Nội luật hóa Công ước CITES tại Việt Nam: Những vấn đề cần hoàn thiện

(LSVN) - Công ước về thương mại quốc tế các loài động, thực vật hoang dã nguy cấp, hay còn gọi là Công ước CITES (Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora), Công ước Washington (Washington Convention) là một hiệp ước đa phương nhằm mục đích bảo đảm việc thương mại quốc tế các tiêu bản của các loài động vật và thực vật hoang dã mà không đe dọa sự sống còn của các loài này trong tự nhiên, đồng thời đưa ra nhiều cấp độ khác nhau để bảo vệ hơn 34.000 loài động và thực vật. Việt Nam tham gia vào Công ước CITES năm 1994 và trở thành thành viên thứ 121 trên tổng số 184 quốc gia thành viên. Bài viết tập trung phân tích khía cạnh xây dựng pháp luật nhằm nội luật hóa các quy định của Công ước và việc phối hợp triển khai của hệ thống tổ chức cơ quan quản lý nhà nước, cơ quan thực thi Công ước CITES ở Việt Nam thời gian qua và đề xuất hướng hoàn thiện khung pháp lý để thực thi hiệu quả Công ước này.

Ảnh minh họa.

Thực tiễn nội luật hóa, thực thi Công ước CITES ở Việt Nam

Sau gần 30 năm Việt Nam tham gia vào Công ước CITES (gọi tắt là Công ước), công tác bảo vệ động thực vật hoang dã và nguy cấp tại Việt Nam đang từng bước được tiến triển, hoàn thiện bằng các khung pháp lý để có thể dần dần tiến tới áp dụng đồng bộ với luật quốc tế. Là một thành viên của Công ước, theo thống kê chưa đầy đủ, Việt Nam hiện có trên 65 văn bản pháp luật được ban hành ở Trung ương, trong đó có các văn bản liên quan trực tiếp đến hướng dẫn thực thi Công ước, gồm 07 Luật và Bộ luật, 05 Nghị định, 01 Nghị quyết của Chính phủ, 01 Quyết định của Thủ tướng Chính phủ và 03 Thông tư của các Bộ.

Các văn bản quan trọng phải kể đến như: Luật Lâm nghiệp; Luật Đa dạng sinh học; Luật Thủy sản; Bộ luật Hình sự năm; Luật Xử lý vi phạm hành chính; Nghị định số 06/2019/ NĐ-CP về quản lý thực vật rừng, động vật rừng nguy cấp, quý hiếm và thực thi Công ước CITES (thay thế Nghị định số 32/2006/NĐ-CP); Nghị định số 84/2021/NĐ-CP của Chính phủ sửa đổi bổ sung Nghị định số 06/2019/NĐ-CP; Nghị định số 160/2013/NĐ-CP về tiêu chí xác định loài và chế độ quản lý loài thuộc Danh mục loài nguy cấp, quý hiếm được ưu tiên bảo vệ; Nghị định số 35/2019/NĐ-CP về việc quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực lâm nghiệp (thay thế Nghị định số 157/2013/NĐ-CP); Nghị định số 26/2019/NĐ-CP quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Thủy sản (thay thế Nghị định số 27/2005/NĐ-CP và Nghị định số 57/2008/NĐ-CP); Nghị định số 42/2019/NĐ-CP quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực thủy sản và nhiều thông tư của Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Bộ Tài nguyên và Môi trường, Bộ Tài chính… hướng dẫn thi hành các luật và nghị định nêu trên. Trên cơ sở các văn bản này, hội đồng nhân dân, ủy ban nhân dân các cấp cũng ban hành nhiều văn bản hướng dẫn thực hiện.

Hầu hết các văn bản được ban hành tập trung vào nhóm nội dung chính sau:

(1) Quy định trách nhiệm của cơ quan quản lý nhà nước về thực thi Công ước; chỉ định và quy định chức năng nhiệm vụ và thẩm quyền của cơ quan có nhiệm vụ thực thi Công ước, cơ quan khoa học của CITES.

(2) Công bố danh mục loài động, thực vật hoang dã nguy cấp thuộc các phụ lục của Công ước để áp dụng chế độ quản lý.

(3) Chế độ quản lý đối với nuôi sinh sản, buôn bán, vận chuyển các loài động vật, thực vật nguy cấp và mẫu vật của chúng; các hoạt động kiểm tra, kiểm soát, truy xuất nguồn gốc xuất xứ; việc xử lý mẫu vật, tang vật vi phạm.

(4) Chế tài xử lý vi phạm các quy định quản lý, bảo vệ loài nguy cấp, các loài thuộc các phụ lục của Công ước.

Mỗi quốc gia thành viên Công ước có nghĩa vụ thực hiện các nhiệm vụ chính, bao gồm: chỉ định các cơ quan thẩm quyền quản lý Công ước; cấp chứng nhận và giấy phép CITES; thực hiện nghĩa vụ báo cáo; đăng ký cơ sở nuôi sinh sản các loài thuộc Phụ lục Công ước; về phối hợp và tăng cường năng lực; trách nhiệm liên lạc với Ban thư ký và các quốc gia thành viên; đề xuất để sửa đổi các phụ lục; đánh dấu và truy xuất nguồn gốc của mẫu vật; xử lý mẫu vật bị tịch thu, đặc biệt là mẫu vật sống; nâng cao nhận thức của cơ quan nhà nước, người dân, cộng đồng trong việc thực thi các nội dung của Công ước.

Để nội luật hóa các quy định này, các quy định pháp luật về lâm nghiệp, pháp luật về thủy sản đã giao nhiệm vụ này cho một số hệ thống cơ quan quản lý để triển khai thực hiện bảo vệ động thực vật hoang dã và nguy cấp tại Việt Nam, gồm:

Hệ thống cơ quan quản lý nhà nước

Cấp Trung ương: Chịu trách nhiệm trước Chính phủ quản lý là Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn (trực tiếp quản lý có Tổng cục Lâm nghiệp, từ năm 2023 được tách thành 2 cục: Cục Lâm nghiệp và Cục Kiểm lâm. Tổng cục Thủy sản được tách thành 2 cục: Cục Kiểm ngư và Cục Thủy sản); cơ quan phối hợp là Bộ Tài nguyên và Môi trường (trực tiếp quản lý là Cục Bảo tồn đa dạng sinh học) và các Bộ có liên quan có các cục, vụ chức năng phối hợp thực hiện hoạt động này như Bộ Tài chính (Tổng cục Hải quan, Cục Quản lý công sản), Bộ Công an (Cục Cảnh sát điều tra); Bộ Quốc phòng (Cục Biên giới). Việc quản lý tập trung vào các nhiệm vụ: chỉ định cơ quan có thẩm quyền thực thi Công ước, cơ quan khoa học của CITES; quy định danh mục loài nguy cấp thuộc các phụ lục của Công ước; quy định chế độ quản lý loài động vật, thực vật thuộc các phụ lục của Công ước; thanh tra, kiểm tra và xử lý vi phạm trong lĩnh vực này.

Cấp địa phương: Trách nhiệm quản lý này được giao cho các Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, trực tiếp thực hiện là các Chi cục kiểm lâm, cơ quan quản lý thủy sản cấp tỉnh; các Sở Tài nguyên và Môi trường (Chi cục Bảo vệ môi trường), Công an, biên phòng và các sở, ngành liên quan phối hợp thực hiện.

Hệ thống cơ quan thực thi công ước

Theo Luật Lâm nghiệp, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn là cơ quan đầu mối đại diện quốc gia thực thi Công ước. Nghị định số 06/2019/ NĐ-CP quy định về Cơ quan quản lý Công ước là đại diện Việt Nam tham gia, bảo đảm thực hiện các quyền và nghĩa vụ của quốc gia thành viên CITES tại các cuộc họp hội nghị các nước thành viên CITES và thực hiện 11 nhiệm vụ, trong đó có một số nhiệm vụ chính như: cấp, thu hồi giấy phép, chứng chỉ quy định tại Nghị định này và xác nhận theo yêu cầu của quốc gia nhập khẩu; tổ chức kiểm tra hoạt động xuất khẩu, nhập khẩu, tái xuất khẩu, nhập nội từ biển và quá cảnh mẫu vật các loài thực vật rừng, động vật rừng nguy cấp, quý, hiếm và các loài động vật, thực vật hoang dã nguy cấp thuộc các Phụ lục Công ước tại khu vực cửa khẩu; xử lý và hướng dẫn xử lý mẫu vật quy định tại các Phụ lục Công ước bị tịch thu theo quy định của pháp luật Việt Nam và Công ước; đại diện Việt Nam trong các hiệp định song phương, đa phương về kiểm soát buôn bán mẫu vật động thực vật rừng hoang dã nguy cấp thuộc các Phụ lục Công ước…

Cơ quan thẩm quyền quản lý CITES ở cấp Trung ương có văn phòng thuộc Tổng cục Lâm nghiệp (nay là Cục Kiểm lâm) và có đại diện ở miền Nam và miền Trung. Cơ quan này có nhiệm vụ quản lý trực tiếp và điều phối hoạt động thực thi Công ước tại Việt Nam, gồm: cấp chứng nhận và giấy phép xuất nhập khẩu, tạm nhập tái xuất các loài và mẫu vật các loài thuộc Phụ lục I của Công ước; đăng ký trại nuôi, cấp mã số cơ sở nuôi trồng, đánh dấu truy xuất nguồn gốc mẫu vật; xử lý mẫu vật bị tịch thu các loài thuộc Phụ lục I và các nhiệm vụ khác của Công ước.

Cấp địa phương, việc thực hiện quản lý Công ước được giao cho các chi cục kiểm lâm, cơ quan quản lý nhà nước về thủy sản cấp tỉnh để thực hiện một số nhiệm vụ chính trong thực thi Công ước như: cấp đăng ký, mã số nuôi các loài động vật, thực vật hoang dã thuộc Phụ lục II, III của Công ước; kiểm tra, giám sát các hoạt động khai thác, nuôi trồng mẫu vật thuộc các phụ lục của Công ước.

Theo quy định của Luật Lâm nghiệp, Luật Thủy Sản, Hiệp định VPA-FLEGT, Nghị định số 06/2019/ NĐ-CP, Nghị định số 84/2021/NĐ-CP, Nghị định số 26/2019/NĐ-CP và Nghị định số 102/2020/NĐ-CP quy định Hệ thống bảo đảm gỗ hợp pháp Việt Nam, Cục Kiểm lâm và Cơ quan thẩm quyền quản lý CITES Việt Nam là hai cơ quan độc lập. Chính phủ cũng đã có quy định về chức năng, nhiệm vụ của Cơ quan thẩm quyền quản lý CITES rất rõ ràng, như sau: Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn quy định cơ cấu tổ chức của Cơ quan thẩm quyền quản lý CITES Việt Nam phù hợp với quy định của CITES và pháp luật Việt Nam để tham mưu, giúp Bộ trưởng Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn thực hiện các quy định tại Nghị định này (Điều 33 Nghị định số 06/2019/NĐ-CP); Cơ quan cấp phép FLEGT của Việt Nam là Cơ quan quản lý CITES Việt Nam (mục 5.1, Phụ lục IV, Hiệp định VPA-FLEGT; khoản 2 Điều 16 Nghị định số 102/2020/NĐ-CP).

Đối với lực lượng kiểm lâm, Điều 103 Luật Lâm nghiệp quy định: Kiểm lâm là tổ chức có chức năng quản lý, bảo vệ rừng, bảo đảm chấp hành pháp luật về lâm nghiệp; là lực lượng chuyên ngành về phòng cháy và chữa cháy rừng. Điều 8 Nghị định số 01/2019/NĐ-CP của Chính phủ quy định: Tổ chức kiểm lâm trung ương là tổ chức hành chính thuộc cơ quan tham mưu, giúp Bộ trưởng Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn quản lý nhà nước về lâm nghiệp.

Gần đây nhất, tại Quyết định số 1586/QĐ-BNN-TCCB ngày 19/4/2023 của Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Cục Kiểm lâm lại được giao nhiệm vụ đại diện quốc gia thực hiện quyền, nghĩa vụ của thành viên Công ước về buôn bán quốc tế các loài động vật, thực vật hoang dã nguy cấp (CITES). Liệu một cơ quan chức năng về rừng này đã có đủ khả năng bảo đảm thực hiện hết chuyên môn nghiệp vụ kiểm duyệt về hàng ngàn giống loài, cả “động và thực vật” nguy cấp theo quyết định hành chính này hay không?

Có thể thấy vấn đề bất hợp lý trong cơ cấu tổ chức của Cơ quan thẩm quyền quản lý CITES Việt Nam, bởi theo Công ước, cơ quan này là nhằm mục đích bảo đảm việc thương mại quốc tế các tiêu bản của các loài động vật và thực vật hoang dã mà không đe dọa sự sống còn của các loài này trong tự nhiên, đồng thời đưa ra nhiều cấp độ khác nhau để bảo vệ hơn 34.000 loài động và thực vật và có chức năng là cơ quan tham mưu cho bộ chủ quản với chức năng nhiệm vụ độc lập khách quan, nhưng nay được phân bổ trực thuộc và dưới sự quản lý tại Cục Kiểm lâm theo mệnh lệnh hành chính như quyết định của Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn. Có hay không việc quy định trái luật và các nghị định của Chính phủ về vị trí pháp lý, hành chính của hai cơ quan này. Rất có khả năng cơ quan quốc tế sẽ đánh giá và cho rằng Việt Nam không coi trọng giao kết đã ký khi tham gia Công ước và không thực hiện nghiêm túc các nội dung đã cam kết trong Công ước .

Cơ quan chỉ đạo liên ngành về thực thi Công ước

Ban chỉ đạo liên ngành về kiểm soát buôn bán động vật, thực vật hoang dã được thành lập ở khu vực châu Á (Vietnam -WEN), bao gồm sự tham gia của 13 cơ quan thuộc 05 bộ, ngành, trong đó Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn là cơ quan đầu mối, chủ trì thực hiện; các cơ quan phối hợp như Bộ Công an (Cục Cảnh sát môi trường, Cục An ninh nông nghiệp), Bộ Tài chính (Cục Quản lý thị trường, Cục Điều tra chống buôn lậu), Bộ Tài nguyên và Môi trường (Cục Bảo tồn đa dạng sinh học), Tòa án nhân dân tối cao. Nhiệm vụ của Ban chỉ đạo Vietnam -WEN gồm:

(1) Nghiên cứu, đề xuất chủ trương, cơ chế, chính sách, chiến lược, chương trình, kế hoạch, giải pháp để triển khai thực hiện việc kiểm soát buôn bán các loài động thực vật hoang dã theo đúng quy định của pháp luật Việt Nam và quốc tế.

(2) Chỉ đạo, phối hợp hoạt động giữa các bộ, ngành, địa phương có liên quan trong việc kiểm tra thực hiện và đấu tranh với các hành vi vi phạm pháp luật về quản lý động thực vật hoang dã.

(3) Chỉ đạo, điều phối hoạt động, đôn đốc, kiểm tra, báo cáo đánh giá kết quả thực hiện việc kiểm soát buôn bán các loài động thực vật hoang dã trong phạm vi toàn quốc theo quy định.

(4) Chỉ đạo, kiểm tra việc quản lý, cung cấp thông tin, tuyên truyền, chống buôn bán trái phép và nâng cao nhận thức về những tác hại của việc buôn bán, sử dụng trái pháp luật đối với động thực vật hoang dã.

(5) Điều phối các hoạt động hợp tác quốc tế trong việc kiểm soát buôn bán các loài động thực vật hoang dã qua biên giới theo quy định của pháp luật Việt Nam và pháp luật quốc tế. Trong đó Cơ quan quản lý CITES là Văn phòng thường trực của Ban chỉ đạo.

Những tồn tại, hạn chế từ thực tiễn

Thứ nhất, thực thi Công ước là vấn đề mang tầm quốc tế, đa dạng giống loài, cần có phối hợp liên ngành nhưng hệ thống tổ chức cơ quan quản lý còn phân tán, tổ chức chưa đủ mạnh để thực thi; việc điều phối, phối hợp còn chưa rõ ràng. Cụ thể:

Đối với Cơ quan quản lý CITES Việt Nam - là cơ quan được Nhà nước chỉ định thực thi Công ước, chủ trì thực hiện các nhiệm vụ của Công ước nhưng tổ chức cơ quan này còn mỏng, nhân lực thiếu; ở địa phương không có tổ chức, nhân lực thực hiện mà phải sử dụng lực lượng kiểm lâm, cơ quan thủy sản cấp tỉnh kiêm nhiệm thực hiện nhiệm vụ này. Do vậy, mặc dù rất nỗ lực trong cấp phép cơ sở nuôi các loài thuộc Phụ lục I, cấp phép xuất nhập khẩu mẫu vật các loài thuộc Phụ lục Công ước nhưng một số hoạt động thực thi Công ước vẫn chưa được thực hiện thường xuyên như: kiểm tra hoạt động xuất khẩu, nhập khẩu, tái xuất khẩu, quá cảnh mẫu vật động thực vật hoang dã tại các khu vực cửa khẩu; bố trí cán bộ tham gia các cuộc họp quốc tế; tham gia giảng dạy tại các khóa đào tạo về Công ước, trong khi quốc tế đang xây dựng nhiều quy định, yêu cầu khắt khe về quản lý xuất nhập khẩu động thực vật hoang dã, đặc biệt là truy xuất nguồn gốc mẫu vật; yêu cầu về lấy mẫu giám định và xử lý mẫu vật là tang vật của các vụ bắt giữ, tăng cường phối hợp, điều tra, xử lý các loại tội phạm xuyên biên giới.

Hệ thống cơ quan quản lý nhà nước về thực thi Công ước hiện đang sử dụng nhân sự của ngành lâm nghiệp, cụ thể là Cục Kiểm lâm. Điều này thấy rõ qua việc ban hành văn bản quản lý (Danh mục loài nguy cấp quý hiếm được ưu tiên bảo vệ có một số loài trùng với Phụ lục của Công ước); việc thanh tra, kiểm tra, xử lý vi phạm về thực thi Công ước chưa được quan tâm thực hiện, số liệu báo cáo của cơ quan chức năng chưa sát với thực tiễn; hoạt động của Ban chỉ đạo liên ngành các cơ quan thực thi pháp luật về kiểm soát buôn bán động thực vật hoang dã còn chưa thực sự hiệu quả do hoạt động kiêm nhiệm, nhân lực thiếu, khả năng nhận diện cá thể động, thực vật nguy cấp, quý hiếm vi phạm còn hạn chế.

Thứ hai, Cơ quan thẩm quyền quản lý CITES Việt Nam được quy định tại Nghị định số 06/2019/NĐ-CP là cơ quan đại diện Việt Nam thực thi Công ước, trong khi thẩm quyền của cơ quan này lại chưa được quy định đầy đủ và chưa tương thích với nhiệm vụ được giao. Mặc dù là cơ quan có thẩm quyền trong điều phối các hoạt động thực thi CITES nhưng vị trí của cơ quan này hiện là đơn vị cấp vụ thuộc Tổng cục Lâm nghiệp cũ, nay thuộc Cục Kiểm lâm quản lý và thường xuyên có quyết định điều chỉnh bởi các quyết định hành chính thay đổi liên tục. Việc phân cấp nay lại được phân cấp thuộc Cục Kiểm lâm, trong khi các cơ quan tham gia phối hợp thuộc các bộ, ngành đều có vị trí pháp lý là cơ quan trực thuộc bộ quản lý… nên việc thực hiện nhiệm vụ đầu mối phối hợp của Cơ quan quản lý CITES Việt Nam bị hạn chế, ảnh hưởng nghiêm trọng tới chất lượng quản lý giám sát như đã cam kết tại Công ước.

Thứ ba, quản lý thực thi Công ước còn hạn chế do không có bộ máy ở địa phương, trong khi số lượng cơ sở nuôi động thực vật hoang dã nhiều, quy mô nhỏ, phân tán nên lực lượng kiểm lâm, cơ quan quản lý thủy sản với trách nhiệm kiêm nhiệm thực hiện nên rất khó kiểm soát, phát hiện. Với số lượng giống loài đa dạng phức tạp yêu cầu người phụ trách cần có kiến thức, kinh nghiệm liên quan cao thì hầu hết cán bộ kiêm nhiệm đều không có và không được đào tạo cập nhật thường xuyên.

Vấn đề đáng lưu ý, thực tiễn áp dụng pháp luật nội địa triển khai Công ước còn quy định chồng chéo, gây khó khăn cho công tác quản lý, xử lý vi phạm như:

(1) Chồng chéo về thẩm quyền giữa Bộ Tài nguyên và Môi trường và Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn theo quy định tại Nghị định số 64/2019/NĐ-CP và Nghị định số 06/2019/NĐ-CP trong hoạt động điều tra, đánh giá loài nguy cấp, quý, hiếm, quản lý khai thác, nuôi trồng loài hoang dã nguy cấp, quý, hiếm.

(2) Chồng chéo về Danh mục các loài động thực vật hoang dã trong Danh mục loài nguy cấp, quý, hiếm được ưu tiên bảo vệ (theo Nghị định số 64/2019/NĐ-CP, Luật Đa dạng sinh học) với Danh mục thực vật, động vật rừng nguy cấp, quý, hiếm, Danh mục động thực vật hoang dã thuộc các phụ lục của Công ước (Nghị định số 06/2019/NĐ-CP, Luật Lâm nghiệp, Luật Thủy sản) và Danh mục động, thực vật hoang dã, nguy cấp, quý, hiếm (theo Luật Đầu tư), trong khi áp dụng khung hình phạt đối với loài thuộc Danh mục loài ưu tiên bảo vệ và loài thuộc Danh mục loài nguy cấp, quý, hiếm là khác nhau.

(3) Một số văn bản quy định còn chưa cụ thể gây khó khăn cho việc thực hiện như: quy định về tội “tàng trữ, vận chuyển, buôn bán trái phép cá thể, bộ phận cơ thể không thể tách rời sự sống của từ 03-07 cá thể lớp thú...” (điểm đ khoản 1 Điều 244 Bộ luật Hình sự năm 2015) thì các bộ phận như vảy tê tê, sừng, ngà, móng vuốt… khi được lấy ra từ cơ thể động vật sẽ khó xác định để xử lý.

(4) Một số vấn đề còn thiếu quy định quản lý như: quy định về hệ thống tổ chức, thẩm quyền của Cơ quan quản lý CITES còn chưa đầy đủ(1); chưa có hướng dẫn cụ thể về quy trình chăm sóc sức khỏe, kiểm soát dịch bệnh, thú y cho việc nuôi sinh sản, sinh trưởng động thực vật hoang dã nguy cấp; quy định về quản lý loài nguy cấp, quý, hiếm được ưu tiên bảo vệ nhưng không quy định về giới hạn nguồn gốc phân bố (ở Việt Nam hay nước ngoài) nên có tình trạng một số loài không có phân bố ở Việt Nam vẫn có trong Danh mục loài nguy cấp, quý, hiếm được ưu tiên bảo vệ.

(5) Có sự chồng lấn về dấu hiệu định lượng động vật hoang dã giữa pháp luật xử phạt vi phạm hành chính và pháp luật hình sự. Tại Điều 60 Luật Xử lý vi phạm hành chính quy định việc xác định giá trị tang vật vi phạm hành chính để làm căn cứ xác định mức độ xử phạt; Bộ luật Hình sự năm 2015 (Điều 232, 243) cũng lấy giá trị tang vật vi phạm làm căn cứ xử phạt. Tuy nhiên, đối với tang vật là động vật rừng hoặc dẫn xuất của chúng thuộc loài nguy cấp, quý, hiếm nhóm IB, bộ phận dẫn xuất thực vật nhóm IA là những loài nghiêm cấm khai thác, sử dụng vì mục đích thương mại nên việc xác định giá là khó khăn để xử phạt hành chính hay hình sự.

Thiếu sự phân công trách nhiệm rõ ràng giữa cơ quan quản lý nhà nước về bảo tồn các loài động vật, thực vật hoang dã nguy cấp, quý, hiếm(2). Nguyên nhân chủ yếu của những tồn tại, hạn chế nói trên là do pháp luật Việt Nam về quản lý, bảo vệ động thực vật hoang dã đang trong quá trình hoàn thiện nên nội dung này được quy định trong nhiều văn bản pháp luật khác nhau, do các bộ chuyên ngành khác nhau soạn thảo nên không tránh khỏi chồng chéo, mâu thuẫn trong một số quy định.

Một số đề xuất hoàn thiện khung pháp lý thực thi Công ước

Để góp phần hoàn thiện chính sách pháp luật với mục tiêu thực hiện Công ước CITES ngày càng hiệu quả hơn, các cơ quan chức năng, đặc biệt là Bộ chủ quản cần xem xét áp dụng một số giải pháp sau:

Thứ nhất, rà soát và điều chỉnh bổ sung các văn bản quy phạm pháp luật đã ban hành có liên quan nhằm loại bỏ mâu thuẫn, chồng chéo, không phù hợp với thực tiễn quản lý để bảo đảm thực thi Công ước và quản lý, bảo vệ các loài động vật, thực vật có hiệu quả như: danh mục loài nguy cấp, quý, hiếm được ưu tiên bảo vệ với các loài thuộc danh mục loài nguy cấp, quý, hiếm và các loài thuộc Phụ lục CITES; về định giá tài sản là động vật hoang dã(3); về thời gian tạm giữ tang vật(4); bổ sung thẩm quyền xử lý vi phạm của cơ quan hải quan, kiểm lâm, đồng thời tăng chế tài xử phạt để bảo đảm tính răn đe, phòng ngừa; thẩm quyền của cơ quan kiểm lâm trong khởi tố vụ án hình sự trong Luật Tổ chức cơ quan điều tra hình sự...

Thứ hai, bên cạnh việc quy định rõ chức năng, nhiệm vụ và trách nhiệm đối với cơ quan thẩm quyền quản lý CITES Việt Nam và cơ quan khoa học CITES, cần có cơ cấu tổ chức xứng tầm đúng vị trí chức năng theo cam kết tại Công ước - một cơ quan khách quan độc lập và thực hiện nhiệm vụ tham mưu cho Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Bộ Tài nguyên và Môi trường trong quản lý loài động, thực vật thuộc Phụ lục của Công ước với các loài nguy cấp, quý, hiếm có phân bố tại Việt Nam.

 Thứ ba, đối với pháp luật về xử lý vi phạm hành chính, cần sửa đổi căn cứ cho phù hợp hơn với tính chất vi phạm mang tính chất răn de cao hơn và biện pháp khắc phục bền vững hiệu quả hơn. Đối với vi phạm về loài nguy cấp, quý, hiếm được ưu tiên bảo vệ không nên căn cứ theo giá trị tang vật vi phạm mà nên theo số lượng cá thể vi phạm hoặc trọng lượng vi phạm tính theo kilogam vì đây là đối tượng cấm mua bán, vận chuyển nên khó xác định giá.

Thứ tư, cần tăng cường tập huấn, nâng cao kiến thức chuyên môn, nhận thức của các cơ quan thực thi pháp luật về tính chất đặc thù, các thủ đoạn của tội phạm buôn bán động thực vật hoang dã. Đồng thời giáo dục, tuyên truyền để nâng cao ý thức của người dân nhằm phát hiện, tố giác, ngăn chặn hành vi tiêu thụ động thực vật hoang dã bất hợp pháp.

Kết luận

Nhận thức được tầm quan trọng của Công ước CITES trong việc bảo vệ các loài động thực vật hoang dã nguy cấp và phát triển thương mại hàng hóa quốc tế nên Chính phủ Việt Nam đã tham gia Công ước từ rất sớm (năm 1994). Đến nay đã 29 năm thực hiện, các quy định của Công ước đã cơ bản được nội luật hóa trong các văn bản pháp luật về lâm nghiệp, thủy sản, đa dạng sinh học, xử lý vi phạm hành chính và hình sự..., việc thay đổi nhận thức về vai trò, chức năng của cơ quan quan lý các cấp xứng tầm quốc gia, quốc tế ngày càng quan trọng hơn. Mong rằng, với trí tuệ tập thể và sự đồng lòng vì lợi ích chung của Việt Nam và quốc tế, cơ quan có thẩm quyền sớm có điều chỉnh vị trí, vai trò của cơ quan thẩm quyền quản lý CITES Việt Nam - đúng vai trò “là cơ quan đầu mối đại diện quốc gia thực thi Công ước”, góp phần hoàn thiện hệ thống văn bản quy định quản lý các loài động, thực vật hoang dã, nguy cấp ngày càng chuẩn xác hơn với thực tiễn, được xây dựng, sửa đổi để phù hợp với thực tiễn, phù hợp với luật pháp quốc tế; bảo đảm được việc quản lý theo chuỗi, truy xuất được nguồn gốc; tạo thuận lợi cho công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát việc thực hiện Công ước CITES.

Chính sách pháp luật thực thi Công ước CITES về cơ bản đã nội luật hóa tương đối đầy đủ các quy định của Công ước, tạo hành lang pháp lý đủ mạnh cho việc thực thi Công ước, từ chế độ quản lý nuôi sinh sản, buôn bán, vận chuyển động, thực vật nguy cấp, quý, hiếm đến xử lý vi phạm và kiểm tra, giám sát việc tuân thủ các điều khoản của Công ước, nhưng việc thực thi nghiêm túc vẫn còn là một vấn đề. Hiện Việt Nam được đánh giá là quốc gia có khung hình phạt cao nhất cho hành vi vi phạm pháp luật đối với động, thực vật hoang dã thuộc Phụ lục của Công ước trong các nước Đông Nam Á. Chính sách pháp luật về thực thi Công ước CITES đã và đang đi vào cuộc sống nhưng vẫn cần được hoàn thiện hơn nữa nhằm phát triển hoạt động gây nuôi, các loài động, thực vật hoang dã và mẫu vật của chúng, góp phần phát triển kinh tế - xã hội.

Luật sư NGUYỄN NHƯ NGUYỆT

Công ty Luật TNHH UNI LEGAL