Những năm gần đây, các ngân hàng thương mại Việt Nam (NHTM) đã tăng nhanh về số lượng, nâng cao chất lượng, mở rộng mạng lưới hoạt động, đóng góp quan trọng cho quá trình tăng trưởng kinh tế. Tuy nhiên, các NHTM cũng bộc lộ một số bất cập, yếu kém như vốn điều lệ và tính thanh khoản thấp, tỉ lệ nợ xấu gia tăng, trình độ quản trị còn yếu, nguồn nhân lực chưa đáp ứng yêu cầu hội nhập quốc tế… Thực trạng này đặt ra vấn đề cấp bách là phải tái cấu trúc các NHTM. Hoạt động mua lại và sáp nhập NHTM thành công sẽ giúp các NHTM xử lý tài chính tốt, nâng cao sức mạnh toàn diện, lợi thế cạnh tranh, đồng thời thúc đẩy quá trình tái cơ cấu nền kinh tế.
Thực trạng pháp luật xử lý tài chính khi tái cấu trúc các NHTM thông qua hoạt động mua lại và sáp nhập
Tái cấu trúc các NHTM bắt nguồn từ những yếu kém nội tại của bản thân các NHTM và thực hiện chủ trương, chỉ đạo của Chính phủ và Ngân hàng Nhà nước (NHNN) để đạt các mục tiêu đề ra trong từng giai đoạn. Hoạt động mua lại và sáp nhập là một trong những hình thức của việc tái cấu trúc các NHTM. Ở Việt Nam, hoạt động mua lại và sáp nhập được quan tâm kể từ khi Luật Doanh nghiệp năm 1999 ra đời và trở nên sôi động hơn trong những năm gần đây với sự phát triển nhanh cả về số lượng và quy mô. Pháp luật về xử lý tài chính khi tái cấu trúc NHTM thông qua hoạt động mua lại và sáp nhập NHTM có thể phân ra thành các giai đoạn, cụ thể:
Giai đoạn từ năm 1986 đến trước năm 2005, đây là giai đoạn bắt đầu của hoạt động mua lại và sáp nhập NHTM tại Việt Nam khi khung pháp lý cho hoạt động này chưa có. Trong giai đoạn này, hoạt động mua lại và sáp nhập NHTM diễn ra rất ít và mang tính bắt buộc nhiều hơn tự nguyện, chủ yếu thực hiện theo chỉ đạo của Ngân hàng Nhà nước (NHNN) nhằm mục đích nâng cao năng lực cạnh tranh của các NHTM theo Đề án “Chấn chỉnh và sắp xếp lại các NHTM cổ phần Việt Nam” đã được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt tại Quyết định số 212/1999/QĐ-TTg ngày 29/10/1999 và Quyết định số 241/1998/QĐ-NHNN5 ngày 15/7/1998 của NHNN về sáp nhập, hợp nhất, mua lại tổ chức tín dụng (TCTD) cổ phần Việt Nam.
Giai đoạn từ năm 2005 đến năm 2011 là giai đoạn hình thành thị trường mua lại và sáp nhập NHTM tại Việt Nam. Dấu mốc quan trọng của giai đoạn này là việc các văn bản pháp lý quan trọng như: Luật Cạnh tranh (2005); Luật Doanh nghiệp (2005); Luật Đầu tư (2005); Luật Chứng khoán (2006) được ban hành tạo khuôn khổ pháp lý cho việc mua lại và sáp nhập NHTM, đặc biệt với Quyết định 1577/QĐ-NHNN ngày 09/8/2006 của NHNN về việc phê duyệt Đề án cơ cấu lại ngân hàng TMCP nông thôn, cùng với sự kiện Việt Nam chính thức gia nhập Tổ chức Thương mại thế giới (WTO) vào ngày 07/11/2006, hoạt động mua lại và sáp nhập NHTM mới thực sự diễn ra tại Việt Nam.
Với Luật Doanh nghiệp năm 2014, các quy định về mua lại và sáp nhập được quy định tại Điều 150 (chia doanh nghiệp), Điều 151 (tách doanh nghiệp), Điều 152 (hợp nhất doanh nghiệp), Điều 153 (sáp nhập doanh nghiệp) đã đề cập đến một số vấn đề trong tổ chức, quản lý doanh nghiệp với các trường hợp về chia, tách, hợp nhất và sáp nhập doanh nghiệp. Luật Đầu tư năm 2005 cũng đề cập đến hình thức đầu tư thông qua góp vốn, mua cổ phần và sáp nhập, mua lại của các nhà đầu tư trong và ngoài nước vào lãnh thổ Việt Nam. Luật Cạnh tranh năm 2004 quy định tập trung kinh tế là hành vi của doanh nghiệp bao gồm: Sáp nhập doanh nghiệp; hợp nhất doanh nghiệp; mua lại doanh nghiệp (Điều 16). Khái niệm sáp nhập doanh nghiệp, hợp nhất doanh nghiệp, mua lại doanh nghiệp được quy định tại Điều 17. Từ Điều 18 đến Điều 20 quy định trường hợp tập trung kinh tế bị cấm; trường hợp miễn trừ đối với tập trung kinh tế bị cấm và thông báo việc tập trung kinh tế. Điều 29, Điều 32, Điều 69 Luật Chứng khoán năm 2006, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Chứng khoán năm 2010 điều chỉnh các hoạt động mua lại và sáp nhập trong lĩnh vực chứng khoán và các công ty đại chúng. Nghị định số 69/2007/NĐ-CP ngày 20/4/2007 của Chính phủ về nhà đầu tư nước ngoài mua cổ phần của NHTM Việt Nam và Thông tư số 07/2007/TT-NHNN ngày 29/11/2007 hướng dẫn thi hành một số điều của Nghị định số 69/2007/NĐ-CP đã tập trung vào việc quy định tỉ lệ sở hữu của nhà đầu tư nước ngoài; điều kiện để ngân hàng Việt Nam bán cổ phần cho nhà đầu tư nước ngoài; điều kiện của TCTD nước ngoài mua cổ phần của ngân hàng Việt Nam; điều kiện của các nhà đầu tư nước ngoài khi mua cổ phần của các ngân hàng Việt Nam trên thị trường chứng khoán; điều kiện tham gia quản trị tại ngân hàng Việt Nam.
Thông tư số 04/2010/TT-NHNN ngày 11/02/2010 của NHNN Việt Nam quy định việc sáp nhập, hợp nhất và mua lại TCTD. Thông tư số 04 đã kế thừa và loại bỏ những hạn chế của Quy chế về sáp nhập, hợp nhất, mua lại TCTD cổ phần Việt Nam được ban hành theo Quyết định số 241/1998/QĐ-NHNN5 ngày 15/07/1998 của NHNN, theo đó phạm vi các đối tượng được/thuộc diện sáp nhập, hợp nhất được mở rộng; kế thừa tinh thần của Luật Doanh nghiệp năm 2005 về hợp nhất, sáp nhập, Luật Cạnh tranh năm 2004 về tập trung kinh tế, đồng thời bảo đảm tuân thủ các cam kết của Việt Nam đối với Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO) trong lĩnh vực tài chính, ngân hàng.
Với khung pháp lý trên, hoạt động mua lại và sáp nhập với NHTM giai đoạn này diễn ra nhằm chỉnh sửa mô hình NHTM cho đúng quy định của Luật Các TCTD, tạo điều kiện để các ngân hàng được hoạt động trong một “sân chơi” bình đẳng, tránh tình trạng chia cắt thị trường bằng các quy định hành chính; giảm bớt số lượng các NHTM nhỏ, từng bước hình thành những ngân hàng có tiềm lực vốn lớn, công nghệ hiện đại, có đủ năng lực cạnh tranh trong tiến trình hội nhập kinh tế quốc tế; đồng thời thực hiện chiến lược phát triển ngành Ngân hàng đó là nâng cao khả năng cạnh tranh của các ngân hàng Việt Nam.
Giai đoạn từ năm 2012 đến nay, ở giai đoạn này chứng kiến sự phục hồi hoạt động mua lại và sáp nhập NHTM. Khung pháp lý cho hoạt động này tiếp tục được hoàn thiện nhờ việc sửa đổi một số luật như: Luật Đầu tư, Luật Doanh nghiệp, Luật Bất động sản. Nghị định số 60/2015/NĐ-CP được ban hành góp phần khuyến khích nhà đầu tư nước ngoài đầu tư vào các doanh nghiệp nội. Ngày 01/3/2012, Thủ tướng Chính phủ ký Quyết định số 254/QĐ-TTg phê duyệt Đề án “Cơ cấu lại hệ thống các TCTD giai đoạn 2011-2015”.
Đây được xem là một nỗ lực về mặt pháp lý sớm nhất và quan trọng nhất trong việc tái cấu trúc hệ thống ngân hàng, tạo hành lang rộng để xử lý các ngân hàng yếu kém và đề ra một lộ trình cho đến năm 2015. Ngày 19/7/2017 Thủ tướng Chính phủ đã ký Quyết định số 1058/QĐ-TTg phê duyệt Đề án “Cơ cấu lại hệ thống các TCTD gắn với xử lý nợ xấu giai đoạn 2016-2020”. Theo đó, Việt Nam cần phát triển một hệ thống các TCTD có quy mô lớn hơn, chất lượng và hiệu quả hoạt động tốt hơn. Đồng thời, trong bối cảnh Việt Nam đang mở cửa thị trường và hội nhập quốc tế sâu rộng thì hệ thống các TCTD cũng cần phải được củng cố và phát triển để có đủ khả năng tận dụng cơ hội phát triển mới và đối phó với những thách thức, “cú sốc” từ bên ngoài, chẳng hạn khủng hoảng, dịch bệnh Covid-19, biến động bất lợi của thị trường tài chính - tiền tệ quốc tế. Mua lại và sáp nhập NHTM giai đoạn này diễn ra theo hướng “tập trung lành mạnh hóa tình trạng tài chính và củng cố năng lực hoạt động của các NHTM; cải thiện mức độ an toàn và hiệu quả hoạt động của các NHTM; nâng cao trật tự, kỷ cương và nguyên tắc thị trường trong hoạt động ngân hàng” như đã được đề cập trong Quyết định 1058/QĐ-TTg và đến nay đã đạt được một số kết quả tích cực, tạo nền tảng cho việc đẩy nhanh, vững chắc mua lại và sáp nhập NHTM trong tương lai. Một số thương vụ mua lại và sáp nhập NHTM tiêu biểu trong giai đoạn này là Ngân hàng TMCP Phát triển nhà Đồng bằng sông Cửu Long (MHB) sáp nhập vào Ngân hàng TMCP Đầu tư và Phát triển Việt Nam (BIDV), Ngân hàng TMCP Phát triển Mê Kông (MDB) sáp nhập vào Ngân hàng TMCP Hàng hải Việt Nam (MaritimeBank), Ngân hàng TMCP Phương Nam sáp nhập vào Ngân hàng TMCP Sài Gòn Thương Tín (Sacombank), Ngân hàng TMCP Đại chúng Việt Nam (PVComBank) được hợp nhất từ Công ty CP Tài chính Dầu khí (PVFC) và Ngân hàng TMCP Phương Tây (WesternBank). Hoạt động M&A gắn với hoạt động tái cấu trúc NHTM, một số NHTM yếu kém được NHNN áp dụng các biện pháp giám sát chặt chẽ và chỉ đạo xây dựng phương án tái cấu trúc. Kế hoạch tái cấu trúc NHTM được NHNN chấp thuận, các ngân hàng đã và đang tích cực triển khai các giải pháp tái cấu trúc lại toàn diện về tài chính, hoạt động, quản trị và khắc phục các sai phạm dưới sự giám sát của NHNN. Đến nay, hầu hết các ngân hàng yếu kém được cơ cấu lại theo các phương án được duyệt đều có tình hình tài chính ổn định, phát triển. NHNN đã kiểm soát được tình hình của các NHTM yếu kém. Khả năng chi trả của các ngân hàng yếu kém đã được cải thiện đáng kể, tài sản của Nhà nước và quyền lợi của người gửi tiền được bảo đảm, NHTM tiếp tục hoạt động hiệu quả đóng góp vào thành công chung của ngành ngân hàng.
Bên cạnh hệ thống quy định của pháp luật Việt Nam, hoạt động mua lại và sáp nhập ngân hàng còn phải tuân theo các thỏa thuận, hiệp ước song phương và đa phương như cam kết của Việt Nam gia nhập Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO), các quy định trong Hiệp định Thương mại Việt Nam - Hoa Kỳ, các hiệp định đã ký kết trong ASEAN...
Những bất cập, tồn tại của pháp luật xử lý tài chính khi tái cấu trúc các NHTM thông qua hoạt động mua lại và sáp nhập
Thứ nhất, hành lang pháp lý cho hoạt động mua lại và sáp nhập NHTM chưa đầy đủ. Việc tiến hành các thương vụ mua lại và sáp nhập NHTM ở Việt Nam đều có sự điều chỉnh của các quy phạm pháp luật, mặc dù Chính phủ, NHNN đã đưa ra những quy định về hoạt động mua lại và sáp nhập NHTM như Luật Các tổ chức tín dụng, Luật Doanh nghiệp, Luật Cạnh tranh, Quyết định 241/1998/QĐ-NHNN, Thông tư 04/2010/TT-NHNN…, tuy nhiên trên thực tế ở Việt Nam những quy định hướng dẫn nằm rải rác nhiều văn bản mà chưa có riêng đạo luật về hoạt động mua lại và sáp nhập NHTM, đôi khi còn có sự mâu thuẫn nên khó khăn trong việc nghiên cứu tiến hành thương vụ mua lại và sáp nhập NHTM.
Thứ hai, chưa có quy định chuẩn hóa và thống nhất về mua lại và sáp nhập NHTM. Những quy định của pháp luật hiện hành tuy đã đề cập đến hoạt động mua lại và sáp nhập doanh nghiệp nhưng khái niệm này chưa được chuẩn hóa, không thống nhất. Mỗi luật điều chỉnh hoạt động mua lại và sáp nhập từ một góc độ khác nhau. Luật Doanh nghiệp quy định về mua lại và sáp nhập như hình thức tổ chức lại doanh nghiệp, Luật Đầu tư quy định như là hình thức đầu tư trực tiếp, Luật Chứng khoán quy định như là hình thức đầu tư gián tiếp, Luật Cạnh tranh quy định như là hình thức tập trung kinh tế thuộc nhóm các hành vi hạn chế cạnh tranh…
Các quy định này mới chỉ dừng lại ở việc xác lập về mặt hình thức của hoạt động mua lại và sáp nhập doanh nghiệp, trong khi đó, mua lại và sáp nhập doanh nghiệp là một giao dịch thương mại, tài chính, đòi hỏi phải có những quy định cụ thể như kiểm toán, định giá, tư vấn, môi giới, cung cấp thông tin, bảo mật, chuyển giao và xác lập sở hữu, chuyển dịch tư cách pháp nhân, cổ phần, cổ phiếu, các nghĩa vụ tài chính, người lao động, thương hiệu, cơ chế giải quyết tranh chấp... Luật Cạnh tranh hiện nay cấm các hoạt động mua lại và sáp nhập có thể dẫn tới việc một doanh nghiệp có mức tập trung kinh tế lớn hơn 50% trên thị trường liên quan. Bên cạnh đó, các cơ quan nhà nước cũng chưa thống nhất được hoạt động mua lại và sáp nhập doanh nghiệp là đầu tư trực tiếp hay gián tiếp, điều kiện nào để chuyển hóa từ đầu tư trực tiếp thành đầu tư gián tiếp và ngược lại. Nếu mỗi cơ quan nhìn nhận mua lại và sáp nhập dưới góc độ riêng thì không thể xây dựng được cơ chế, chính sách thống nhất nhằm tạo ra một môi trường thuận lợi cho hoạt động này...
Thứ ba, các quy định về thông tin cho hoạt động mua lại và sáp nhập NHTM chưa minh bạch. Mặc dù pháp luật có quy định về việc thực hiện việc mua lại và sáp nhập NHTM phải bảo đảm nguyên tắc công khai, minh bạch nhưng trên thực tế hiện nay hoạt động mua lại và sáp nhập NHTM chưa bảo đảm được nguyên tắc này. Do không có quy định một cách cụ thể hướng dẫn về việc thực hiện công khai minh bạch các thông tin của NHTM được tiến hành mua lại và sáp nhập hoặc bên mua, vì vậy khi tiến hành hoạt động mua lại và sáp nhập NHTM cả bên mua và bên bán phải gánh chịu nhiều rủi ro, thiệt hại. Đối với các thương vụ mua bán sáp nhập NHTM, khi thông tin về việc các thương vụ là không chính xác sẽ ảnh hưởng tới uy tín và hoạt động bình thường của các ngân hàng, làm nhiễu thông tin trên thị trường chứng khoán và có thể ảnh hưởng quyền lợi của các nhà đầu tư và sự an toàn của hệ thống các NHTM. Chính vì vậy, sự nhất quán và minh bạch hóa thông tin là vô cùng cần thiết trong bối cảnh tái cấu trúc ngành ngân hàng hiện nay.
Thứ tư, các quy định về xử lý tài chính còn hạn hẹp kìm kẹp quá trình mua lại và sáp nhập NHTM. Theo quy định của pháp luật hiện hành, các nhà đầu tư nước ngoài chỉ được sở hữu một lượng cổ phần hạn chế của doanh nghiệp trong nước, đối với NHTM tối đa không quá 30%, trong đó đối tác chiến lược nước ngoài nắm không quá 20% vốn điều lệ của ngân hàng . Với tỉ lệ sở hữu cổ phần như hiện tại, các nhà đầu tư nước ngoài sẽ khó khăn trong việc quản lý, gắn bó cũng như tạo động lực để tham gia vào quá trình mua lại và sáp nhập NHTM. Ngoài ra, các quy định về xử lý nợ xấu hiện nay cũng tồn tại nhiều bất cập, khó khăn cho quá trình xử lý nợ xấu khi thực hiện hoạt động mua lại và sáp nhập NHTM.
Thứ năm, hoạt động thanh tra giám sát ngân hàng vẫn còn hạn chế. Quá trình phát triển mạnh mẽ của các NHTM luôn đồng hành cùng với các loại rủi ro trong lĩnh vực ngân hàng, rủi ro về tác nghiệp và công nghệ trong điều kiện hệ thống quản trị, điều hành kinh doanh của các TCTD còn những yếu kém đang là mối quan tâm hàng đầu của các nhà quản lý. Trong quá trình tái cấu trúc NHTM Việt Nam, cơ quan thanh tra giám sát ngân hàng có vai trò quan trọng trong việc định hướng, giám sát và đưa ra những cảnh báo sớm. Tuy nhiên, thời gian qua, khả năng phát hiện và cảnh báo sớm, phòng ngừa, ngăn chặn rủi ro trong hoạt động thanh tra, giám sát ngân hàng còn hạn chế.
Giải pháp đề xuất hoàn thiện pháp luật xử lý tài chính khi tái cấu trúc các NHTM thông qua hoạt động mua lại và sáp nhập
Tại Đề án Tái cơ cấu hệ thống ngân hàng giai đoạn 2 (2016-2020), Chính phủ nêu rõ chủ trương đẩy mạnh xử lý, tái cơ cấu lại các TCTD bằng cách khuyến khích M&A các ngân hàng nhỏ, các TCTD nhỏ vào các ngân hàng lớn. Nhằm hiện thực hóa mục tiêu trên, đồng thời, góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động mua lại và sáp nhập NHTM tại Việt Nam, thời gian tới cần tập trung vào một số giải pháp chính sau:
Một là, hoàn thiện khung pháp lý cho hoạt động mua bán và sáp nhập NHTM, bổ sung quy định về việc mua lại và sáp nhập NHTM Việt Nam, bảo đảm khi tiến hành hoạt động mua lại và sáp nhập NHTM sẽ không vi phạm quy định về tập trung kinh tế theo pháp luật hiện hành. Bảo đảm và tạo điều kiện dễ dàng cho các tổ chức, cá nhân trong và ngoài nước tham gia vào các hoạt động mua lại và sáp nhập doanh nghiệp và tạo điều kiện quản lý thuận tiện đối với các cơ quan nhà nước có thẩm quyền, cần sửa đổi, bổ sung hoặc có thể là xây dựng đạo luật cụ thể điều chỉnh về mua lại và sáp nhập NHTM.
Hai là, xây dựng tập trung và có hệ thống đối với quy định của pháp luật về hoạt động mua lại và sáp nhập NHTM với hoạt động mua lại, sáp nhập, hợp nhất và đầu tư mua cổ phần để trở thành cổ đông chiến lược trong Luật Các tổ chức tín dụng với tư cách là đạo luật điều chỉnh chuyên ngành, theo đó cần có các định nghĩa, khái niệm, hình thức, điều kiện, quy trình và hợp đồng mua lại và sáp nhập ngân hàng cụ thể. Đồng thời, với tư cách là một hình thức tập trung kinh tế bị điều chỉnh bởi các quy định của pháp luật cạnh tranh, các quy định về mua lại và sáp nhập ngân hàng cần phải phù hợp, đáp ứng các điều kiện về kiểm soát cạnh tranh không lành mạnh, về thị phần, thị trường liên quan... để tránh việc độc quyền, hạn chế cạnh tranh lành mạnh trên thị trường ngân hàng.
Thứ ba, có chính sách quản lý thông tin một cách hiệu quả. Để hạn chế các thông tin không chính thức có thể gây ảnh hưởng xấu đến quá trình mua lại và sáp nhập NHTM, các NHTM cần cân nhắc công bố những thông tin cần thiết cho các đối tượng có liên quan để mọi hoạt động diễn ra bình thường, củng cố lòng tin và trách nhiệm của mỗi bộ phận trong tổ chức. Các NHTM cần hướng tới sự minh bạch hóa các thông tin tài chính với các thông tin về doanh thu, lợi nhuận, dư nợ, huy động vốn, tình hình nợ xấu cũng như những biến động về hoạt động kinh doanh để các chủ thể đang trong quá trình tìm kiếm đối tác hợp tác trong thương vụ mua lại sáp nhập với họ có thể tìm ra được đối tác tốt nhất. Khi việc minh bạch hóa thông tin được thực hiện tốt, các nhà đầu tư, các tổ chức tài chính trong và ngoài nước sẽ dễ dàng tiếp cận và cùng NH lên kế hoạch sáp nhập cho một sự liên kết lớn hơn và có hiệu quả hơn.
Bốn là, quy định lộ trình xử lý tài chính khi tái cấu trúc NHTM. Cần có quy định cụ thể về lộ trình thực hiện các tỷ lệ bảo đảm an toàn vốn, xử lý nợ xấu, sở hữu chéo khi thực hiện hoạt động mua lại và sáp nhập NHTM. Bảo đảm sau khi mua lại và sáp nhập NHTM có thể bảo đảm về chuẩn mực an toàn vốn Basel II và hướng tới chuẩn Basel III và các yêu cầu quản trị của Ngân hàng Thế giới.
Năm là, tăng cường công tác thanh tra giám sát ngân hàng. Hoạt động thanh tra giám sát của NHNN đóng vai trò quan trọng trong việc giữ ổn định và bảo đảm an toàn hoạt động cho toàn hệ thống. Đây là công cụ quan trọng của NHNN trong việc tăng cường kỷ cương, kỷ luật, hiệu lực và hiệu quả quản lý nhà nước trong lĩnh vực tiền tệ, ngân hàng, kịp thời xử lý các hành vi gây mất an toàn hệ thống, đe dọa an ninh tiền tệ quốc gia. Muốn thúc đẩy quá trình xử lý tài chính khi tái cấu trúc NHTM hoạt động mua lại và sáp nhập tại Việt Nam phát triển mạnh mẽ nhằm giúp các NHTM Việt Nam tăng cường năng lực cạnh tranh đồng thời có thể duy trì sự phát triển bền vững và ổn định của ngành ngân hàng thì vai trò của NHNN rất quan trọng. NHNN cần nâng cao vai trò kiểm soát, quản lý các hoạt động ngân hàng nói chung và mua lại, sáp nhập NHTM nói riêng.
Thạc sĩ NGUYỄN THỊ HƯƠNG
Trường Đại học Công nghiệp Hà Nội
Tiến sĩ NGUYỄN MINH HẰNG
Trường Đại học Luật Hà Nội
Quy trình thực hiện dự án có sử dụng đất, đầu tư bằng vốn ngoài ngân sách phải thông qua đấu thầu
