bản nào, ở đâu” bởi đây là vấn đề liên quan đến các quyền về sử dụng đất để xây dựng công trình ngầm trong đất.
4. Liên quan đến vấn đề bồi thường về đất khi Nhà nước thu hồi đất, nội dung quy định trong dự thảo khá hợp lý, sát thực tiễn. Cụ thể, dự thảo quy định nguyên tắc bồi thường về đất khi Nhà nước thu hồi đất phải bảo đảm người có đất bị thu hồi có chỗ ở, đảm bảo thu nhập và điều kiện sống bằng hoặc tốt hơn nơi ở cũ. Quan điểm này phù hợp với lợi ích và đáp ứng nguyện vọng của đông đảo nhân dân, nhất là những người có đất bị thu hồi; đồng thời, đã bám sát tinh thần Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 16/6/2022 về "Tiếp tục đổi mới, hoàn thiện thể chế, chính sách, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý và sử dụng đất, tạo động lực đưa nước ta trở thành nước phát triển có thu nhập cao”. Chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư đối với người bị thu hồi đất thời gian qua từng bước hoàn thiện theo hướng tạo điều kiện ngày càng tốt hơn cho người có đất bị thu hồi, ổn định đời sống và sản xuất. Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện, việc hỗ trợ, tái định cư của người có đất bị thu hồi chưa thỏa đáng dẫn đến tình trạng người dân không đồng thuận, bức xúc làm phát sinh các tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai.
Do đó, dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) cần thể chế hóa các quy định nhằm đảm bảo quyền lợi của người dân có đất bị thu hồi, cụ thể hóa các tiêu chí thế nào là “tốt hơn nơi ở cũ”, tính đến tính chất công việc của người bị thu hồi, trượt giá, tạo công ăn việc làm sau thu hồi… Việc xây dựng phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư cần thực hiện trước khi có quyết định thu hồi đất và cần được thực hiện một cách công khai có giám sát thực hiện đúng quy định về giá, bảo đảm quyền lợi tốt nhất cho người dân có đất bị thu hồi, đồng thời, việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất cũng phải bảo đảm khách quan, dân chủ, công khai, kịp thời và đúng quy định của pháp luật, việc tái định cư bảo đảm các điều kiện về hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội, tránh xảy ra các tranh chấp dai dẳng kéo dài dễ trở thành điểm nóng cho các đối tượng thù địch lợi dụng các quyền tự do dân chủ để kích động, chống phá Đảng và Nhà nước.
5. Về quy định thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng, tại Điều 67 của dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) có quy định về các trường hợp thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng. Đối chiếu với luật hiện hành có thể thấy quy định của dự thảo có phạm vi mở rộng hơn, cụ thể hơn. Tuy nhiên, để thống nhất nhận thức và tránh phát sinh những bất cập trong quá trình thực hiện, cần làm rõ về mục đích, tiêu chí trường hợp thật cần thiết phải tiến hành thu hồi. Bởi vì, xét cho cùng thì việc thu hồi đất là vấn đề liên quan đến nhiều tổ chức, cá nhân và ảnh hưởng trực tiếp đến quyền lợi, sinh kế của nhiều người dân đặc biệt là những vùng dân có đất bị thu hồi là vùng chuyên về sản xuất nông nghiệp, trồng trọt. Đây cũng là một trong những lĩnh vực nhạy cảm có nhiều tranh chấp, khiếu kiện kéo dài.
Do vậy, nên có quy định cho những trường hợp cụ thể để giải quyết hài hòa mối quan hệ giữa nhà nước, chủ đầu tư và người sử dụng đất; đồng thời, giúp các địa phương có sự chủ động hơn trong việc thu hồi đất phục vụ phát triển kinh tế - xã hội, trên cơ sở đặc điểm tình hình cụ thể của mỗi địa phương.
6. Vấn đề về người sử dụng đất đối với cá nhân là người nước ngoài
Theo quy định tại Điều 6 dự thảo thì “cá nhân người nước ngoài” không được xem là người sử dụng đất, không được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất, nhận chuyển quyền sử dụng đất; thuê lại đất trong khu công nghiệp, cụm công nghiệp, khu công nghệ cao. Tuy nhiên, quy định này còn có điểm chưa phù hợp với các quy định tại các văn bản pháp luật khác, cụ thể tại điểm b khoản 2 Điều 159 Luật Nhà ở 2014 quy định, cá nhân nước ngoài được sở hữu nhà ở tại Việt Nam thông qua “mua, thuê mua, nhận tặng cho, nhận thừa kế nhà ở thương mại bao gồm căn hộ chung cư và nhà ở riêng lẻ trong dự án đầu tư xây dựng nhà ở trừ khu vực bảo đảm quốc phòng, an ninh theo quy định của Chính phủ”. Khoản 2 Điều 14, Luật Kinh doanh bất động sản 2014 quy định “cá nhân nước ngoài được thuê các loại bất động sản để sử dụng; được mua, thuê, thuê mua nhà ở theo quy định của pháp luật về nhà ở”.
Như vậy, theo quy định tại Luật Kinh doanh bất động sản và Luật Nhà ở thì người nước ngoài được thừa nhận quyền sở hữu nhà ở, nhưng theo dự thảo thì lại không được thừa nhận quyền sử dụng đất. Điều này tuy không mâu thuẫn về nhà và đất nhưng lại chưa phù hợp với quy định tại khoản 1 Điều 19 của Luật Kinh doanh bất động sản là “việc mua bán nhà, công trình xây dựng phải gắn với quyền sử dụng đất”. Mặt khác, nếu người nước ngoài bán nhà cho người Việt Nam thì người mua có được thừa nhận quyền sử dụng đất không? Vấn đề này pháp luật cần có sự điều chỉnh để bảo đảm phù hợp với quy định của các văn bản khác và bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của người mua.
7. Về thời điểm được thực hiện các quyền của người sử dụng đất (Điều 191)
Tại khoản 1 Điều 191 của dự thảo quy định “người sử dụng đất được thực hiện các quyền chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, tặng cho, thế chấp, góp vốn quyền sử dụng đất khi có Giấy chứng nhận …”. Quy định này cần được xem xét lại so với quy định tại Luật Nhà ở và Luật Kinh doanh bất động sản. Cụ thể, Luật Nhà ở và Luật Kinh doanh bất động sản quy định chỉ trường hợp chủ đầu tư kinh doanh bất động sản theo hình thức bán có sẵn thì mới cần phải có Giấy chứng nhận, còn các giao dịch mua bán nhà ở hình thành trong tương lai, chuyển nhượng hợp đồng mua bán nhà ở hình thành trong tương lai… là các trường hợp không yêu cầu phải có giấy chứng nhận (Điều 55 Luật Kinh doanh bất động sản, khoản 2 Điều 118 Luật Nhà ở). Do vậy, cần điều chỉnh lại quy định của Luật đất đai cho phù hợp với quy định tại Luật Nhà ở và Luật Kinh doanh bất động sản.
8. Trường hợp cho thuê đất trả tiền đất một lần
Theo quy định tại điểm c khoản 1 Điều 198 dự thảo thì tổ chức kinh tế sử dụng đất thuê trả tiền thuê đất hàng năm chỉ được “bán hoặc cho thuê tài sản thuộc sở hữu của mình gắn liền với đất và quyền thuê đất trong hợp đồng thuê đất khi có đủ điều kiện quy định tại Điều 212 Luật này”. Quy định trên là chưa phù hợp với quy định về điều kiện của tài sản hình thành trong tương lai được đưa vào kinh quy doanh theo quy định của Luật Kinh doanh bất động sản 2014. Cụ thể, theo quy định tại Điều 54, 55 Luật Kinh doanh bất động sản thì “chủ đầu tư dự án bất động sản có quyền bán, cho thuê, cho thuê mua nhà, công trình xây dựng hình thành trong tương lai”; điều kiện để bất động sản hình thành trong tương lai được đưa vào kinh doanh là “Có giấy tờ về quyền sử dụng đất, hồ sơ dự án, thiết kế bản vẽ thi công đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt, Giấy phép xây dựng đối với trường hợp phải có Giấy phép xây dựng, giấy tờ về nghiệm thu việc hoàn thành xây dựng cơ sở hạ tầng kỹ thuật tương ứng theo tiến độ dự án; trường hợp là nhà chung cư, tòa nhà hỗn hợp có mục đích để ở hình thành trong tương lai thì phải có biên bản nghiệm thu đã hoàn thành xong phần móng của tòa nhà đó”.
Trong khi đó Điều 58, 198, 2012 dự thảo quy định chủ đầu tư chỉ được bán, cho thuê tài sản gắn liền với đất sau khi đáp ứng điều kiện: tài sản được tạo lập hợp pháp; đã hoàn thành việc xây dựng theo đúng quy hoạch xây dựng chi tiết và dự án đầu tư đã được phê duyệt, chấp thuận, trừ trường hợp phải thực hiện theo bản án, quyết định của Tòa án đã có hiệu lực thi hành hoặc kết luận của cơ quan nhà nước có thẩm quyền về thanh tra, kiểm tra; đã ứng trước tiền bồi thường, giải phóng mặt bằng mà chưa khấu trừ hết vào tiền thuê đất phải nộp.
9. Điều kiện chuyển nhượng quyền sử dụng đất trong thực hiện dự án đầu tư xây dựng khu vực đô thị, khu nhà ở; dự án đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng để chuyển nhượng hoặc cho thuê (Điều 216)
Tại khoản 2 Điều 216 của dự thảo quy định các điều kiện chuyển nhượng quyền sử dụng đất gắn với chuyển nhượng toàn bộ dự án đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng để chuyển nhượng hoặc cho thuê phải đáp ứng các điều kiện: “Có đủ các điều kiện quy định tại khoản 1 Điều 211 của Luật này và pháp luật về kinh doanh bất động sản”, “dự án phải xây dựng xong các công trình hạ tầng kỹ thuật tương ứng theo tiến độ ghi trong dự án đã được phê duyệt”. Tuy nhiên, Điều 49 Luật Kinh doanh bất động sản 2014 quy định các điều kiện chuyển nhượng toàn bộ hoặc một phần dự án bất động sản đối với dự án bất động sản hình thành trong tương lai chỉ cần dự án đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt, có quy hoạch chi tiết 1/500, hoàn thành phần bồi thường giải phóng mặt bằng…
Như vậy, giữa khoản 2 Điều 216 dự thảo và Điều 49 Luật Kinh doanh bất động sản 2014 đang không khớp nhau, điều này sẽ gây khó khăn trong quá trình thực hiện. Do đó, cần sửa đổi cho phù hợp.
10. Về căn cứ, thời điểm tính tiền sử dụng đất, tiền thuê đất (Điều 126)
Tại khoản 3 Điều 126 dự thảo quy định “thời điểm tính thu tiền sử dụng đất, tiền thuê đất là thời điểm Nhà nước quyết định giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất, công nhận kết quả trúng đấu giá quyền sử dụng đất, kết quả trúng đấu thầu dự án có sử dụng đất, quyết định công nhận quyền sử dụng đất, gia hạn sử dụng đất, chuyển hình thức sử dụng đất, điều chỉnh quyết định giao đất, cho thuê đất”. Tuy nhiên, xét trên thực tế quy định này còn có điểm chưa phù hợp, bởi vì đối với trường hợp khi có kết quả trúng đấu thầu, nhà đầu tư có thể phải đợi rất lâu để giải phóng mặt bằng và được giao đất sạch để thực hiện dự án.
Vì vậy, đề nghị điều chỉnh lại quy định trên theo hướng “thời điểm tính thu tiền sử dụng đất, tiền thuê đất là thời điểm Nhà nước quyết định giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất, công nhận quyền sử dụng đất”
11. Về thời điểm có hiệu lực của giao dịch liên quan đến quyền sử dụng đất (Điều 211)
Theo quy định tại khoản 3 Điều 211 dự thảo thì việc chuyển quyền sử dụng đất trong các hợp đồng, giao dịch chuyển đổi, chuyển nhượng, thừa kế, tặng cho, góp vốn bằng quyền sử dụng đất và việc thế chấp quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất, cho thuê, cho thuê lại quyền sử dụng đất phải đăng ký tại cơ quan đăng ký đất đai và có hiệu lực kể từ thời điểm đăng ký vào Sổ địa chính.
Quy định trên còn có nhiều điểm bất cập và chưa phù hợp với một số văn bản có liên quan, tạo rủi ro cho bên nhận chuyển nhượng, bởi vì hoạt động thanh toán thường thực hiện tại thời điểm ký kết hợp đồng, trong khi đó thời điểm này hợp đồng lại chưa có hiệu lực. Tại khoản 3 Điều 17 Luật Kinh doanh bất động sản 2014 quy định “Thời điểm có hiệu lực của hợp đồng kinh doanh bất động sản do các bên thỏa thuận và ghi trong hợp đồng. Trường hợp hợp đồng có công chứng, chứng thực thì thời điểm có hiệu lực của hợp đồng là thời điểm công chứng, chứng thực. Trường hợp các bên không có thỏa thuận, không có công chứng, chứng thực thì thời điểm có hiệu lực của hợp đồng là thời điểm các bên ký kết hợp đồng”. Như vậy giữa dự thảo và Luật Kinh doanh bất động sản 2014 đang có quy định khác nhau về thời điểm phát sinh hiệu lực của các giao dịch về quyền sử dụng đất.
12. Về tập trung đất nông nghiệp (Điều 160) và thủ tục nhận chuyển nhượng đất nông nghiệp (Điều 211)
Theo quy định tại khoản 4 Điều 160 dự thảo thì tổ chức kinh tế, hộ gia đình, cá nhân thực hiện việc tập trung đất nông nghiệp phải lập phương án sử dụng đất trình cơ quan nhà nước có thẩm quyền giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất quyết định.
Tuy nhiên, trên thực tế thì đối với trường hợp tập trung đất nông nghiệp để thực hiện dự án, thì tổ chức kinh tế, hộ gia đình, cá nhân tập trung đất đai có phải thực hiện theo thủ tục của pháp luật về đầu tư không? Cơ quan nhà nước có thẩm quyền giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất sẽ quyết định điều gì khi xem xét phương án sử dụng đất? Tiêu chí để quyết định là gì? Trình tự, thủ tục như thế nào? Mối quan hệ giữa thủ tục này với thủ tục của pháp luật về đầu tư như thế nào? Đây là quy định về mặt thủ tục có thể gây khó khăn trong quá trình thực hiện, trái với xu hướng cải cách về thủ tục hành chính, do vậy cần quy định rõ vấn đề trên.
Theo quy định tại khoản 4 Điều 211 dự thảo, tổ chức kinh tế được nhận chuyển nhượng đất nông nghiệp phải có phương án sử dụng đất nông nghiệp được Ủy ban nhân dân cấp tỉnh chấp thuận. Nhưng dự thảo không quy định rõ về trình tự, thủ tục để tổ chức có thể có được sự chấp thuận của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh.
13. Hòa giải tranh chấp đất đai (Điều 226)
Theo quy định tại Điều 226 dự thảo hòa giải tranh chấp đất đai là một trong những phương thức giải quyết tranh chấp được Nhà nước khuyến khích. Tuy nhiên, dự thảo chỉ quy định việc giải quyết tranh chấp thông qua hòa giải ở cơ sở tại Ủy ban nhân dân cấp xã nơi có đất tranh chấp. Hiện nay, có cơ chế giải quyết giải quyết tranh chấp bằng hòa giải thương mại. Cơ chế giải quyết bằng hòa giải thương mại sẽ được sử dụng nếu pháp luật có quy định.
Do vậy, cần bổ sung hòa giải thương mại có thể được sử dụng trong hòa giải tranh chấp đất đai để tăng lựa chọn, hiệu quả của phương thức giải quyết tranh chấp đất đai bằng hòa giải…
HỒ QUÂN
