Vướng mắc khi chuyển mục đích sử dụng đất của doanh nghiệp sau cổ phần hóa và kiến nghị hoàn thiện pháp luật

Ảnh minh hoạ.

Đặt vấn đề

Cổ phần hóa các doanh nghiệp nhà nước (DNNN) là quá trình chuyển đổi những doanh nghiệp mà Nhà nước không cần giữ 100% vốn sang loại hình doanh nghiệp có nhiều chủ sở hữu nhằm mục tiêuhuy động vốn và giảm bớt tỷ lệ vốn Nhà nước không cần nắm giữ. Quá trình cổ phần hóa góp phần minh bạch hóa tài chính, nâng cao hiệu quả quản trị doanh nghiệp.

Theo thống kê của Cục Tài chính doanh nghiệp - Bộ Tài chính,lũy kế giai đoạn 2016-2020, đã có178 doanh nghiệp được cấp có thẩm quyền phê duyệt phương án cổ phần hóa với tổng giá trị doanh nghiệp là 443.503 tỷ đồng, trong đó giá trị vốn Nhà nước là 207.116 tỷ đồng(1).

 Sau khi cổ phần hóa, nhiều doanh nghiệp do có thay đổi về mục tiêu, ngành nghề kinh doanh nên đề xuất chuyển đổi mục đích sử dụng đất khác với mục đích sử dụng đất giai đoạn trước khi cổ phần hóa. Tuy nhiên, việc chuyển mục đích sử dụng đất đối với các quỹ đất do doanh nghiệp sau cổ phần hóa quản lý đang gặp nhiều vướng mắc về pháp lý và thực tiễn thi hành.

Khi thực hiện dự án có sử dụng đất, dự án được đề xuất phải phù hợp với hệ thống quy hoạch như: quy hoạch sử dụng đất, quy hoạch xây dựng, quy hoạch đô thị... Riêng dự án nhà ở còn có yêu cầu phù hợp với chương trình, kế hoạch phát triển nhà ở của địa phương theo quy định của Luật Nhà ở… Ngoài các yêu cầu trên, với các quỹ đất của các doanh nghiệp đã cổ phần hóa đang quản lý, việc đề xuất dự án, chuyển mục đích sử dụng đất cần phù hợp với phương án sắp xếp, xử lý lại nhà, đất và phương án sử dụng đất khi cổ phần hóa theo quy định pháp luật về quản lý tài sản công.

Quy định về quản lý quỹ đất của các doanh nghiệp sau cổ phần hóa

Về phương án sắp xếp, xử lý lại nhà, đất

Qua hơn 20 năm triển khai, việc sắp xếp lại, xử lý nhà, đất của các bộ, cơ quan trung ương và địa phương được quy định tại nhiều văn bản: Quyết định số 80/2001/QĐ-TTg ngày 24/5/2001, Quyết định số 09/2007/QĐ-TTg ngày 19/01/2007, Quyết định số 140/2008/QĐ-TTg ngày 21/10/2008 của Thủ tướng Chính phủ. Để triển khai Luật Quản lý, sử dụng tài sản công năm 2017, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 167/2017/NĐ-CP ngày 31/12/2017 quy định việc sắp xếp lại, xử lý tài sản công và Nghị định số 67/2021/NĐ-CP ngày15/7/2021 sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 167/2017/ NĐ-CP (gọi chung là Nghị định số 167/2017/NĐ-CP sửa đổi).

Việc thực hiện phương án sắp xếp lại, xử lý nhà, đất (phương án sắp xếp nhà đất) hướng đến mục tiêu: chấn chỉnh và duy trì việc quản lý, sử dụng nhà, đất bảo đảm thực hiện theo đúng quy định của pháp luật; quản lý, sử dụng nhà, đất phải tuân thủ đúng quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, quy hoạch xây dựng phát triển đô thị, sử dụng đúng mục đích, tiết kiệm, nâng cao hiệu quả sử dụng nhà, đất; hạn chế, khắc phục triệt để tình trạng sử dụng đất lãng phí, thất thoát tài sản công; thực hiện khai thác có hiệu quả nguồn lực tài chính từ nhà, đất phục vụ phát triển kinh tế - xã hội, góp phần thúc đẩy chỉnh trang phát triển đô thị theo hướng văn minh, hiện đại, bền vững(2).

Theo quy định tại Nghị định số 167/2017/NĐ-CP sửa đổi, phương án sắp xếp nhà đất áp dụng với tất cả doanh nghiệp mà nhà nước nắm trực tiếp hoặc gián tiếp trên 50% vốn điều lệ (bao gồm cả doanh nghiệp cấp I, cấp II và doanh nghiệp cấp III). Thời điểm xác định tỷ lệ vốn Nhà nước tại doanh nghiệp để xác định doanh nghiệp có phải áp dụng phương án sắp tại thời điểm ngày 01/01/2018. Trường hợp từ ngày 01/01/2018 đến ngày 01/9/2021 mà doanh nghiệp có thay đổi tỷ lệ vốn Nhà nước thì tỷ lệ vốn Nhà nước xác định tại thời điểm ngày 01/9/2021.

Phương án sắp xếp nhà đất là bắt buộc với các doanh nghiệp có vốn Nhà nước theo quy định tại Nghị định số 167/2017/NĐ-CP sửa đổi. Trường hợp doanh nghiệp tiến hành cổ phần hóa mà thuộc đối tượng sắp xếp nhà đất thì phải được phê duyệt phương án sắp xếp nhà đất trước khi thực hiện cổ phần hóa(3).

Các kết quả phương án sắp xếp lại, xử lý nhà, đất là: giữ lại tiếp tục sử dụng; thu hồi; điều chuyển; bán tài sản trên đất, chuyển nhượng quyền sử dụng đất; chuyển mục đích sử dụng đất; chuyển giao về địa phương để quản lý, xử lý; tạm giữ lại tiếp tục sử dụng; sử dụng nhà, đất để thanh toán cho nhà đầu tư khi thực hiện dự án đầu tư theo hình thức hợp đồng xây dựng - chuyển giao; hình thức khác do Thủ tướng Chính phủ xem xét, quyết định tại Điều 7 Nghị định số 167/2017/NĐ-CP sửa đổi.

Trong quá trình thực hiện dự án đầu tư sau khi đã tiến hành cổ phần hóa, nội dung sử dụng đất mà doanh nghiệp được thực hiện theo kết quả phương án sắp xếp nhà đất là một trong những căn cứ để ủy ban nhân dân cấp tỉnh xem xét, quyết định việc sử dụng đất của doanh nghiệp. Ví dụ, phương án sắp xếp nhà đất xác định doanh nghiệp giữ lại và tiếp tục sử dụng đất. Trong trường hợp này, doanh nghiệp sẽ không có cơ sở trình cơ quan có thẩm quyền chuyển mục đích sử dụng đất theo quy định của Luật Đất đai, trừ điều chỉnh phương án sắp xếp nhà đất của doanh nghiệp sang hình thức chuyển mục đích sử dụng đất.

Phương án sử dụng đất khi cổ phần hóa doanh nghiệp

Khi thực hiện cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước, cùng với phương án sắp xếp lại lao động, phương án sản xuất kinh doanh…, một trong các nội dung doanh nghiệp cần chuẩn bị là phương án sử dụng đất. Phương án sử dụng đất là một thành phần hồ sơ trong cổ phần hóa. Phương án sử dụng đất gồm các nội dung: báo cáo hiện trạng nhà, đất của doanh nghiệp đang quản lý, sử dụng (đề xuất phương án sử dụng đất sau cổ phần hóa), đối chiếu phương án sử dụng đất với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của địa phương(4).

Quy định về trách nhiệm lập phương án sử dụng đất khi cổ phần hóa đã có từ năm 2007 tại Điều 30 khoản 1 của Nghị định số 109/2007/ NĐ-CP. Theo đó, doanh nghiệp cổ phần hóa có trách nhiệm xây dựng phương án sử dụng đất trình cơ quan có thẩm quyền xem xét, quyết định. Nghị định số 59/2011/NĐ-CP (Điều 31 khoản 1) và Nghị định số 126/2017/NĐ-CP thay thế Nghị định số 59/2011/NĐ-CP (Điều 13 khoản 1) cũng như các Nghị định số 01/2017/NĐ-CP và số 140/2020/ NĐ-CP (sửa đổi, bổ sung Nghị định số 126/2017/NĐ-CP) tiếp tục quy định việc phê duyệt phương án sử dụng đất khi cổ phần hóa.

Phương án sử dụng đất khi cổ phần hóa và phương án sắp xếp nhà đất với các doanh nghiệp có vốn Nhà nước là độc lập và thực hiện theo các quy định pháp luật khác nhau. Tuy nhiên, theo quy định thì phương án sử dụng đất của doanh nghiệp cổ phần hóa phải phù hợp với phương án sắp xếp nhà đất. Nói cách khác, việc lập và phê duyệt phương án sử dụng đấttrong hồ sơ cổ phần hóa phải căn cứ trên phương án sắp xếp nhà đất đã được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt(5). Phương án sử dụng đất phải phù hợp với quy hoạch sử dụng đất, kế hoạch sử dụng đất của địa phương.

Như vậy, để có cơ sở đề xuất dự án đầu tư và chuyển mục đích sử dụng đất của doanh nghiệp cổ phần hóa, ngoài quy định pháp luật về đất đai nói chung (ví dụ như quy định về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất), cơ quan chức năng cần xác định cả phương án sắp xếp nhà đất, phương án sử dụng đất đã được phê duyệt để xác định hình thức sử dụng đất mà doanh nghiệp được sử dụng.

Vướng mắckhi chuyển mục đíchsử dụng đất tại các doanh nghiệp cổ phần hóa

Doanh nghiệp chưa được phê duyệt phương án sử dụng đất

Do nhiều nguyên nhân khác nhau như lịch sử để lại, quá trìnhđô thị hóa diễn ra nhanh chóng… dẫn đến nhiều trường hợp doanh nghiệp cổ phần hóa nhưng lại chưa được phê duyệt phương án sử dụng đất. Sau khi cổ phần hóa, cơ quan chức năng mới lấy ý kiến của ủy ban nhân dân tỉnh về phương án sử dụng đất của doanh nghiệp sau cổ phần hóa. Tuy nhiên, do pháp luật chỉ có quy định ủy ban nhân dân tỉnh có ý kiến về phương án sử dụng đất trước khi tiến hành cổ phần hóa, nên doanh nghiệp không thể lấy ý kiến của ủy ban nhân dân tỉnh về phương án sử dụng đất sau khi đã cổ phần hóa dẫn đến doanh nghiệp sau cổ phần hóa gặp nhiều khó khăn khi sử dụng đất hoặc chuyển mục đích sử dụng đất.

Ví dụ, trong Quyết định số 723/ QĐ-TTg ngày 28/4/2016 của Thủ tướng Chính phủ về phê duyệt phương án cổ phần hóa công ty mẹ- Tổng công ty Vật tư nông nghiệp, tại Điều 1 mục 11 yêu cầu Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn (Bộ NN&PTNT) phối hợp với Ủy ban nhân dân thành phố Hồ Chí Minh và Ủy ban nhân dân thành phố Hà Nội hoàn thiện phương án sử dụng đất trước khi bàn giao sang công ty cổ phần. Sau khi Bộ NN&PTNT gửi văn bản xin ý kiến thì tại Công văn số 4779/UBND-KT ngày 01/10/2020, Ủy ban nhân dân thành phố Hà Nội đã từ chối cho ý kiến với lý do việc cho ý kiến về phương án sử dụng đất sau khi đã chuyển sang công ty cổ phần là không có cơ sở thực hiện.

Nghị quyết của Chính phủ số 73/NQ-CP ngày 23/9/2019, tại điểm b khoản 2 mục II có quy định ủy ban nhân dân tỉnh có trách nhiệm rà soát, phê duyệt phương án sử dụng đất trong trường hợp các doanh nghiệp cổ phần hóa mà chưa có phương án sử dụng đất. Tuy nhiên, do nghị quyết của Chính phủ không phải là văn bản quy phạm pháp luật theo Luật Banhành văn bản quy phạm pháp luật nên các địa phương thường né tránh, không cho ý kiến về phương án sử dụng đất sau khi doanh nghiệp đã cổ phần hóa. Đây là vướng mắc gây ra những khó khăn cho doanh nghiệp khi sử dụng đất sau cổ phần hóa.

Doanh nghiệp cổ phần hóa chuyển mục đích sử dụng đất khác với phương án sử dụng đất đã duyệt Tại điểm i khoản 1 Điều 2 Nghị quyết số 60/2018/QH14 của Quốc hội về việc tiếp tục hoàn thiện, đẩy mạnh việc thực hiện chính sách, pháp luật về quản lý, sử dụng vốn, tài sản Nhà nước tại doanh nghiệp và cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước có yêu cầu doanh nghiệp phải sử dụng đất theo phương án sử dụng đất đã được phê duyệt. Nếu “trường hợp được cấp có thẩm quyền cho phép chuyển mục đích sử dụng đất khác với phương án đã được phê duyệt thì tổ chức thu hồi và đấu giá công khai theo quy địnhcủa pháp luật”.

Mặc dù theo quy định tại Nghị quyết số 134/2020/QH14 thì Nghị quyết số 60/2018/QH14 đã hết hiệu lực từ ngày 17/11/2020, nhưng với mục tiêu tránh trục lợi gây thất thoát vốn Nhà nước trong cổ phần hóa và tâm lý “bắt nhầm còn hơn bỏ sót”, các địa phương vẫn đang yêu cầu việc chuyển mục đích sử dụng đất của doanh nghiệp phải phù hợp với phương án sử dụng đất đã được phê duyệt. Trường hợp phương án sử dụng đất không quy định doanh nghiệp được chuyển mục đích sử dụng đất sau cổ phần hóa thì doanh nghiệp sẽ không được thực hiện quyền này cho dù việc chuyển mục đích này có đáp ứng các điều kiện theo quy định pháp luật về đất đai nói chung.

Trên thực tế, việc chuyển mục đích sử dụng đất của doanh nghiệp cổ phần hóa ở các thời điểm khác nhau là không thống nhất. Nếu doanh nghiệp cổ phần hóa chuyểnmục đích sử dụng đất khác với phương án sử dụng đất diễn ra trước thời điểm ngày 09/7/2018 khi Nghị quyết số 60/2018/QH14 có hiệu lực thì việc chuyển mục đích sử dụng đất được thực hiện theo quy định của pháp luật đất đai nên không có cơ sở thu hồi đất trong trường hợp này. Nếu sau thời điểm ngày 09/7/2018, việc chuyển mục đích sử dụng đất của doanh nghiệp phải phù hợp với phương án sử dụng đất trong hồ sơ cổ phần hóa(6). Mặc dù Chính phủ cũng đã có chỉ đạo kiên quyết thu hồi và đấu giá đất trong trường hợp phương án sử dụng đất của doanh nghiệp chưa phù hợp với phương án sử dụng đất khi cổ phần hóa, quy hoạch sử dụng đất theo Luật Đất đai(7) nhưng việc triển khai trên thực tế quy định này là rất khó khăn do Luật Đất đai năm 2013 (Điều 57) cũng như Luật Đất đai năm 2024 (Điều 121) đều không có quy định trường hợp doanh nghiệp cổ phần hóa chuyển mục đích sử dụng đất khác với phương án sử dụng đất đã phê duyệt thì thuộc trường hợp thu hồi đất. Điều này đã và sẽ gây ra không ít lúng túng cho các địa phương khi xem xét việc chuyển mục đích sử dụng đất cho các dự án có nguồn gốc quỹ đất từ cổ phần hóa.

Kiến nghị hoàn thiện pháp luật

Từ các phân tích trên, chúng tôi đề xuất sửa bổi, bổ sung quy định pháp luật theo hướng sau:

Thứ nhất, bổ sung quy định về điều khoản chuyển tiếp tại Nghị định số 126/2017/NĐ-CP sửa đổi bởi Nghị định số 140/2020/NĐ- CP theo hướng: các doanh nghiệp đã tiến hành cổ phần hóa, bao gồm cả trường hợp doanh nghiệp hiện nay không còn vốn của Nhà nước, nhưng chưa được phê duyệt phương án sử dụng đất thì ủy ban nhân dân tỉnh có trách nhiệm rà soát, phê duyệt phương án sử dụngđất của các doanh nghiệp đã tiến hành cổ phần hóa. Quy định trên nhằm tháo gỡ cho rất nhiều trường hợp doanh nghiệp đã cổ phần hóa nhưng chưa được phê duyệt phương án sử dụng đất.

Thứ hai, khi ban hành nghị định hướng dẫn Luật Đất đai năm 2024, Chính phủ cần hướng dẫn rõ trong trường hợp doanh nghiệp chuyển mục đích sử dụng đất phù hợp với quy hoạch sử dụng đất, kế hoạch sử dụng đất đã được phê duyệt của các địa phương nhưng không phù hợp với phương án phương án sắp xếp nhà đất, phương án sử dụng đất đã được phê duyệt thì sẽ xử lý thế nào.

Theo quan điểm của tác giả, nếu thửa đất doanh nghiệp cổ phần hóa quản lý phù hợp với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của địa phương đã được duyệt nhưng không phù hợp với phương án sử dụng đất thì nên ưu tiên việc sử dụng đất phù hợp với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của địa phương. Điều này vừa bảo đảm tính hiệu lực, hiệu quả của hệ thống các quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất theo pháp luật về đất đai, vừa không gây thất thoát về đất đai sau cổ phần hóa.

Kết luận

Xây dựng, hoàn thiện pháp luật về quản lý hiệu quả quỹ đất đai, trong đó có quỹ đất của doanh nghiệp sau cổ phần hóa là đặc biệt cần thiết, đặc biệt trong bối cảnh Đảng và Nhà nước đang đẩy mạnh quá trình cổ phần hóa các doanh nghiệp. Việc quy định hợp lý việc quản lý quỹ đất sau cổ phần hóa doanh nghiệp không những góp phần bảo đảm tính minh bạch, hiệu quả của quá trình cổ phần hóa mà còn góp phần thúc đẩy sự phát triển của thị trường bất động sản theo hướng ngày càng lành mạnh và bền vững.

Tiến sĩ HỒ NGỌC HIỂN – Luật sư, Thạc sĩ PHẠM THANH TUẤN

Trường Đại học Mở Hà Nội

Kinh doanh bất động sản cho thuê: Thực trạng và rủi ro pháp lý hiện nay