Pháp luật về đất tôn giáo: Thực trạng và những vấn đề đặt ra

Thứ ba, chưa tách được đất dành cho mục đích tôn giáo với đất dành cho các mục đích gắn với tôn giáo (thiện nguyện, giáo dục, đào tạo, y tế) và mục đích kinh doanh (khách sạn, khu lưu trú có thu tiền, nhà hàng…). Điều 57, Luật Tín ngưỡng, tôn giáo năm 2016 quy định: Đất cơ sở tín ngưỡng, đất cơ sở tôn giáo được quản lý và sử dụng theo quy định của pháp luật về đất đai. Trong khi đó, các quy định trong Luật Đất đai năm 2013 về đất cơ sở tôn giáo (Điều 159); nhận quyền sử dụng đất (Điều 169); quyền và nghĩa vụ của cơ sở tôn giáo, cộng đồng dân cư sử dụng đất (Điều 181); trường hợp không được nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho quyền sử dụng đất (Điều 191) đang có một số vấn đề đặt ra.

Luật Đất đai năm 2013 quy định đất cơ sở tôn giáo gồm cả đất có nơi thờ tự (chùa, nhà thờ…), đất có trường đào tạo tôn giáo, trụ sở của tổ chức tôn giáo và nhất là cả các cơ sở khác của tôn giáo được Nhà nước cho phép hoạt động. Trụ sở và trường đào tạo tôn giáo có thể coi là đất cho mục đích tôn giáo, nhưng cơ sở khác của tôn giáo được phép hoạt động có thể là đất có các cơ sở hoạt động về giáo dục, y tế, bảo trợ xã hội hoặc hoạt động hợp pháp khác theo quy định pháp luật có liên quan (khoản 1, Điều 159).

Việc Luật Đất đai quy định đất cơ sở tôn giáo tại khoản 1, Điều 159 đã dẫn đến việc quản lý, sử dụng đất tôn giáo gặp vướng mắc như: cơ sở không có hoạt động tôn giáo có thể được giao đất không thu tiền sử dụng đất vì là “cơ sở khác của tôn giáo được Nhà nước cho phép hoạt động” (cơ sở giáo dục, y tế, bảo trợ xã hội), trong khi pháp luật đất đai và pháp luật liên quan có quy định cụ thể cho các hoạt động này, kể cả hình thức kinh doanh hay từ thiện nhân đạo.

Nhiều cơ sở tôn giáo đang sử dụng một phần đất trong khuôn viên cho các hoạt động khác (giáo dục mầm non, tiểu học, phòng khám chữa bệnh, cơ sở chăm sóc người già neo đơn, trẻ mồ côi…), trong khi toàn bộ diện tích đất là giao cho mục đích tôn giáo. Việc tách các hoạt động khác ra khỏi cơ sở tôn giáo vì nhiều lý do còn rất khó khăn, trong đó có vướng về quy định pháp luật như nêu trên.

Thứ tư, việc Luật Đất đai năm 2013 quy định cơ sở tôn giáo sử dụng đất không được chuyển nhượng, chuyển đổi; không được nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho quyền sử dụng đất trong khi nhu cầu về tôn giáo gia tăng gây khó khăn cho việc phát triển các cơ sở tôn giáo.

Thứ năm, thực tiễn xây dựng các ngôi chùa to lớn đã và đang đặt ra nhiều vấn đề. Chúng ta có thể nhận ra một phần những vấn đề này qua việc Bộ Tài nguyên và Môi trường trả lời bằng văn bản chất vấn của Đại biểu Quốc hội Nguyễn Thị Kim Thúy (Đoàn Đại biểu Quốc hội TP. Đà Nẵng) về việc cấp hàng ngàn ha đất cho doanh nghiệp xây chùa.

Các câu hỏi của Đại biểu Quốc hội Nguyễn Thị Kim Thúy tập trung vào việc căn cứ nào cho việc cấp hàng ngàn ha đất tại Ninh Bình, Hà Nam, Thái Nguyên, Hải Phòng... để doanh nghiệp xây chùa? Việc xây chùa có nằm trong quy hoạch sử dụng đất không? Việc giao đất được tính giá như thế nào? Việc kinh doanh, khai thác các công trình tâm linh (chùa Bái Đính, chùa Tam Chúc...) ra sao? Doanh nghiệp xây chùa rồi hiến cho Nhà nước hay chính doanh nghiệp đứng ra khai thác để hoàn vốn và thu lãi? Chùa ấy do ai sở hữu? Tiền thu được thuộc về ai? Các yếu tố môi trường có được các cơ quan quản lý nhà nước xem xét ra sao khi mà hàng vạn người đến chùa thì vấn đề ẩm thực, vệ sinh dịch bệnh, an toàn giao thông... được phê duyệt như thế nào?

Bộ Tài nguyên và Môi trường trả lời như sau: Theo quy định của Luật Đất đai, việc giao đất, cho thuê đất căn cứ vào quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và nhu cầu sử dụng đất thể hiện trong dự án đầu tư được phê duyệt.

Chùa Bái Đính: Chưa thể hiện rõ đối tượng được giao đất, chế độ sử dụng đất(1)

Đối với việc giao đất cho chùa Bái Đính (tỉnh Ninh Bình), chùa Tam Chúc (tỉnh Hà Nam), Khu văn hóa tâm linh Hồ Núi Cốc (tỉnh Thái Nguyên), Khu du lịch văn hóa tâm linh đảo Cái Tráp (TP. Hải Phòng), trên cơ sở báo cáo của Sở Tài nguyên và Môi trường các tỉnh, thành phố và rà soát các thông tin có liên quan đến tình hình quản lý, sử dụng đất, Bộ Tài nguyên và Môi trường xin báo cáo như sau:

Theo nội dung trả lời chất vấn của Bộ Tài nguyên và Môi trường, chùa Bái Đính mới được xây dựng bên cạnh khu vực chùa cổ Bái Đính cũ trên núi Bái Đính, xã Gia Sinh, huyện Gia Viễn, tỉnh Ninh Bình. Khu núi chùa Bái Đính có quy mô diện tích 1.005,3 ha, nằm trong quy hoạch tổng thể Khu du lịch Tràng An.

Khu núi chùa Bái Đính mới đã được thể hiện trong quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất tỉnh Ninh Bình đến năm 2010 đã được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt; được tiếp tục thể hiện trong quy hoạch sử dụng đất đến năm 2020 (phê duyệt năm 2014) và trong điều chỉnh quy hoạch sử dụng đất đến năm 2020 của các cấp tỉnh, huyện (được phê duyệt trong năm 2017).

Khu núi chùa Bái Đính thuộc quy hoạch tổng thể bảo tồn, tôn tạo và phát huy giá trị Khu di tích lịch sử - văn hóa Cố đô Hoa Lư, tỉnh Ninh Bình được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt tại Quyết định số 82/QĐ-TTg ngày 29/4/2003 và quy hoạch chi tiết xây dựng Khu du lịch Tràng An đã được Ủy ban nhân dân tỉnh phê duyệt tại Quyết định số 1875/QĐ-UBND ngày 10/8/2004 (quy mô diện tích là 1.566ha), được điều chỉnh tại Quyết định số 2570/ QĐ-UBND ngày 18/11/2005 (quy mô diện tích là 1.961ha). Trong đó, khu vực núi chùa Bái Đính có diện tích 1.005,3ha.

Về giao đất, cho thuê đất: Từ năm 2006 đến năm 2012, Ủy ban nhân tỉnh Ninh Bình đã ban hành 09 quyết định thu hồi diện tích 518,3ha đất (chiếm 51,5% so với quy hoạch được duyệt) bao gồm: đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân là 184,9ha; đất do BQL rừng phòng hộ huyện Gia Viễn là 67,6ha; đất do Ủy ban nhân dân xã quản lý là 178,9ha; đất hoang, đất xâm canh 36,7ha. Giao đất cho 03 cơ quan gồm: Sở Thương mại - Du lịch (nay là Sở Văn hóa, Thể thao và Du lịch) 495,3ha để thực hiện dự án đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng khu núi chùa Bái Đính; Ban quản lý quần thể danh thắng Tràng An 18,6ha để xây dựng cơ sở hạ tầng khu núi chùa Bái Đính và Ủy ban nhân dân huyện Gia Viễn 4,3ha để mở rộng khu dân cư hiện hữu.

Theo Bộ Tài nguyên và Môi trường: “Việc giao đất cho 03 đơn vị như trên để thực hiện bồi thường, giải phóng mặt bằng và xây dựng hạ tầng, xây dựng khu tâm linh là chưa thể hiện rõ đối tượng được giao đất để quản lý hay giao đất để sử dụng; không thể hiện chế độ sử dụng đất (giao có thu tiền hay không thu tiền, hay thuê đất, không xác định thời hạn sử dụng đất); không thể hiện mục đích sử dụng từng loại đất theo quy định của Luật Đất đai nên chưa đủ cơ sở để xác định diện tích phải tính tiền sử dụng đất, tiền thuê đất, căn cứ để xác định giá đất”.

Chùa Tam Chúc: Quyết định giao đất chưa rõ ràng về nhiều vấn đề(2)

Đối với chùa Tam Chúc tại tỉnh Hà Nam, chùa mới được xây dựng bên cạnh chùa cổ Tam Chúc, thuộc quy hoạch Khu du lịch Quốc gia Tam Chúc tại thị trấn Ba Sao và xã Khả Phong, huyện Kim Bảng, tỉnh Hà Nam (quy mô diện tích khoảng 4.000ha), trong đó Khu văn hóa tâm linh Tam Chúc có diện tích 1.205ha.

Khu du lịch Quốc gia Tam Chúc đã được thể hiện trong quy hoạch sử dụng đất các cấp tỉnh, huyện ở các giai đoạn (2006-2010 và 2011-2020).

Năm 2007, Ủy ban nhân dân tỉnh Hà Nam đã phê duyệt dự án đầu tư xây dựng công trình hạ tầng kỹ thuật Khu du lịch Tam Chúc, với diện tích là 2.042.39ha, chủ đầu tư là Sở Thương mại - Du lịch. Đến năm 2008, Ủy ban nhân dân tỉnh Hà Nam chấp thuận cho Doanh nghiệp Xây dựng Xuân Trường thực hiện dự án đầu tư xây dựng Khu du lịch Tam Chúc, với diện tích là 2.042.39ha.

Từ năm 2006 đến năm 2009, Ủy ban nhân tỉnh Hà Nam đã ban hành 04 quyết định thu hồi đất và giao cho Sở Thương mại - Du lịch (nay là Sở Văn hóa, Thể thao và Du lịch) để phát triển Khu du lịch Tam Chúc, với tổng diện tích là 815,1ha.

Từ năm 2008 đến năm 2011, Ủy ban nhân tỉnh Hà Nam ban hành 02 quyết định thu hồi đất đã giao cho Sở Thương mại - Du lịch (nay là Sở Văn hóa, Thể thao và Du lịch) và giao toàn bộ diện tích 815,1 ha nói trên cho Doanh nghiệp tư nhân Xây dựng Xuân Trường để thực hiện dự án đầu tư xây dựng Khu du lịch Tam Chúc theo dự án được duyệt.

Trong đó, tại Quyết định số 1364/QĐ-UBND ngày 04/11/2008 cho Doanh nghiệp tư nhân Xây dựng Xuân Trường thuê đất với diện tích 509,0ha; thời hạn 50 năm. Tại Quyết định số 1380/QĐ- UBND ngày 09/11/2011 giao đất cho Doanh nghiệp tư nhân Xây dựng Xuân Trường với diện tích 306,1ha, hình thức giao đất để quản lý và đầu tư xây dựng khu du lịch, nhưng không yêu cầu phải bàn giao lại cho Nhà nước sau khi hoàn thành xây dựng.

Bộ Tài nguyên và Môi trường cho rằng: “Các quyết định giao đất của tỉnh còn chưa rõ ràng về nội dung: Mục đích sử dụng chỉ thể hiện “đầu tư xây dựng khu du lịch Tam Chúc” mà không thể hiện loại đất cụ thể theo quy định tại Điều 13 của Luật Đất đai; chưa xác định được mục đích sử dụng đất cụ thể trong từng quyết định (do tại thời điểm giao đất chưa có quy hoạch chi tiết xây dựng) là không thống nhất và thiếu cơ sở để tính tiền thuê đất (nếu trong phạm vi đất cho thuê có cả các công trình tôn giáo tín ngưỡng và trong phạm vi đất giao quản lý không thu tiền có cả công trình cho mục đích kinh doanh thương mại)”.

Các quy định của dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) về đất tôn giáo và một số nhận xét, đánh giá

Các quy định của dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) về đất tôn giáo

Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 16/6/2022 của Hội nghị lần thứ năm Ban Chấp hành Trung ương

Đảng Cộng sản Việt Nam khóa XIII về “Tiếp tục đổi mới, hoàn thiện thể chế, chính sách, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý và sử dụng đất, tạo động lực đưa nước ta trở thành nước phát triển có thu nhập cao” (Nghị quyết số 18) đã vạch ra một số hạn chế, yếu kém của chính sách, pháp luật đất đai là: chưa giải quyết cơ bản một số vướng mắc, bất cập liên quan đến quản lý, sử dụng đất tôn giáo; đất sử dụng nhiều mục đích(3).

Về giải pháp, Nghị quyết số 18 có nêu: Nhà nước thực hiện giao đất có hạn mức không thu tiền sử dụng đất đối với đất sử dụng làm cơ sở thờ tự, trụ sở của các tổ chức tôn giáo. Các tổ chức tôn giáo sử dụng đất vào mục đích khác phải trả tiền thuê đất cho Nhà nước theo quy định của pháp luật. Quy định điều kiện giao đất, cho thuê đất, hạn mức sử dụng đối với các tổ chức tôn giáo phù hợp với quỹ đất hiện có của địa phương(4).

Nghị quyết cũng có đề cập: Bổ sung các quy định về đất dự án du lịch có yếu tố tâm linh(5).

Nhằm thể chế quan điểm của Nghị quyết số 18 và khắc phục những hạn chế của Luật Đất đai năm 2013, dự thảo Luật Đất đai sửa đổi (dự thảo) đã bổ sung quy định về việc giao đất, cho thuê đất đối với tổ chức tôn giáo thuộc chùa, nhà thờ, nhà nguyện, thánh thất, thánh đường, trụ sở của tổ chức tôn giáo được Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất. Ủy ban nhân dân cấp tỉnh căn cứ nhu cầu thực tế về hoạt động tôn giáo và khả năng quỹ đất của địa phương để quyết định diện tích đất giao cho tổ chức tôn giáo (Điều 136, Điều 138 và Điều 203). Đối với diện tích tổ chức tôn giáo sử dụng vào các mục đích khác thì phải trả tiền thuê đất hàng năm theo quy định của Luật này(6).

Dự thảo dành một điều quy định về “đất tôn giáo” (Điều 203(7)). Theo đó, đất tôn giáo gồm đất thuộc chùa, nhà thờ, nhà nguyện, thánh thất, thánh đường, cơ sở đào tạo tôn giáo, trụ sở của tổ chức tôn giáo, cơ sở hợp pháp khác của tổ chức tôn giáo được Nhà nước cho phép hoạt động.

Đối với đất tôn giáo thuộc chùa, nhà thờ, nhà nguyện, thánh thất, thánh đường, trụ sở của tổ chức tôn giáo được Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất. Ủy ban nhân dân cấp tỉnh căn cứ nhu cầu thực tế về hoạt động tôn giáo và khả năng quỹ đất của địa phương để quyết định diện tích đất giao cho tổ chức tôn giáo (khoản 2 Điều 203)

Tổ chức tôn giáo, cộng đồng dân cư đang sử dụng đất tôn giáo được Nhà nước xem xét công nhận quyền sử dụng đất theo quy định tại Điều 136 và Điều 138 của Luật này. Đối với trường hợp sử dụng đất thuộc chùa, nhà thờ, nhà nguyện, thánh thất, thánh đường, trụ sở của tổ chức tôn giáo được Nhà nước công nhận quyền sử dụng đất theo hình thức Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất (khoản 3, Điều 203).

Tổ chức tôn giáo đang sử dụng đất không thuộc trường hợp quy định tại khoản 2, Điều này (Điều 202) thì chuyển sang thuê đất trả tiền thuê đất hàng năm theo quy định của Luật này (khoản 4 Điều 203).

Điều 204, về “đất tín ngưỡng” dự thảo quy định: Đất tín ngưỡng là đất có công trình tín ngưỡng gồm đình, đền, miếu, am, đất rừng tín ngưỡng. Việc sử dụng đất tín ngưỡng phải đúng mục đích, phù hợp với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, quy hoạch xây dựng đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt.

Dự thảo Nghị định quy định chi tiết thi hành Luật Đất đai (được trình kèm theo Tờ trình Quốc hội của Chính phủ về dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi), tháng 9/2022, tại Điều 39 có đưa ra quy định về công nhận quyền sử dụng đất đối với đất do cơ sở tôn giáo đang sử dụng:

1. Cơ sở tôn giáo đang sử dụng đất có chùa, nhà thờ, thánh thất, thánh đường, tu viện, trường đào tạo riêng của tôn giáo, trụ sở của tổ chức tôn giáo và các cơ sở khác của tôn giáo được Nhà nước cho phép hoạt động mà chưa được cấp GCNQSDĐ, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất phải tự rà soát, kê khai việc sử dụng đất và báo cáo ủy ban nhân dân cấp tỉnh theo các nội dung sau đây:

a) Tổng diện tích đất  đang sử dụng;

b) Diện tích đất cơ sở tôn giáo phân theo từng nguồn gốc: được cơ quan nhà nước có thẩm quyền giao; nhận chuyển nhượng; nhận tặng cho; mượn của tổ chức, hộ gia đình, cá nhân; tự tạo lập; nguồn gốc khác;

c) Diện tích đất mà cơ sở tôn giáo đã cho tổ chức, hộ gia đình, cá nhân mượn, ở nhờ, thuê;

d) Diện tích đất đã bị người khác lấn, chiếm.

2. Ủy ban nhân dân cấp tỉnh nơi có đất kiểm tra thực tế, xác định ranh giới cụ thể của thửa đất và quyết định xử lý theo quy định sau đây:

a) Diện tích đất mà tổ chức, hộ gia đình, cá nhân đã sử dụng ổn định trước ngày 15/10/1993 thì căn cứ vào nhu cầu sử dụng đất của cơ sở tôn giáo và tổ chức, hộ gia đình, cá nhân đó để giải quyết nhằm bảo đảm quyền lợi về sử dụng đất của các bên phù hợp với thực tế;

b) Diện tích đất mà tổ chức, hộ gia đình, cá nhân đã sử dụng từ ngày 15/10/1993 đến trước ngày 01/7/2004 thì giải quyết như đối với trường hợp hộ gia đình, cá nhân mượn đất, thuê đất của hộ gia đình, cá nhân khác theo quy định của pháp luật đất đai;

c) Diện tích đất mở rộng cơ sở tôn giáo mà không được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép; bị lấn, bị chiếm; đang có tranh chấp thì ủy ban nhân dân cấp tỉnh giải quyết dứt điểm theo quy định của pháp luật.

3. Diện tích đất của cơ sở tôn giáo sau khi đã xử lý theo quy định tại khoản 2.

Theo quy định nói trên thì cơ sở tôn giáo được cấp GCNQSDĐ, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất theo hình thức giao đất không thu tiền sử dụng đất với thời hạn sử dụng đất ổn định lâu dài.

Trường hợp đất do cơ sở tôn giáo đang sử dụng vào mục đích sản xuất nông nghiệp, sản xuất lâm nghiệp, sản xuất kinh doanh phi nông nghiệp, làm cơ sở hoạt động từ thiện (kể cả trường hợp nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho trước ngày 01/7/2004) thì được cấp GCNQSDĐ, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất theo hình thức và thời hạn sử dụng đất tương ứng với mục đích đó như đối với hộ gia đình, cá nhân.

Một số đánh giá, nhận xét và kiến nghị

Các quy định mới của dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) và dự thảo Nghị định quy định chi tiết thi hành Luật Đất đai (sửa đổi) đã thể chế được một phần yêu cầu của Nghị quyết số 18: Nhà nước thực hiện giao đất có hạn mức không thu tiền sử dụng đất đối với đất sử dụng làm cơ sở thờ tự, trụ sở của các tổ chức tôn giáo. Các tổ chức tôn giáo sử dụng đất vào mục đích khác phải trả tiền thuê đất cho Nhà nước theo quy định của pháp luật. Quy định điều kiện giao đất, cho thuê đất, hạn mức sử dụng đối với các tổ chức tôn giáo phù hợp với quỹ đất hiện có của địa phương.

Quy định tại Điều 39, dự thảo Nghị định quy định chi tiết thi hành Luật Đất đai công nhận quyền sử dụng đất đối với đất do cơ sở tôn giáo đang sử dụng sẽ góp phần tháo gỡ một số ách tắc trong việc xem xét GCNQSDĐ cho tổ chức tôn giáo.

Tuy nhiên, còn một số   vấn đề vẫn chưa có phương án giải quyết, như:

- Trong những trường hợp, trên cùng một vị trí đất, tổ chức tôn giáo vừa sử dụng để xây chùa, nhà thờ, nhà nguyện, thánh thất, thánh đường, trụ sở của tổ chức tôn giáo; vừa xây khách sạn, khu nghỉ dưỡng, nhà hàng để kinh doanh thì giải quyết như thế nào?

- Hiện nay, có nhiều khu đất được sử dụng kết hợp giữa mục đích du lịch và tâm linh. Cần ghi nhận trong dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) vấn đề này. Tâm linh cần được hiểu như thế nào?

Theo tác giả, nên phân chia các mục đích sử dụng đất của tổ chức tôn giáo thành 03 nhóm: (1) Vì mục đích tôn giáo (thờ tự, hành lễ tôn giáo); (2) Vì các mục đích liên quan đến các hoạt động tôn giáo như thiện nguyện, giáo dục, y tế; (3) Vì mục đích kinh doanh(8).

Căn cứ vào 3 nhóm mục đích này, Nhà nước quyết định việc giao đất không thu tiền sử dụng đất hay giao đất có thu tiền sử dụng đất.

Trong trường hợp đất sử dụng vào mục đích tôn giáo (thờ tự, hành lễ tôn giáo) và vì các mục đích liên quan đến các hoạt động tôn giáo như: thiện nguyện, giáo dục, y tế thì Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất. Trường hợp tổ chức tôn giáo sử dụng đất vào mục đích kinh doanh thì Nhà nước giao đất có thu tiền sử dụng đất.

Pháp luật về đất tôn giáo luôn là một chủ đề phức tạp. Bài viết này mới chỉ đề cập một số nét khái quát về các vấn đề đặt ra trong điều chỉnh pháp luật đối với đất tôn giáo và đưa ra một số gợi ý nhằm xây dựng các quy định pháp luật về đất tôn giáo phù hợp với bối cảnh mới, bảo đảm quyền tự do tín ngưỡng, tự do tôn giáo của con người, của công dân.

PGS.TS PHẠM HỮU NGHỊ 

Giảng viên cao cấp Trường Đại học Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội

Kẽ hở của của pháp luật và quản lý trong công tác phòng, chống rửa tiền