Sở hữu công của cộng đồng làng xã đối với đất đai trong lịch sử và hiện nay

Ảnh minh họa.

Sơ thảo các loại hình sở hữu đất đai của người Việt trước thời Pháp thuộc

Ngay từ thời kỳ đầu dựng nước, tổ tiên của người Việt đã biết ứng xử với đất đai như một loại tư liệu sản xuất và tiêu dùng đặc biệt. Trải qua chiều dài lịch sử tổ tiên, người Việt đã có các loại hình sở hữu đa dạng cho đất đai trước khi người Pháp đô hộ. Đất đai của chế độ phong kiến được chia thành 02 loại: đất thổ cư và đất ruộng/ruộng đất.

Loại thứ nhất là đất thổ cư. Đất này thuộc sở hữu tư nhân được dùng cho đất ở và nơi thờ tự, có thể tự mua bán, tự chuyển nhượng. Chủ sở hữu có thể là tư nhân, có thể là tổ chức, có thể là cả nhà nước.

Loại thứ hai là đất ruộng, đất sản xuất hay còn được gọi ngược là ruộng đất cũng có đủ các loại hình sở hữu: sở hữu của tư nhân, sở hữu tập thể của cộng đồng cư dân và sở hữu nhà nước. Mỗi một loại sở hữu có một quy chế pháp lý riêng biệt. Sự phức tạp rõ nhất là quy chế của loại ruộng đất của cộng đồng làng xã.

Làng xã Việt Nam trong thời phong kiến độc lập có cả ruộng đất công của nhà nước trung ương lẫn ruộng đất công của làng xã. Sự tồn tại của bộ phận ruộng đất công của nhà nước trung ương trong địa giới của làng xã được nhiều nguồn tư liệu, thuộc nhiều thời gian khác nhau nói đến. Bộ phận này gọi bằng nhiều tên khác nhau: công điền, quan khố điền hay quốc khố điền. Bộ phận ruộng đất này thuộc sở hữu của nhà nước trung ương, mà người đại diện là nhà vua. Nhà vua có thể dùng loại ruộng này để phong thưởng vĩnh viễn hay hết đời cho các công thần tùy theo công trạng của họ. Số còn lại nhà vua cử người trông coi và thu tô(1).

Quan trọng nhất là ruộng đất của công xã được gọi là ruộng quân cấp hay ruộng khẩu phân có một cuộc sống dai dẳng hơn. Mỗi làng có một bộ phận đất công khẩu phân riêng, ít nhiều tùy thuộc vào mức độ phân hóa của nó. Đối với làng xã cổ, ruộng đất công khẩu phân vốn là bộ phận ruộng đất thuộc sở hữu tập thể của công xã thời nguyên thủy. Tình hình này được giữ nguyên khi xã hội có giai cấp ra đời. Từ những buổi đầu xa xưa, tục chia lại ruộng đất định kỳ 4-5 năm theo nhân khẩu/suất đinh đã được hình thành và được phổ biến(2). Người nông dân xã viên không được chuyển nhượng ruộng đất công khẩu phân, nhưng cũng không chịu ràng buộc tập thể nào trong việc kinh doanh trên mảnh đất được chia đó. Theo định kỳ họ phải nộp lại phần ruộng được chia cũ để nhận phần ruộng được chia mới. Cuối mỗi vụ thu hoạch người dân có nghĩa phải nộp thuế cho nhà nước và một chút nữa cho làng.

Lịch sử dần có sự thay đổi, làng xã mất quyền sở hữu ruộng đất công của mình có thể từ thế kỷ 15, nhưng vẫn còn giữ được một ít quyền chiếm hữu nào đó như: ruộng công của xã nào thì xã đó được hưởng, cách chia định kỳ hoàn toàn do tập tục của xã quy định... Nhưng có nhiều thời kỳ nhà nước phong kiến đã tìm cách can thiệp vào ruộng công của làng xã. Ví dụ vào năm 1430 nhà nước trung ương đã ban hành quy định:.. “xã nào có ruộng đất nhiều, dân ít mà bỏ hoang, thì cho phép các quan bảo quản cho người xã khác không có ruộng cày cấy; người điền chủ bản xã không được chiếm rồi bỏ hoang, ai trái thì xử tội cưỡng chiếm” (Toàn thư -III-74). Nếu đến thời hạn mà không cấp, không đảo điền không theo phép thì quan ở đây bị trị tội theo luật(3).

Đất đai và tô thuế tạo ra sự công nhận của nhà nước đối với sở hữu tư nhân về đất đai từ năm 1092(4). Chính sách quân điền của thời Lê Thánh Tông - Hồng Đức (1470-1497) là rõ ràng và thống nhất trên toàn vẹn lãnh thổ Việt Nam nhất. Năm 1477 chính sách quân điền được chính thức ban hành. Thể lệ chia ruộng quy định như sau: “Các xã công điền cứ 6 năm một kỳ, các quan phủ, châu, huyện phải tiến hành kiểm sát lại việc đo đạc, tùy theo số ruộng nhiều ít, tốt xấu chia làm 3 hạng: nhất, nhị, tam, rồi thống kê kể cả người có tang, dưỡng bệnh, ở nhàn, đến vợ con những người bị đồ, lưu trong xã là bao nhiêu người, tính ra mỗi hạng người được bao nhiêu, ruộng nhiều thì chia theo mẫu, ruộng ít thì chia theo sào, thước, tấc, theo hạng chia đều, trưng tô theo lệ. Nếu quan viên đã được cấp quan điền ở xứ khác, đã đủ phần, mà ruộng của bản xã cũng đã vừa đủ thì đình cấp. Các quan viên nhàn tản, người ở nhàn, thì có hai phần bớt một. Quan tứ phẩm trở lên được ruộng cấp tứ thì miễn trưng tô, còn thì theo lệ. Nếu có các hạng thăng, giám, sung, bãi thì phải kịp thời cấp thêm hay cấp lại, không câu nệ thời hạn năm tháng. Người chết thì chờ hết tang.

Các xã tư điền có các hạng ruộng quan, cũng 6 năm một lần đo cấp cho những người không có hoặc ít ruộng đất trong xã, theo lệ trưng tô. Những người đã có ruộng, phần của vợ hay phần của mình đủ rồi thì không cấp”(5).

Đến thế kỷ XIX, ruộng tư phổ biến hơn ruộng công(6). Trong thời kỳ phong kiến, vua là chủ sở hữu hợp pháp của mọi đất đai. Tuy nhiên, trên thực tế, không có một cách hiểu thống nhất về việc cá nhân có sở hữu tư nhân về đất đai. Nói tóm lại, sở hữu tư nhân về đất đai được thiết lập thông qua sự công nhận của cộng đồng về việc canh tác đất và được bảo vệ trong sắc lệnh phong kiến…”(7).

Sự bảo hộ của nhà nước đối với sở hữu tư nhân về đất đai được quy định rõ ràng nhất dưới thời Pháp thuộc (1862-1954). Chínhquyền thuộc địa công nhận sở hữu thông qua hệ thống đăng ký(8) dựa trên việc chuyển nhượng đất và quyền sở hữu trên kế hoạch địa chính và văn bản. Trong hệ thống này, đất đai trở thành một hàng hóa có thể mua bán trong nền kinh tế thị trường thuộc địa. Việc công nhận quyền sở hữu đất đai cũng làm tăng số nông dân không có đất đai vì giới tinh hoa hoặc bằng các cách thức nào đó người Pháp và người Việt bản địa chiếm được đất đai từ những người nghèo ở nông thôn. Cuối cùng, 53% nông dân mất đất và sở hữu đất đai trở thành một vấn đề chính trị nhạy cảm ở Việt Nam thời bây giờ(9). Trong thập niên 1920, Đảng Cộng sản Đông Dương đã dựa vào sự bất bình này xây dựng một nền tảng chính trị nhằm lật đổ chính quyền Pháp thuộc. Lời hứa thu hút sự ủng hộ của nông dân là “ruộng đất cho dân cày” là động lực lớn lao thúc đẩy mọi người dân trong số đó đại đa số là người nông dân đã tin theo Đảng Cộng sản Việt Nam để làm Cách mạng tháng Tám thành công, nền tảng cho việc xây dựng Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam ngày nay.

Ở Việt Nam thời nào cũng vậy, mặc dù đất đai không được thừa nhận là sở hữu công của cộng đồng làng xã, nhưng bao giờ làng xã cũng là kết cấu bền vững trong quá trình hình thành và phát triển của đất nước. Một trong những yếu tố cấu thành sự bền vững của làng xã Việt Nam có đường ranh giới rất chặt chẽ được GS Sử học Ngô Đức Thịnh biểu thị trong sơ đồ nêu trên bằng nét vẽ liền đậm rất nổi bật, nằm bên trong hình nét rời to bên ngoài mang tính chất tượng trưng, hình thức chỉ quyền sở hữu của quốc gia/nhà vua. Người dân nông thôn bảo vệ đường ranh giới này rất chặt chẽ, thậm chí có cả những cuộc đổ máu khi có sự xâm lấn giữa các làng xã với nhau. Bên trong nét liền đậm của làng xã là hình vuông nhỏ biểu thị loại hình đất thổ cư, nơi người dân cư ngụ - sở hữu tư đất thổ cư và cả thổ cư công của các đền chùa. Bên cạnh đó những nét rời biểu thị loại ruộng tư vốn rất ít ỏi.

Phần trung tâm của hình vẽ là hình nét rời biểu thị ruộng công của làng xã được chia cho các suất đinh theo cách quân điền cứ 03 đến 06 năm đảo chia một lần tùy theo quy định của làng tạo nên sự bình đẳng giữa mọi người - dân đinh trong làng. Diện tích đất ruộng công ở các làng xã ở đồng bằng Bắc bộ Việt Nam chiếm tới 2/3 tổng diện tích đất của làng xã. Cho đến hiện nay, trừ những làng xã đã đô thị hóa, còn lại ruộng đất của các làng xã nông thôn ở miền Bắc vẫn tồn tại cơ bản theo sơ đồ nói trên.

Hãy nhìn sơ đồ ở phần trên thể hiện các loại hình sở hữu đất đai ở Việt Nam qua các thời kỳ lịch sử của tác giả Ngô Đức Thịnh, mô phỏng quan hệ sở hữu đất của một làng ở tỉnh Quảng Bình. Rất dễ nhận thấy rằng quan hệ sở hữu đất đai của làng được tác giả tô rất đậm thể hiện tính bền vững của chúng trên thực tế. Nhưng tiếc rằng cái nét vẽ đậm đặc ấy không được một chế độ nhà nước nào thừa nhận một cách chính thức bằng các văn bản quy định của mình.

Chế độ sở hữu đất nông nghiệp của Nhà nước Việt Nam hiện nay

Đất đai là một trong những lĩnh vực pháp luật có nhiều quy định nhất, cũng là một trong những lĩnh vực phát sinh nhiều tranh chấp nhất. Cái khó khi xử lý các tranh chấp đất đai là nguồn gốc sử dụng phải kéo dài, nhưng văn bản pháp luật quy định lại thay đổi luôn. Các căn cứ pháp lý trong giao dịch hời hợt do sự thiếu hiểu biết của người mua - bán… Cũng vì thế nên các tranh chấp về đất đai thường rất kéo dài và khó giải quyết, nhất là đến thời điểm hiện nay của nền kinh tế thị trường, mọi người đều phải chạy theo lợi nhuận. Báo cáo của Ủy ban Pháp luật của Quốc hội năm 2020 chỉ ra cơ cấu, lĩnh vực khiếu nại, tố cáo không có nhiều thay đổi so với năm trước, tập trung chủ yếu về liên quan đến đất đai chiếm tỷ lệ 61,5% tổng số đơn khiếu nại(10).

Có rất nhiều nguyên nhân cho vấn đề nan giải này, một trong những số đó là pháp luật của chúng ta hiện nay chưa ứng xử đúng với đất đai. Với tư cách là một loại tư liệu, hàng hóa đặc biệt, trong việc xác định hình thức sở hữu, pháp luật của chúng ta quá đơn giản chỉ quy định cho đất đai một loại hình thức sở hữu là sở hữu toàn dân.

Thời mở cửa của nền kinh tế thị trường, pháp luật của Nhà nước so với trước đây có nhiều thay đổi. Mặc dù chỉ chấp nhận một loại hình sở hữu đất đai của toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý, nhưng đối với đất ở, theo các quy định của Nhà nước thì đã gần tương đương với sở hữu tư nhân, người có đất ở đã gần như hoàn toàn quyết định sự chiếm hữu đất ở của mình; chỉ còn lại đất sản xuất và đất nông nghiệp/đất ruộng vẫn còn nhiều vấn đề cần phải bàn luận về các hình thức biểu hiện. Dựa trên quy định này, không ít người đã có lập luận rằng, chính đây là những biểu hiện của loại hình gần như đa sở hữu, trong đó có cả sở hữu tư nhân, do Nhà nước quản lý một cách tượng trưng đúng như nét vẽ rời rạc qua sơ đồ của GS Ngô Đức Thịnh. Mặc dù vẫn không được thừa nhận có sở hữu công ở cấp làng xã, ruộng đất vẫn được chia theo cách ứng xử của làng xã như xưa, chỉ khác là không chia theo suất đinh, mà chia cho tất cả mọi thành viên trong làng xã, trừ những người hưởng lương theo ngân sách nhà nước.

Hiện nay, đất nông nghiệp đã được kéo dài thời gian sử dụng sau 50 năm nếu người sử dụng vẫn còn có nhu cầu sử dụng. Để ra được quy định này, loại đất này đã phải trải qua các giai đoạn thăng trầm: từ loại đất ruộng công chia theo quân điền của chế độ phong kiến, đến loại đất của các hợp tác xã kiểu “cha chung không ai khóc” đến việc thực hiện khoán 10 rồi đến khoán 100 của thời kỳ tập trung kế hoạch, rồi đến thời hiện tại chia đều một lần rồi được kéo dài suốt 50 năm của thời kỳ đổi mới vào những năm cuối của thế kỷ XX, theo xu hướng ổn định lâu dài để phát triển sản xuất theo cơ chế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Người nông dân mặc dù không có sở hữu tư nhân đất ruộng, nhưng họ đã có quyền sử dụng lâu dài và được quyền chuyển nhượng quyền sử dụng đất. Nhưng thực tế lại là một nghịch lý: việc chia ruộng đất công này được tính đồng đều theo nguyên tắc của chế độ cũ giữa ruộng xấu và ruộng tốt đối với chỉ một loại cây trồng lúa nước. Nhưng hiện nay với nền kinh tế thị trường, mảnh đất được chia theo các tiêu chí rất khác, như giao thông thuận tiện cho việc vận chuyển, đất mặt đường, thuận tiện cho việc kinh doanh.   

Việc kéo dài này cũng không khỏi không còn những vấn đề gây ra nhiều hệ lụy cho xã hội nông thôn hiện nay:

Thứ nhất, đó là hiện tượng hiện nay ở nông thôn nhiều người đã chết đi, nhưng vẫn còn quyền sử dụng đất, trong khi nhiều nhân khẩu được ra đời sống gần hết cuộc đời vẫn không có đất để sử dụng, vì loại ruộng này không được chia lại sau một khoảng thời gian dài sử dụng.

Thứ hai, nhiều chính quyền địa phương dựa trên các quy định của pháp luật áp các giá đất thông thường thấp hơn nhiều so với giá thị trường để thu hồi các ruộng đất cho các doanh nghiệp phát triển các dự án kinh tế. Các doanh nghiệp càng khôn ngoan hơn khi họ chạy dự án vào các khu vực đất nông nghiệp, không dại gì mà chạy vào các nơi đô thị hay đất thổ cư, có giá đất đắt đỏ. Vì những lẽ đó càng làm cho nhiều người dân đang có quyền sử dụng đất nông nghiệp bức xúc, càng tìm cách khiếu nại lên chính quyền nhiều hơn. Đất ruộng được định giá thường thấp hơn nhiều so với giá của thị trường. Đất giao cho các doanh nghiệp đầu tư được đền bù theo đơn vị sào (360 mét vuông), nhưng khi doanh nghiệp bán ra lại được tính theo mét vuông mà lại còn được chồng lên nhiều tầng tầng, lớp lớp theo dự án phát triển của các khu đô thị. Vì thế bức xúc của nông dân càng tăng lên, mặc dù họ đã được bền bù hoặc hỗ trợ…

Những điều này càng làm cho nhiều người dân đã và đang có quyền sử dụng đất nông nghiệp thêm bức xúc, càng tìm cách khiếu nại lên chính quyền cấp trên.

Kết luận

Ngay từ thời xưa, chế độ ruộng đất công của làng xã đã có những quy định hàng kỳ khoảng 5 đến 6 năm có sự thay đổi cho người sử dụng, để loại trừ những người đã không còn trong danh sách của làng. Đây là những quy định tạo nên tính nhân văn và bảo tồn diện tích sản xuất nông nghiệp của nhà nước phong kiến Việt Nam, mà ngay cả đến thời kỳ của chế độ thực dân vẫn phải áp dụng.
Thiết nghĩ, để hoàn thiện hệ thống pháp luật đất đai, chúng ta rất cần phải tính đến vấn đề này trong lần sửa đổi sắp tới.

GS, TS NGUYỄN ĐĂNG DUNG

NGUYỄN ĐĂNG DUY

Đại học Quốc gia Hà Nội

Một số ý kiến về xác định lại thành phần đương sự trong vụ án dân sự