Phân biệt giữa khiếu nại hành chính và khởi kiện hành chính

Ảnh minh họa.

Để phân biệt giữa khiếu nại hành chính và khởi kiện hành chính, trước hết chúng ta có thể thấy khiếu nại và khởi kiện có sự khác biệt như sau:

Xét ở góc độ khiếu nại và khởi kiện là quyền thì “khiếu nại” là quyền con người được quy định trong Điều 30 Hiến pháp năm 2013 và Công ước quốc tế về các quyền dân sự và chính trị. Trong khi đó, “khởi kiện” không được quy định trong Hiến pháp mà chỉ được quy định trong pháp luật về tố tụng là quyền công dân và không phải là quyền con người cơ bản.

Xét về tính chất và nội dung thì khiếu nại là đề nghị một vụ việc, cơ quan có thẩm quyền giải quyết là cơ quan hành chính (trừ trường hợp khiếu nại quyết định, hành vi trái pháp luật của cơ quan tiến hành tố tụng, người tiến hành tố tụng hoặc của bất cứ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào trong hoạt động tố tụng hành chính[1], tố tụng dân sự[2] thì do Tòa án giải quyết) và theo trình tự, thủ tục hành chính[3]. Trong khi đó, khởi kiện là đưa một vụ án ra Tòa án hoặc cơ quan trọng tài giải quyết theo trình tự, thủ tục tố tụng hoặc giải quyết tranh chấp[4].

Như vậy, khiếu nại mang tính chất thương lượng còn khởi kiện mang tính chất tranh chấp. Về nội dung, chỉ có khiếu nại vụ việc hành chính và hành vi, quyết định trái pháp luật của cơ quan tiến hành tố tụng, người tiến hành tố tụng hoặc của bất cứ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào trong hoạt động tố tụng dân sự, không có khiếu nại vụ việc dân sự; còn khởi kiện có cả khởi kiện vụ án hành chính và khởi kiện vụ án dân sự.

Qua phân tích ở trên có thể thấy, khiếu nại hành chính và khởi kiện hành chính khác nhau về bản chất và tính chất. Ngoài ra, khởi kiện hành chính và khiếu nại hành chính trong quy định của pháp luật Việt Nam còn khác nhau ở các điểm sau:

Thứ nhất, về luật áp dụng, khiếu nại hành chính áp dụng theo Luật Khiếu nại năm 2011 và các văn bản hướng dẫn thi hành; Luật Tố tụng hành chính năm 2015 và các văn bản hướng dẫn thi hành. Luật áp dụng khởi kiện hành chính là Luật Tố tụng hành chính năm 2015 và các văn bản hướng dẫn thi hành.

Thứ hai, về các chủ thể, khiếu nại hành chính và khởi kiện hành chính khác nhau về tên gọi các chủ thể và cơ quan có thẩm quyền giải quyết (trừ trường hợp khiếu nại quyết định, hành vi trái pháp luật của cơ quan tiến hành tố tụng, người tiến hành tố tụng hoặc của bất cứ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào trong hoạt động tố tụng hành chính).

Chủ thể trong khiếu nại hành chính gồm người khiếu nại, người có quyền và nghĩa vụ liên quan (không gọi là đương sự) và người giải quyết khiếu nại (cơ quan hành chính). Chủ thể trong khởi kiện hành chính gồm người khởi kiện, người bị kiện, người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan và được gọi là đương sự[5], cơ quan có thẩm quyền giải quyết là Tòa án (Chánh án, Thẩm phán, Hội thẩm nhân dân).

Thứ ba, về đối tượng, khiếu nại hành chính và khởi kiện hành chính đều có 03 đối tượng là: quyết định hành chính; hành vi hành chính; quyết định kỷ luật cán bộ, công chức. Ngoài 03 đối tượng chung nêu trên, đối tượng của khiếu nại hành chính và khởi kiện hành chính khác nhau là: khiếu nại hành chính còn có đối tượng là quyết định, hành vi trái pháp luật của cơ quan tiến hành tố tụng, người tiến hành tố tụng hoặc của bất cứ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào trong hoạt động tố tụng hành chính[6]; khởi kiện hành chính còn có đối tượng là quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh và danh sách cử tri bầu cử đại biểu Quốc hội, danh sách cử tri bầu cử đại biểu hội đồng nhân dân, danh sách cử tri trưng cầu ý dân.

Thứ tư, về trình tự

Trình tự khiếu nại hành chính: Khiếu nại bằng đơn hoặc khiếu nại trực tiếp (đối với khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính) và phải làm đơn (đối với khiếu nại quyết định xử lý kỷ luật cán bộ, công chức, viên chức và khiếu nại quyết định, hành vi của cơ quan tiến hành tố tụng, người tiến hành tố tụng hoặc của bất cứ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào trong hoạt động tố tụng hành chính); giải quyết khiếu nại lần đầu (thụ lý giải quyết khiếu nại; xác minh nội dung khiếu nại; tổ chức đối thoại; quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu; thi hành quyết định giải quyết khiếu nại hoặc khiếu nại lần hai hoặc khởi kiện); giải quyết khiếu nại lần hai (thụ lý giải quyết khiếu nại lần hai; xác minh nội dung khiếu nại lần hai; tổ chức đối thoại lần hai; quyết định giải quyết khiếu nại lần hai, thi hành quyết định giải quyết khiếu nại hoặc khởi kiện).

Trình tự khởi kiện hành chính: Gửi đơn khởi kiện (gửi trực tiếp hoặc trực tuyến hoặc qua dịch vụ bưu chính) đến Tòa án; Tòa án nhận và xem xét đơn khởi kiện (yêu cầu sửa đổi, bổ sung đơn khởi kiện, trả lại đơn khởi kiện); khiếu nại, kiến nghị và giải quyết khiếu nại, kiến nghị về việc trả lại đơn khởi kiện; thụ lý vụ án; thông báo về việc thụ lý vụ án; phân công thẩm phán giải quyết vụ án; đối thoại và chuẩn bị xét xử; phiên tòa sơ thẩm; phúc thẩm; giám đốc thẩm; tái thẩm hoặc xem xét lại quyết định của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân Tối cao; thi hành bản án của Tòa án về vụ án hành chính.

Điều 7 Luật Khiếu nại quy định: “Khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình thì người khiếu nại khiếu nại lần đầu đến người đã ra quyết định hành chính hoặc cơ quan có người có hành vi hành chính hoặc khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án theo quy định của Luật Tố tụng hành chính.

Trường hợp người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết lần đầu hoặc quá thời hạn quy định mà khiếu nại không được giải quyết thì có quyền khiếu nại lần hai đến thủ trưởng cấp trên trực tiếp của người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu hoặc khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án theo quy định của Luật Tố tụng hành chính.

Trường hợp người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần hai hoặc hết thời hạn quy định mà khiếu nại không được giải quyết thì có quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án theo quy định của Luật Tố tụng hành chính”.

Như vậy, khiếu nại hành chính có thể coi là bước trước của khởi kiện hành chính (trừ trường hợp không khiếu nại mà khởi kiện ngay hoặc khiếu nại quyết định, hành vi của cơ quan tiến hành tố tụng, người tiến hành tố tụng hoặc của bất cứ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào trong hoạt động tố tụng hành chính) và trình tự khiếu nại đơn giản hơn trình tự khởi kiện. Pháp luật cho phép cá nhân, cơ quan, tổ chức được lựa chọn khiếu nại hành chính trước hoặc khởi kiện hành chính ngay.

Thứ năm, về thời hiệu

Thời hiệu khiếu nại: 90 ngày kể từ ngày nhận được quyết định hành chính hoặc biết được quyết định hành chính, hành vi hành chính.

Trường hợp người khiếu nại không thực hiện được quyền khiếu nại theo đúng thời hiệu vì ốm đau, thiên tai, địch họa, đi công tác, học tập ở nơi xa hoặc vì những trở ngại khách quan khác thì thời gian có trở ngại đó không tính vào thời hiệu khiếu nại.

Thời hiệu khởi kiện: 01 năm kể từ ngày nhận được hoặc biết được quyết định hành chính, hành vi hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc; 30 ngày kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh; từ ngày nhận được thông báo kết quả giải quyết khiếu nại của cơ quan lập danh sách cử tri hoặc kết thúc thời hạn giải quyết khiếu nại mà không nhận được thông báo kết quả giải quyết khiếu nại của cơ quan lập danh sách cử tri đến trước ngày bầu cử 05 ngày.

Trường hợp đương sự khiếu nại theo đúng quy định của pháp luật đến cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại thì thời hiệu khởi kiện được quy định như sau: 01 năm kể từ ngày nhận được hoặc biết được quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu hoặc quyết định giải quyết khiếu nại lần hai; 01 năm kể từ ngày hết thời hạn giải quyết khiếu nại theo quy định của pháp luật mà cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền không giải quyết và không có văn bản trả lời cho người khiếu nại.

Trường hợp vì sự kiện bất khả kháng hoặc trở ngại khách quan khác làm cho người khởi kiện không khởi kiện được trong thời hạn quy định nêu trên thì thời gian có sự kiện bất khả kháng hoặc trở ngại khách quan khác không tính vào thời hiệu khởi kiện.

Các quy định của Bộ luật Dân sự về cách xác định thời hạn, thời hiệu được áp dụng trong tố tụng hành chính.

Thứ sáu, về trường hợp không thụ lý.

Điều 11 Luật Khiếu nại năm 2011 quy định 09 trường hợp khiếu nại hành chính không được thụ lý giải quyết; Điều 123 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 quy định 08 trường hợp khởi kiện hành chính không được thụ lý.

Thứ bảy, đương sự trong khởi kiện hành chính phải nộp án phí, lệ phí và các chi phí tố tụng khác theo quy định; khiếu nại hành chính thì không có quy định này.

Phân biệt khiếu nại hành chính và khởi kiện hành chính có ý nghĩa trong việc nâng cao nhận thức của các cá nhân, cơ quan, tổ chức khi nghiên cứu, tìm hiểu các quy định của pháp luật về khiếu nại hành chính, khởi kiện hành chính, từ đó giúp cho việc triển khai, áp dụng pháp luật đạt hiệu quả.

Việc phân biệt rõ về bản chất, tính chất của khiếu nại hành chính và khởi kiện hành chính sẽ là cơ sở lý luận quan trọng để các quy định của pháp luật bảo đảm tính khoa học, chặt chẽ, thống nhất.

Việc phân biệt khiếu nại hành chính và khởi kiện hành chính giúp cho cá nhân, cơ quan, tổ chức lựa chọn hình thức phù hợp để tiết kiệm thời gian, chi phí và đạt được mục đích của mình.

Thạc sĩ BÙI THỊ HÒA

Một số bất cập, vướng mắc của Bộ luật Hình sự hiện hành và hướng hoàn thiện