Đặt vấn đề
Trong bối cảnh toàn cầu hóa và hội nhập quốc tế ngày càng sâu rộng, các vấn đề y tế công cộng, đặc biệt là tác hại của thuốc lá, đã trở thành mối quan hệ quan tâm hàng đầu của cộng đồng quốc tế. Thuốc lá không chỉ là nguyên nhân gây nguy hiểm cho các bệnh lây nhiễm như ung thư phổi, bệnh tim mạch, và bệnh hô hấp mạn tính, mà còn là yếu tố làm tăng gánh nặng kinh tế và xã hội cho các quốc gia. Theo Tổ chức Y tế Thế giới (WHO), thuốc lá gây ra hơn 8 triệu ca tử vong mỗi năm trên toàn cầu, trong đó hơn 1,2 triệu ca là do tiếp xúc thụ động với khói thuốc [1]. Tại Việt Nam, với tỉ lệ hút thuốc thuộc nhóm cao nhất thế giới, đặc biệt ở nam giới (khoảng 45,3% nam giới trưởng thành hút thuốc theo Báo cáo GATS 2015 [2]), việc kiểm soát tác hại của thuốc đã lá trở thành một nhiệm vụ bách, đòi hỏi những giải pháp đồng bộ, từ chính sách quốc gia đến các cam kết quốc tế.
Việc Việt Nam tham gia Công ước khung của WHO về Kiểm soát Thuốc lá (Công ước khung của WHO về Kiểm soát Thuốc lá - WHO FCTC) vào năm 2004 đánh dấu một bước trong vòng tay kiểm soát thuốc lá tại quốc gia này. Công ước này, được thông qua bởi 182 quốc gia, là Hiệp ước y tế công cộng toàn cầu đầu tiên, đặt ra các nguyên tắc và biện pháp giảm thiểu cung, cầu và tác hại của các sản phẩm thuốc lá [3]. Quá trình nội luật hóa các cam kết của WHO FCTC tại Việt Nam không chỉ thực hiện trách nhiệm quốc tế mà còn phản ánh ánh sáng của Nhà nước trong việc bảo vệ sức khỏe người dân, nâng cao chất lượng cuộc sống và đảm bảo phát triển chất bền vững. Tuy nhiên, quy trình này cũng đối mặt với nhiều công thức, từ việc xây dựng pháp luật phù hợp, nâng cao nhận công thức cộng đồng, đến công việc đối lập với quy mô của ngành công nghiệp thuốc lá. Nhân Ngày Thế giới không thuốc lá (31/5), việc đánh giá tiến trình nội luật hóa WHO FCTC tại Việt Nam không chỉ giúp nhìn nhận những thành tựu đã đạt được mà chỉ ra những hạn chế và định hướng chiến lược trong tương lai.
Ảnh minh họa. Nguồn: Internet.
Tầm quan trọng của WHO FCTC và Ngày Thế giới không thuốc lá
Ngày Thế giới không thuốc lá, được WHO khởi động từ năm 1987, là một lần để các quốc gia nâng cao nhận thức về tác hại của thuốc lá, đồng thời đưa ra các chính sách kiểm soát thuốc lá hiệu quả [4]. Chủ đề của Ngày Thế giới không thuốc lá hàng năm thường tập trung vào các khía cạnh cụ thể của kiểm soát thuốc lá, như bảo vệ giới trẻ khỏi sự kéo dài của ngành công nghiệp thuốc lá (chủ đề năm 2024: “Bảo vệ thanh niên khỏi sự can thiệp của ngành công nghiệp thuốc lá” [5]). Đây là cơ hội để Việt Nam xem lại các cam quốc tế, đặc biệt là WHO FCTC, và đánh giá mức độ thủ công thông qua các chính sách nội địa.
WHO FCTC, with 6 nhóm luật pháp cốt lõi (MPOWER), cung cấp một trình bày toàn diện để kiểm soát thuốc lá, bao gồm: giám sát việc sử dụng thuốc lá, bảo vệ người dân khỏi khói thuốc, hỗ trợ cai nghiện thuốc lá, cảnh báo về tác hại của thuốc lá, quảng cáo và khuyến mại thuốc lá, và tăng thuế thuốc lá [6]. Những giải pháp biện hộ này không chỉ mang tính khoa học mà còn có tính thực tiễn cao, được thiết kế để phù hợp với bối cảnh kinh tế, văn hóa hóa và xã hội của từng quốc gia. Đối với Việt Nam, một quốc gia có ngành công nghiệp thuốc lá đóng góp đáng kể vào ngân sách nhà nước (khoảng 20.000 tỉ đồng mỗi năm từ thuế thuốc lá [7]), việc thực thi WHO FCTC đòi hỏi sự cân bằng giữa lợi ích kinh tế ngắn hạn và mục tiêu bảo vệ sức khỏe cộng đồng trong thời gian dài.
Tiến trình nội luật hóa WHO FCTC tại Việt Nam
Việt Nam đã thực hiện cam kết mạnh mẽ trong nội luật hóa WHO FCTC thông qua việc ban hành Luật Phòng, chống tác hại thuốc lá năm 2012, có hiệu lực từ ngày 01/5/2013. Đây là bước tiến quan trọng, đánh dấu việc chuyển hóa các nghĩa vụ quốc tế thành các quy định pháp luật quốc gia. Luật này quy định các biện pháp pháp lý có thể như cấm hút thuốc tại các địa điểm công cộng, cấm quảng cáo và khuyến mãi thuốc lá, yêu cầu trong cảnh báo sức khỏe bằng hình ảnh trên bao bì thuốc lá, và hỗ trợ cai nghiện thuốc lá [8]. Những quy định này phù hợp với các điều khoản của WHO FCTC, đặc biệt là Điều 8 (bảo vệ tiếp xúc khói thuốc), Điều 11 (cảnh báo sức khỏe trên bao bì), và Điều 13 (cấm quảng cáo, khuyến mãi và tài trợ thuốc lá).
Tuy nhiên, việc phát triển các quy định này không phải là một trở ngại. Thứ ba, nhận công thức cộng đồng về tác hại của thuốc lá vẫn còn hạn chế, đặc biệt ở khu vực nông thôn và vùng sâu xa. Theo một nghiên cứu của Bộ Y tế năm 2020, chỉ 60% người dân hiểu biết về các loại nguy cơ sức khỏe liên quan đến thuốc lá [9]. Thứ hai, ngành công nghiệp thuốc lá tại Việt Nam, với các thương hiệu lớn như Vinataba, vẫn có ảnh hưởng mạnh mẽ, sử dụng các chiến lược tiếp tục thị tinh vi luật pháp, ngoài ra còn như tài trợ sự kiện hoặc quảng cáo gián đoạn thông qua các kênh truyền thông xã hội [10]. Thứ ba, tính thuế thuốc lá tại Việt Nam hiện nay (khoảng 75% giá bán lẻ, nhưng chỉ sử dụng khoảng 35% giá trị sản phẩm theo tiêu chuẩn WHO [11]) vẫn chưa đủ cao để làm giảm đáng kể nhu cầu sử dụng thuốc lá, đặc biệt trong nhóm thanh niên và người có thu nhập thấp.
Cam kết của các quốc gia thành viên Công ước WHO FCTC
Việc tham gia Công ước Khung của Tổ chức Y tế Thế giới về Kiểm soát thuốc lá (WHO FCTC) yêu cầu các quốc gia thành viên phải cam kết xây dựng hoặc điều chỉnh hệ thống pháp luật quốc gia nhằm đảm bảo thực hiện hiệu quả các biện pháp kiểm soát thuốc lá. Điều 5 của Công ước quy định các quốc gia cần thiết lập cơ chế phối hợp liên ngành, xây dựng chương trình kiểm soát thuốc lá ở cấp quốc gia và thúc đẩy sự tham gia của các tổ chức xã hội dân sự trong quá trình thực hiện [12]. Đây không chỉ là nghĩa vụ pháp lý mà còn là cam kết chính trị của các quốc gia trong việc bảo vệ sức khỏe cộng đồng và thực hiện các Mục tiêu Phát triển bền vững (SDGs), đặc biệt là Mục tiêu 3.4 - giảm một phần ba tỉ lệ tử vong sớm do các bệnh không lây nhiễm vào năm 2030 [13].
Tại Việt Nam, cam kết này đã được thể chế hóa bằng việc ban hành Luật Phòng, chống tác hại của thuốc lá năm 2012, có hiệu lực từ ngày 01/5/2013. Luật này đã nội luật hóa nhiều quy định quan trọng của Công ước WHO FCTC, bao gồm: cấm hút thuốc tại các địa điểm công cộng (theo Điều 8), yêu cầu in cảnh báo sức khỏe bằng hình ảnh trên bao bì thuốc lá (theo Điều 11), và cấm quảng cáo, khuyến mãi thuốc lá (theo Điều 13) [14]. Tuy nhiên, quá trình triển khai các quy định này còn gặp nhiều hạn chế. Ví dụ, việc thực thi lệnh cấm hút thuốc tại nơi công cộng vẫn chưa hiệu quả; khảo sát năm 2019 cho thấy 80% cơ sở công cộng được khảo sát vẫn xảy ra tình trạng vi phạm [15]. Bên cạnh đó, mặc dù thuế thuốc lá ở Việt Nam đã tăng trong những năm gần đây, nhưng vẫn chưa đạt mức khuyến nghị của WHO là 70% giá bán lẻ. Điều này khiến giá thuốc lá vẫn ở mức thấp và dễ tiếp cận, đặc biệt đối với giới trẻ [16].
Một nội dung quan trọng khác trong cam kết của các quốc gia thành viên là giám sát và báo cáo định kỳ. WHO FCTC yêu cầu các quốc gia nộp báo cáo định kỳ về tiến độ thực hiện Công ước, bao gồm các số liệu liên quan đến tỉ lệ hút thuốc, chính sách giảm nhu cầu sử dụng thuốc lá và hiệu quả của các chương trình kiểm soát [17]. Tại Việt Nam, việc báo cáo này do Bộ Y tế chủ trì, với sự phối hợp của các cơ quan như Tổng cục Thống kê và các tổ chức phi chính phủ như HealthBridge Canada tại Việt Nam. Tuy nhiên, việc thu thập và cập nhật dữ liệu vẫn còn hạn chế, đặc biệt ở khu vực nông thôn - nơi mà thông tin về tình hình sử dụng thuốc lá và tác hại của nó chưa được cập nhật đầy đủ và thường xuyên [18].
Đánh giá hệ thống pháp luật Việt Nam về phòng, chống tác hại thuốc lá
Việt Nam đã đạt được nhiều tiến bộ quan trọng trong việc xây dựng và thực thi hệ thống pháp luật nhằm phòng, chống tác hại của thuốc lá. Một trong những bước đi mang tính nền tảng là việc ban hành Luật Phòng, chống tác hại của thuốc lá vào năm 2012. Đây được xem là sự nội luật hóa Công ước khung của Tổ chức Y tế Thế giới về Kiểm soát thuốc lá (WHO FCTC), phản ánh cam kết quốc tế của Việt Nam trong việc bảo vệ sức khỏe cộng đồng và ngăn ngừa các bệnh không lây nhiễm do thuốc lá gây ra [19].
Luật năm 2012 đã tiệm cận nhiều chuẩn mực quốc tế, trong đó bao gồm quy định cấm hút thuốc nơi công cộng (Điều 11), yêu cầu in cảnh báo sức khỏe bằng hình ảnh trên bao bì thuốc lá (Điều 15), và cấm các hoạt động quảng cáo, khuyến mãi, tài trợ thuốc lá (Điều 16) - tương ứng với các điều khoản 8, 11 và 13 của WHO FCTC. Bên cạnh văn bản luật, các quy định dưới luật như Nghị định số 117/2020/NĐ-CP (thay thế Nghị định 176/2013/NĐ-CP) và Thông tư liên tịch số 12/2013/TTLT-BYT-BGDĐT đã góp phần cụ thể hóa cơ chế thực thi. Đặc biệt, việc thành lập Quỹ Phòng, chống tác hại của thuốc lá theo Điều 30 của Luật đã tạo ra nguồn lực tài chính ổn định cho các hoạt động tuyên truyền, hỗ trợ cai nghiện và đào tạo nhân lực chuyên môn.
Nhờ các chính sách truyền thông đồng bộ và giáo dục trong nhà trường, nhận thức xã hội về tác hại của thuốc lá đã có chuyển biến tích cực. Theo Báo cáo của Bộ Y tế năm 2020, tỉ lệ người dân nhận thức rõ các tác hại chính của thuốc lá đã tăng từ 50% năm 2010 lên 60% năm 2020 [20]. Các chiến dịch nhân Ngày Thế giới không thuốc lá (31/5) cũng được tổ chức thường xuyên, tạo nên làn sóng tuyên truyền rộng rãi với thông điệp “Không khói thuốc”. Bên cạnh đó, cơ chế tài chính qua Quỹ Phòng, chống tác hại của thuốc lá đã được vận hành hiệu quả, với hơn 10.000 chiến dịch tuyên truyền và hỗ trợ các chương trình cai nghiện trên toàn quốc tính đến năm 2022, góp phần làm giảm tỉ lệ hút thuốc trong thanh thiếu niên [21].
Tuy vậy, hệ thống pháp luật hiện hành vẫn tồn tại nhiều bất cập cần được điều chỉnh. Trước hết, mức xử phạt hành chính đối với hành vi hút thuốc nơi cấm hiện nay còn quá thấp, chỉ từ 100.000 đến 300.000 đồng theo Nghị định số 117/2020/NĐ-CP, chưa đủ sức răn đe, nhất là khi so sánh với mức thu nhập bình quân của người dân đô thị. Báo cáo của Bộ Y tế năm 2019 cho thấy có tới 80% địa điểm công cộng vẫn xuất hiện tình trạng hút thuốc lá dù đã có biển cấm [22], cho thấy lỗ hổng trong công tác kiểm tra và xử lý vi phạm.
Một vấn đề mới nổi nhưng chưa được pháp luật điều chỉnh hiệu quả là sự gia tăng nhanh chóng của các loại thuốc lá thế hệ mới như thuốc lá điện tử, thuốc lá nung nóng. Hiện Luật năm 2012 chưa có điều khoản cụ thể về các sản phẩm này, trong khi nghiên cứu của Tổ chức Y tế Thế giới cho thấy tỉ lệ thanh thiếu niên Việt Nam sử dụng thuốc lá điện tử đã tăng từ 2,6% năm 2015 lên 8,3% năm 2020 [23]. Khoảng trống pháp lý này gây khó khăn cho công tác kiểm soát và tạo điều kiện cho các hình thức quảng cáo trá hình phát triển.
Ngoài ra, sự can thiệp gián tiếp từ ngành công nghiệp thuốc lá cũng là một thách thức đáng kể. Một số doanh nghiệp đã tận dụng các hoạt động tài trợ xã hội, từ thiện hoặc sự kiện văn hóa để xây dựng hình ảnh doanh nghiệp “có trách nhiệm”, qua đó lách luật cấm quảng cáo thuốc lá. Điều này vi phạm tinh thần Điều 5.3 của WHO FCTC - yêu cầu các quốc gia thành viên phải bảo vệ chính sách y tế khỏi sự can thiệp của ngành công nghiệp thuốc lá [24].
Vấn nạn buôn lậu thuốc lá xuyên biên giới cũng đang diễn biến phức tạp, chiếm khoảng 20% thị phần thuốc lá trong nước theo số liệu của Bộ Công Thương năm 2022. Mặc dù Công ước WHO FCTC yêu cầu các nước kiểm soát chặt chẽ chuỗi cung ứng thuốc lá (Điều 15), Việt Nam vẫn chưa xây dựng được hệ thống giám sát điện tử hiệu quả và còn thiếu sự phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan như hải quan, công an và y tế [25].
Trước những thách thức đó, hệ thống pháp luật Việt Nam cần được hoàn thiện theo một số định hướng. Trước hết là cần nâng cao mức xử phạt hành vi vi phạm, đồng thời mở rộng thẩm quyền xử lý vi phạm hành chính cho các cơ quan như công an phường, quản lý đô thị để tăng tính khả thi trong thực thi. Kế đến là việc sửa đổi, bổ sung các quy định điều chỉnh thuốc lá thế hệ mới, bao gồm việc cấm bán cho người dưới 18 tuổi, yêu cầu ghi nhãn cảnh báo và kiểm định chất lượng. Đồng thời, cần cấm triệt để các hoạt động “trách nhiệm xã hội doanh nghiệp” của các công ty thuốc lá nhằm ngăn chặn hành vi quảng bá trá hình. Cuối cùng, cần xây dựng hệ thống kiểm soát nguồn gốc thuốc lá bằng công nghệ số và thiết lập cơ chế hợp tác xuyên biên giới với các quốc gia ASEAN như Lào, Campuchia và Thái Lan để chia sẻ dữ liệu và phối hợp hành động.
Tóm lại, Việt Nam đã và đang có những nỗ lực đáng ghi nhận trong phòng, chống tác hại của thuốc lá thông qua hệ thống pháp luật và thực tiễn triển khai. Tuy nhiên, để thích ứng với tình hình mới và thực hiện hiệu quả Công ước WHO FCTC, cần tiếp tục hoàn thiện chính sách, tăng cường thực thi và mở rộng hợp tác quốc tế. Việc làm này không chỉ góp phần nâng cao chất lượng y tế công cộng, mà còn thể hiện cam kết mạnh mẽ của Nhà nước trong việc bảo đảm quyền được sống trong môi trường không khói thuốc của mọi công dân Việt Nam.
Kết luận
Quá trình Việt Nam tham gia và luật hóa WHO FCTC là minh chứng cho cam kết của Nhà nước trong công việc kiểm soát tác hại của thuốc lá, bảo vệ sức khỏe cộng đồng và thực hiện các dịch vụ quốc tế. Từ việc làm phê chuẩn Công ước năm 2004, ban hành các văn bản luật trong giai đoạn 2005 - 2012, đến sự ra đời của Luật Phòng, chống tác hại của thuốc lá năm 2012, Việt Nam đã đạt được những bước tiến quan trọng. Tuy nhiên, để thực hiện hiệu quả các kết quả cam của WHO FCTC, Việt Nam cần tiếp tục hoàn thiện pháp lý khung, nâng cao nhận thức cộng đồng và đối phó với sự phát triển của ngành công nghiệp thuốc lá. Nhân Ngày Thế giới không thuốc lá, việc đánh giá lại quá trình này không chỉ giúp củng cố những thành phần đã đạt được mà còn định hướng các giải pháp chiến lược để hướng tới một xã hội không khói thuốc./.
Tài liệu tham khảo, trích dẫn
[1] World Health Organization WHO (2003), WHO Framework Convention on Tobacco Control.
[2] Bộ Y tế (2015), Báo cáo điều tra toàn cầu về sử dụng thuốc lá ở người trưởng thành (GATS) .
[3] World Health Organization WHO (2003), WHO Framework Convention on Tobacco Control.
[4] WHO (1987), Ngày Thế giới không thuốc lá. https://www.who.int/campaigns/world-no-tobacco-day.
[5] WHO (2024), Ngày Thế giới không thuốc lá 2024: Bảo vệ thanh thiếu niên khỏi sự can thiệp của ngành công nghiệp thuốc lá. https://www.who.int/campaigns/world-no-tobacco-day/2024.
[6] WHO (2008), MPOWER: Gói chính sách nhằm đẩy lùi nạn dịch thuốc lá, https://www.who.int/publications/i/item/9789241596633
[7] Bộ Tài chính (2022), Báo cáo thu ngân sách từ ngành công nghiệp thuốc lá.
[8] [14] Quốc hội (2012), Luật Phòng, chống tác hại của thuốc lá số 09/2012/QH13 ngày 18/6/2012.
[9] Bộ Y tế (2020), Khảo sát nhận thức cộng đồng về tác hại của thuốc lá.
[10] Hành động về Hút thuốc và Sức khỏe ASH (2021), Sự can thiệp của ngành công nghiệp thuốc lá ở Việt Nam https://www.ash.org/tobacco-industry-vietnam.
[11] [16] WHO (2022), Chính sách thuế thuốc lá ở Việt Nam: Hiện trạng và khuyến nghị.
[12] WHO (2003), WHO FCTC: Điều 5 - Nghĩa vụ chung. https://www.who.int/fctc/text_download/en/.
[13] Liên hợp quốc (2015), Mục tiêu phát triển bền vững: Mục tiêu 3. https://sdgs.un.org/goals/goal3.
[15] Bộ Y tế (2019), Báo cáo thực thi quy định cấm hút thuốc tại nơi công cộng.
[17] WHO (2020), Yêu cầu báo cáo FCTC của WHO. https://www.who.int/fctc/reporting/en/.
[18] HealthBridge Canada (2021), Kiểm soát thuốc lá ở Việt Nam: Khoảng trống dữ liệu và thách thức.
[19] [24] WHO Framework Convention on Tobacco Control (FCTC), Geneva, 2003.
[20] Bộ Y tế (2020), Báo cáo Tổng kết công tác phòng, chống tác hại thuốc lá năm 2020, Hà Nội.
[21] Quỹ Phòng, chống tác hại thuốc lá (2022), Báo cáo hoạt động năm 2022, Hà Nội.
[22] Bộ Y tế (2019), Báo cáo đánh giá thực trạng thực thi Luật Phòng, chống tác hại thuốc lá năm 2019, Hà Nội.
[23] Tổ chức Y tế Thế giới (WHO), Global Youth Tobacco Survey: Vietnam Report 2021.
[25] Bộ Công Thương (2022), Báo cáo công tác kiểm soát thị trường thuốc lá năm 2022, Hà Nội.
LÊ HÙNG
Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh
