Ảnh minh họa.
Từ thực tế trên, việc hiểu và áp dụng xử phạt theo bản chất của hành vi vi phạm về BVMT chẳng những giúp hạn chế rủi ro, tiêu cực mà còn góp phần tăng cường hiệu lực, hiệu quả công tác xử phạt vi phạm hành chính về BVMT. Để đạt được mục tiêu trên, cần lưu ý giải quyết một số vấn đề liên quan đến xử phạt vi phạm về BVMT sau đây:
Vấn đề xác định thời hiệu xử phạt
Theo quy định của Luật Xử lý vi phạm hành chính, thời hiệu xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT là 02 năm; do Nghị định số 155/2016/NĐ-CP không hướng dẫn cách xác định những trường hợp hành vi vi phạm đã kết thúc và những trường hợp được xác định là hành vi vi phạm đang được thực hiện, do đó, cùng một hành vi vi phạm có thể mỗi nơi xác định thời hiệu khác nhau, dẫn đến áp dụng xử phạt cũng khác nhau. Khi phát hiện hành vi vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT; tùy từng trường hợp cụ thể ta có thể vận dụng cách xác định thời hiệu phù hợp. Đối với vi phạm hành chính về BVMT có thể phân thành hai nhóm để xác định thời hiệu.
Nhóm thứ nhất là nhóm hành vi vi phạm đã kết thúc; phải được hiểu là hành vi mà pháp luật về BVMT có quy định thời điểm phải thực hiện một thủ tục hoặc một yêu cầu nào đó; ví dụ: Hành vi không có báo cáo đánh giá tác động môi trường (ĐTM) đối với dự án đầu tư xây dựng nhà máy A khi phát hiện nhà máy A đã đi vào hoạt động mà không có ĐTM; trường hợp này, do pháp luật BVMT quy định ĐTM là căn cứ để cấp giấy phép xây dựng, nên khi dự án A được cấp phép xây dựng mà chưa có ĐTM được phê duyệt; khi đó, việc xác định thời hiệu đối với hành vi không có ĐTM của dự án A được xác định là đã kết thúc (mặc dù nhà máy A đang không có ĐTM) và thời hiệu vi phạm được xác định kể từ ngày giấy phép xây dựng được cơ quan có thẩm quyền cấp.
Nhóm thứ hai là nhóm hành vi vi phạm đang được thực hiện, phải được hiểu là nhóm hành vi vi phạm mà pháp luật về BVMT không quy định thời điểm phải thực hiện yêu cầu nào đó, ví dụ: Hành vi xả nước thải vượt quy chuẩn kỹ thuật về chất thải hoặc hành vi không thu gom triệt để chất thải nguy hại,… Đây là những hành vi mà pháp luật về BVMT không quy định thời điểm phải xả nước thải đạt quy chuẩn (hành vi xả chất thải vượt quy chuẩn chỉ được xác định khi có kết quả phân tích mẫu) hoặc pháp luật chỉ quy định phải thu gom triệt để chất thải nguy hại, do đó, thời điểm vi phạm được xác định từ khi phát hiện vi phạm, thời hiệu xử phạt được tính là hành vi vi phạm đang được thực hiện và thời hiệu 02 năm, bắt đầu được tính từ thời điểm phát hiện vi phạm về xả thải vượt quy chuẩn hoặc từ thời điểm phát hiện hành vi không thu gom triệt để chất thải nguy hại.
Xác định thẩm quyền xử phạt đối với hành vi xả thải vượt quy chuẩn có nhiều thông số vượt quy chuẩn
Đối với hành vi này, việc xác định thẩm quyền xử phạt mặc dù đã được quy định tại khoản 2 Điều 5 Nghị định số 155/2016/NĐ-CP “Trường hợp phạt tăng thêm đối với các thông số môi trường vượt quy chuẩn kỹ thuật của cùng mẫu chất thải, thẩm quyền xử phạt được tính theo hành vi vi phạm có mức phạt tiền cao nhất của mẫu chất thải đó”; như vậy, đối với mẫu thải có nhiều thông số vượt, đầu tiên phải chọn 01 thông số vượt có mức tiền phạt cao nhất của mẫu thải; các thông số môi trường vượt quy chuẩn kỹ thuật còn lại của cùng mẫu chất thải đó, tùy theo mức độ vượt của từng thông số sẽ bị phạt tăng thêm từ 10% đến 50% mức phạt tiền cao nhất của thông số đã chọn; khi đó, mức tiền phạt cao nhất là tổng tiền phạt của mức cao nhất của thông số có mức tiền phạt cao nhất đã chọn và tổng phần trăm tiền phạt tăng thêm của các thông số còn lại, thành mức tiền phạt cao nhất của mẫu thải. Ví dụ: Mẫu nước thải của Công ty A có 03 thông số vượt quy chuẩn (trong đó thông số a vượt 2,4 lần; b vượt 4,5 lần và c vượt 1,8 lần; khi đó, ta chọn thông số b có mức tiền phạt cao nhất tương đương mức tiền phạt từ 60.000.000 đồng đến 100.000.000 đồng; thông số c có mức phạt tăng thêm 20%, thông số a có mức phạt tăng thêm 30%).
Như vậy, mức phạt tiền cao nhất của mẫu thải là: 100.000.000 + 20.000.000 + 30.000.000 = 150.000.000. Trong trường hợp cụ thể này, nếu chọn phương án 1: lấy mức cao nhất của thông số vượt cao nhất là thẩm quyền của chủ tịch UBND cấp huyện hoặc chánh thanh tra sở; nhưng nếu chọn phương án 2: lấy mức phạt cộng tăng thêm của các thông số vượt thì thuộc thẩm quyền của chủ tịch UBND cấp tỉnh. Nên chọn phương án 2 vừa bảo đảm phù hợp với mức cao nhất của mẫu thải và hạn chế khiếu nại khi ban hành quyết định xử phạt.
Sử dụng kết quả quan trắc tự động để xử phạt vi phạm hành chính về xả thải vượt quy chuẩn
Theo quy định, nếu kết quả trung bình ngày đo bằng hệ thống quan trắc tự động, liên tục của thiết bị đã được kiểm định hoặc hiệu chuẩn theo quy định của pháp luật, nếu đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền nhắc nhở nhưng vẫn vi phạm có thể là căn cứ để xử phạt vi phạm hành chính. Trong trường hợp này cần lưu ý, việc nhắc nhở phải được thực hiện bằng văn bản để làm căn cứ chứng minh đã nhắc nhở để xử phạt. Không nên nhắc nhở bằng hình thức không lưu chứng cứ, dễ phát sinh khiếu nại sau khi ban hành quyết định xử phạt.
Phân định thẩm quyền xử phạt
Nghị định số 155/2016/NĐ-CP đã phân định khá rạch ròi thẩm quyền xử phạt; khoản 2 Điều 52 Nghị định này quy định trường hợp phát hiện cá nhân, tổ chức có hành vi vi phạm không thuộc thẩm quyền xử phạt của mình thì phải lập biên bản vụ việc và phối hợp với cơ quan, người có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT để kiểm tra, thanh tra và xử lý vi phạm theo quy định của pháp luật. Như vậy, khi phát hiện hành vi vi phạm không thuộc thẩm quyền xử phạt thì chỉ lập biên bản vụ việc và phối hợp với cơ quan, người có thẩm quyền xử phạt trong lĩnh vực BVMT để xác minh và xử phạt; không được lập biên bản vi phạm hành chính và phối hợp xử lý vi phạm như nhiều địa phương vẫn làm lâu nay.
Người có thẩm quyền lập biên bản vi phạm hành chính về BVMT khi đang thi hành nhiệm vụ về BVMT
Để bảo đảm việc xử phạt vi phạm được kịp thời, nhanh chóng, khoản 2 Điều 56 Nghị định số 155/2016/NĐ-CP bổ sung nhiều chức danh có thẩm quyền lập biên bản vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT; trong đó có thẩm quyền lập biên bản vi phạm hành chính của người có thẩm quyền đang thi hành nhiệm vụ về BVMT; tuy nhiên, để thực hiện được thẩm quyền lập biên bản vi phạm hành chính về BVMT, thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước các cấp cần phải ban hành quyết định giao nhiệm vụ về BVMT cho các chức danh này, đặc biệt là các chức danh ở cấp xã và tại các ban quản lý khu kinh tế, khu công nghiệp, khu chế xuất,… của các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, khi đó, họ mới có đầy đủ thẩm quyền để lập biên bản vi phạm hành chính về BVMT trong khi thi hành nhiệm vụ BVMT theo quy định của Nghị định số 155/2016/NĐ-CP.
Việc giải trình trực tiếp theo quy định tại Điều 61 Luật Xử lý vi phạm hành chính
Sau khi hành vi vi phạm hành chính được lập biên bản; cá nhân, tổ chức vi phạm thuộc đối tượng được giải trình trực tiếp có quyền được giải trình trực tiếp với người có thẩm quyền xử phạt. Như vậy, để bảo đảm thời hạn ban hành quyết định xử phạt và quyền của cá nhân, tổ chức vi phạm, người lập biên bản vi phạm hành chính cần phổ biến cụ thể quy định về quyền được giải trình trực tiếp và ai là người có thẩm quyền sẽ xử phạt đối với các hành vi đã được lập biên bản vi phạm hành chính để được tổ chức phiên giải trình trực tiếp; tránh trường hợp không phổ biến hoặc hướng dẫn chung chung làm mất cơ hội được giải trình trực tiếp với người có thẩm quyền xử phạt theo quy định của pháp luật về xử lý vi phạm hành chính.
Hành vi thực hiện không đúng/không đầy đủ một trong các nội dung thủ tục môi trường
Trong quá trình áp dụng xử phạt vi phạm hành chính về BVMT có nhiều hành vi “thực hiện không đúng, không đầy đủ” hoặc “không thực hiện một trong các nội dung”; bản chất của các hành vi này là những nội dung đã được xác định trong các thủ tục hành chính về môi trường được cơ quan có thẩm quyền cấp; việc chấp hành của các cá nhân, tổ chức đã thực hiện đủ số lượng các nội dung theo yêu cầu nhưng có thể vì một lý do nào đó mà cá nhân, tổ chức thực hiện sai lệch một trong các nội dung đã quy định; trong trường hợp này, phải áp dụng “thực hiện không đúng, không đầy đủ”. Trường hợp cá nhân, tổ chức thực hiện thiếu số lượng các nội dung đã được cơ quan có thẩm quyền cấp trong các thủ tục hành chính về môi trường, khi đó, hành vi vi phạm sẽ áp dụng đối với hành vi “không thực hiện một trong các nội dung”.
Xử phạt không có thủ tục môi trường đối với trường hợp dự án đã vào hoạt động
Trong quá trình hoạt động, doanh nghiệp thường có hoạt động mở rộng, nâng công suất hoặc thay đổi công nghệ xử lý chất thải mà không có thủ tục môi trường theo quy định. Đối với vi phạm này, các địa phương thường có nhầm lẫn với hành vi thực hiện không đúng, không đầy đủ nội dung báo cáo ĐTM. Gặp trường hợp mở rộng quy mô, nâng công suất hoặc thay đổi công nghệ xử lý chất thải, khi đó ta phải phải xác định việc mở rộng quy mô, nâng công suất hoặc thay đổi công nghệ xử lý chất thải đó nếu đến mức phải lập báo cáo ĐTM thì phải có báo cáo ĐTM trước khi thay đổi; trong trường hợp này phạt hành vi không có báo cáo ĐTM là phù hợp; nếu thay đổi chưa đến mức lập lại báo cáo đánh giá tác động môi trường thì doanh nghiệp tự chịu trách nhiệm, không bị xử phạt về thực hiện không đúng, không đầy đủ một trong các nội dung báo cáo đánh giá tác động môi trường.
Đình chỉ hoạt động cơ sở gây ô nhiễm môi trường
Trong quy định về áp dụng tạm đình chỉ hoạt động, chúng ta lưu ý đến hai đối tượng bị áp dụng hình thức tạm đình chỉ hoạt động; việc tạm đình chỉ hoạt động toàn bộ doanh nghiệp chỉ áp dụng đối với các hành vi vi phạm thiếu thủ tục môi trường mà có quy định phải áp dụng hình thức tạm đình chỉ hoạt động (ví dụ: không có ĐTM hoặc không có giấy xác nhận hoàn thành các công trình BVMT…). Việc áp dụng hình thực tạm đình chỉ hoạt động gây ô nhiễm môi trường chỉ áp dụng đối với hành vi vi phạm về xả thải gây ô nhiễm tới mức bị áp dụng hình thức tạm đình chỉ, nhằm chấm dứt nguồn thải gây ô nhiễm môi trường; trong trường hợp này, chúng ta chỉ áp dụng hình thức tạm đình chỉ với bộ phận có phát sinh chất thải gây ô nhiễm môi trường, không áp dụng tạm đình chỉ hoạt động đối với doanh nghiệp. Tuy nhiên, trong thực tế có nhiều cơ sở khi áp dụng tạm đình chỉ hoạt động bộ phận gây ô nhiễm cũng gần như tạm đình chỉ toàn bộ cơ sở (ví dụ: cơ sở nhuộm xả thải gây ô nhiễm môi trường đến mức bị áp dụng hình thức xử phạt tạm đình chỉ hoạt động phát sinh nước thải thì cả cơ sở nhuộm phải tạm dừng hoạt động).
Về thời hạn tạm đình chỉ hoạt động
Mặc dù trong quyết định xử phạt đã xác định thời hạn tạm đình chỉ hoạt động (03 tháng, 06 tháng, 09 tháng,…), tuy nhiên, Nghị định số 155/2016/NĐ-CP quy định cơ sở vi phạm chỉ được hoạt động trở lại sau khi đã khắc phục xong hậu quả vi phạm; do đó, khi cơ sở khắc phục xong các vi phạm trước thời hạn ghi trong quyết định xử phạt, chúng ta phải có trách nhiệm nhanh chóng kiểm tra, xác nhận khắc phục xong hậu quả vi phạm để cơ sở được hoạt động trở lại; điều này sẽ khuyến khích các doanh nghiệp vi phạm tích cực khắc phục vi phạm, bảo đảm quyền được hoạt động của doanh nghiệp mà vẫn phù hợp với quy định của pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính về BVMT.
Về xử phạt đối với hành vi vi phạm về thu gom, thải rác thải sinh hoạt trái quy định về BVMT
Do hành vi vi phạm này luôn xảy ra ở cấp xã, tuy nhiên, hiện nay, hầu hết ở các địa phương, UBND cấp xã chưa quy định cụ thể về thu gom, phân loại, tập kết chất thải rắn sinh hoạt trên địa bàn (địa điểm, thời gian tập kết, phân loại,…) nên chúng ta chỉ áp dụng xử phạt hành vi này khi các địa phương đã có quy định về quản lý chất thải rắn sinh hoạt.
Chứng minh vi phạm và không vi phạm trong xử phạt vi phạm hành chính về BVMT
Trong lĩnh vực BVMT, có nhiều hành vi vi phạm chỉ được xác định từ tình huống thực tế, đặc biệt là hành vi vi phạm về quản lý chất thải nguy hại. Theo Thông tư số 36/2015/TT-BTNMT ngày 30/6/2015 của Bộ Tài nguyên và Môi trường quy định về quản lý chất thải nguy hại; nhiều loại chất thải có trong danh mục chất thải nguy hại, tuy nhiên, khi xác định hành vi vi phạm về quản lý chất thải nguy hại phải xem xét đến bối cảnh vi phạm thực tế; ví dụ, ắc quy hoặc bo mạch điện tử đã qua sử dụng thuộc danh mục chất thải nguy hại, nhưng không phải cứ vận chuyển ắc quy hoặc bo mạch điện tử đã qua sử dụng là xác định ngay là vận chuyển chất thải nguy hại không có giấy phép, vì có thể ắc quy và bo mạch điện tử đã qua sử dụng đó đang được vận chuyển đến địa điểm, cơ sở khác để tái chế, tái sử dụng. Trong trường hợp này, nếu xác định được ắc quy hoặc bo mạch điện tử đó là chất thải (có ít nhất một trong các thành phần bị hư hỏng không thể tái chế, tái sử dụng - là chất thải hoặc đang vận chuyển đến địa điểm, cơ sở nào đó để xử lý,…), khi đó mới có đủ cơ sở để xem xét đến việc vận chuyển chất thải nguy hại có giấy phép hay không. Việc chứng minh vi phạm hoặc chứng minh không vi phạm đã được quy định cụ thể tại điểm đ khoản 1 Điều 3 của Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012: “Người có thẩm quyền xử phạt có trách nhiệm chứng minh vi phạm hành chính. Cá nhân, tổ chức bị xử phạt có quyền tự mình hoặc thông qua người đại diện hợp pháp chứng minh mình không vi phạm hành chính”.
Xác định lưu lượng xả thải
Đây cũng là vấn đề cần lưu ý trong quá trình áp dụng xử phạt đối với hành vi xả thải vượt quy chuẩn kỹ thuật (nước thải, khí, bụi thải,…), do việc xác định lưu lượng ảnh hưởng trực tiếp đến khung và mức phạt, do đó, để bảo đảm việc xác định lưu lượng xả đúng quy định về BVMT và phù hợp với quy định về xử lý vi phạm hành chính đối với hành vi xả chất thải vượt quy chuẩn, cần ưu tiên xác định lưu lượng theo thứ tự ưu tiên sau: theo lưu lượng thực đo - theo đồng hồ đo lưu lượng xả thải - bằng 80% lượng nước sử dụng - tính theo định mức tiêu thụ nước đầu vào. Trường hợp không tính được lưu lượng xả thải theo các nguyên tắc và thứ tự ưu tiên như trên, phải áp dụng lưu lượng nhỏ nhất trong khung phạt theo nguyên tắc áp dụng khung và mức xử phạt có lợi cho người vi phạm.
Xử phạt vi phạm hành chính khi cấp các thủ tục môi trường cho doanh nghiệp theo Nghị định số 40/2019/NĐ-CP
Khi xem xét phê duyệt ĐTM hoặc xác nhận hoàn thành các công trình BVMT đối với các dự án đã đi vào hoạt động, Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 13/5/2019 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của các nghị định quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành Luật Bảo vệ môi trường đã quy định “bị xử phạt theo quy định của Chính phủ về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực bảo vệ môi trường”; người có thẩm quyền phải hiểu đúng quy định này trong quá trình xem xét xử phạt vi phạm hành chính. Nếu còn thời hiệu thì áp dụng cả 03 hình thức xử phạt (hình thức phạt chính: cảnh cáo hoặc phạt tiền; hình thức xử phạt bổ sung: tịch thu, tước giấy phép,… và biện pháp khắc phục hậu quả). Nếu hết thời hiệu - quá 02 năm, quy định tại khoản 2 Điều 65 của Luật Xử lý vi phạm hành chính, đối với trường hợp hết thời hiệu xử phạt, người có thẩm quyền không ra quyết định xử phạt vi phạm hành chính nhưng có thể ra quyết định tịch thu sung vào ngân sách nhà nước hoặc tiêu hủy tang vật vi phạm hành chính thuộc loại cấm lưu hành và áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả. Trong trường hợp này, nhiều địa phương thường hay nhầm lẫn và hiểu sai là bắt buộc phải áp dụng hình thức xử phạt chính là phạt tiền là chưa phù hợp với quy định của pháp luật về xử lý vi phạm hành chính, mặc dù Nghị định số 155/2016/NĐ-CP đã ban hành kèm theo mẫu “Quyết định áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả vi phạm” để sử dụng trong trường hợp hết thời hiệu xử phạt vi phạm hành chính về BVMT.
Trên đây là những kinh nghiệm xử lý một số tình huống cụ thể trong thực tế còn nhiều địa phương hiểu và áp dụng khác nhau cần lưu ý trong quá trình xem xét xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT. Xin trao đổi với mục đích bảo đảm việc thực hiện xử phạt đúng bản chất, phù hợp với quy định của pháp luật về xử lý vi phạm hành chính và bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân vi phạm hành chính về BVMT.
HOÀNG VĂN VY
Phó cục trưởng Cục Bảo vệ môi trường miền Bắc, Tổng cục Môi trường
Ban hành Kế hoạch Triển khai thực hiện Điều 55, 56, 57 Luật Thi hành án dân sự
