Đặt vấn đề
Cơ chế thu hồi đất là công cụ pháp lý trung tâm để Nhà nước thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế, xã hội vì lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng. Tuy nhiên, cơ chế thu hồi đất quy định tại Luật Đất đai năm 2013 bộc lộ nhiều bất cập: phạm vi thu hồi đất rộng, quy trình hành chính nặng về hình thức, bồi thường thấp, thiếu công bằng, minh bạch dẫn đến tồn tại việc khiếu kiện kéo dài và mất ổn định xã hội. Trước bối cảnh đó, Luật Đất đai năm 2024 được ban hành với kỳ vọng khắc phục những điểm nghẽn này, tái cấu trúc tư duy pháp lý theo hướng lấy người dân làm trung tâm.
Bài viết này tập trung phân tích ba điểm đột phá của Luật Đất đai 2024 trong cơ chế thu hồi đất, từ đó đề xuất một số giải pháp mang tính khuyến nghị nhằm bảo đảm tính khả thi và hiệu quả trong quá trình thực thi trên thực tế.
Ảnh minh họa. Nguồn: Internet.
Ba đột phá trong cơ chế thu hồi đất theo Luật Đất đai 2024
Minh định hóa khái niệm "lợi ích công cộng" bằng danh mục cụ thể
Trước đây, khái niệm “ lợi ích công cộng” thiếu rõ ràng, tạo dư địa cho việc lợi dụng để thu hồi đất cho những dự án thương mại vì “lợi ích nhóm” núp bóng dự án “vì lợi ích công cộng”. Luật Đất đai năm 2024 đã quy định danh mục cụ thể các trường hợp thu hồi vì mục đích công, danh mục này có tính chất đón, góp phần thu hẹp khoảng trống pháp lý, hạn chế sự tùy nghi trong việc giải thích và áp dụng pháp luật của cơ quan quản lý. Đây là bước tiến lớn trong minh bạch hóa quyền lực công và bảo vệ quyền tài sản của người dân. Tuy nhiên, cần có hướng dẫn chi tiết, thiết lập cơ chế giám sát độc lập nhằm định lượng, định tính cụ thể các tiêu chí để đánh giá đúng tính chất công cộng của dự án, kiểm soát chặt chẽ mục đích, lý do thu hồi đất.
Nguyên tắc “tái định cư trước – thu hồi đất sau”
Tại điểm a khoản 3 Điều 69 Luật Đất đai năm 2013 thì: “Ủy ban nhân dân cấp có thẩm quyền quy định tại Điều 66 của Luật này quyết định thu hồi đất, quyết định phê duyệt phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư trong cùng một ngày.” Theo đó, quyết định thu hồi đất và phê duyệt phương án tái định cư được cơ quan có thẩm quyền quyết định trong cùng một ngày. Điều này dẫn đến những khó khăn trên thực tế khi phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư luôn tồn tại những tranh chấp, bất đồng và không phải trong mọi trường hợp người dân đều đồng thuận với quyết định phê duyệt phương án bồi thường, hỗ trợ tái định cư.Việc quyết định thu hồi đất và phê duyệt phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư trong cùng một ngày tạo ra thực trạng chưa giải quyết ổn thỏa về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư nhưng vẫn thi hành quyết định thu hồi đất, sau đó dễ phải tiến hành điều chỉnh phê duyệt phương án bồi thường, hỗ trợ tái định cư trong các dự án. Điều này gây ra hệ lụy không chỉ người dân bị ảnh hưởng quyền lợi mà chính quyền cũng bị động, không sát thực tế và đội vốn ngân sách khi triển khai các dự án vì chênh lệch dự toán và thực tế.
Khoản 3 Điều 80 Luật Đất đai năm 2024 đã bổ sung quy định mới như sau: “Điều kiện thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh, phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng là phải hoàn thành việc phê duyệt phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư và việc bố trí tái định cư theo quy định của Luật này.”
Đồng thời, khoản 6 Điều 91 Luật Đất đai năm 2024 về nguyên tắc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất quy định: “Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, ủy ban nhân dân cấp huyện có trách nhiệm tổ chức lập và thực hiện dự án tái định cư để đảm bảo chủ động trong việc bố trí tái định cư cho người có đất thu hồi. Việc phê duyệt phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư và việc bố trí tái định cư phải được hoàn thành trước khi có quyết định thu hồi đất.”
Như vậy, theo những quy định mới đã bổ sung, sửa đổi này thì điều kiện tiên quyết để thu hồi đất là "phải hoàn thành việc phê duyệt phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư và việc bố trí tái định cư". Sự thay đổi từ "đồng thời" sang "trước sau" không chỉ là điều chỉnh kỹ thuật mà phản ánh sự chuyển đổi căn bản trong triết lý quản lý: từ "quyền lực nhà nước" sang "trách nhiệm nhà nước", từ "lợi ích dự án" sang "lợi ích người dân". Luật mới đã chuyển từ yêu cầu thực hiện đồng thời sang yêu cầu mang tính điều kiện tiên quyết. Đây là chuyển biến căn bản từ tư duy quản lý sang tư duy phục vụ, bảo vệ quyền cư trú và ổn định đời sống cho người dân. Điều này thể hiện tư duy coi người dân là chủ thể trung tâm cần được bảo vệ, không phải là đối tượng bị điều chỉnh đơn thuần. Quy định này có ý nghĩa nhân văn sâu sắc, đặc biệt trong bối cảnh đô thị hóa nhanh chóng đang đẩy nhiều người dân ra khỏi nơi cư trú truyền thống mà không có phương án sinh kế hoặc chỗ ở thay thế phù hợp.
Tuy nhiên, để tránh tình trạng lập dự án tái định cư hình thức vốn đã từng xảy ra trong một số dự án như tại khu tái định cư - nơi người dân phản ánh về việc cơ sở hạ tầng chưa hoàn thiện, nhà ở xuống cấp nhanh chóng. Cần có cơ chế hậu kiểm độc lập, minh bạch nhằm hợp thức hoá điều kiện thu hồi đất, đồng thời gắn trách nhiệm của người đứng đầu trong việc triển khai phương án tái định cư đúng tiến độ và chất lượng. Đồng thời, cần xây dựng tiêu chí đánh giá chất lượng sống sau tái định cư theo hướng lượng hoá (việc làm, thu nhập, giáo dục, hạ tầng…)
Mở rộng cơ chế bồi thường
Một điểm đột phá trong Luật Đất đai 2024 là việc mở rộng quyền lựa chọn phương án bồi thường cho người bị thu hồi đất. Khoản 2 Điều 92 Luật Đất đai 2024 quy định: “Việc bồi thường về đất được thực hiện bằng việc giao đất có cùng mục đích sử dụng với loại đất thu hồi, trường hợp không có đất để bồi thường thì được bồi thường bằng tiền theo giá đất cụ thể của loại đất thu hồi do Ủy ban nhân dân cấp có thẩm quyền quyết định tại thời điểm phê duyệt phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư. Trường hợp người có đất thu hồi được bồi thường bằng đất, bằng nhà ở mà có nhu cầu được bồi thường bằng tiền thì được bồi thường bằng tiền theo nguyện vọng đã đăng ký khi lập phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư. Đối với người có đất thu hồi nếu có nhu cầu và địa phương có điều kiện về quỹ đất, quỹ nhà ở thì được xem xét bồi thường bằng đất khác mục đích sử dụng với loại đất thu hồi hoặc bằng nhà ở”
Quy định này thể hiện sự điều chỉnh căn bản về triết lý pháp lý, từ cơ chế áp đặt “ưu tiên bồi thường bằng tiền” trong các giai đoạn trước đây sang bảo đảm quyền tự định đoạt hợp pháp của người dân trong việc lựa chọn phương án bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất. Theo đó, người dân có thể lựa chọn được bồi thường bằng đất ở, nhà ở hoặc bằng tiền, tùy nguyện vọng và điều kiện thực tế của địa phương. Trong bối cảnh đô thị hóa và chuyển dịch cư trú ngày càng mạnh, cơ chế này góp phần duy trì quyền cư trú, quyền sử dụng tài sản ổn định, và khả năng phục hồi sinh kế của người bị thu hồi đất – qua đó gắn kết sâu sắc giữa quyền tài sản được Hiến pháp bảo hộ và chính sách an sinh xã hội trên thực tế.
Mặc dù khoản 2 Điều 92 Luật Đất đai 2024 đã trao cho người dân quyền lựa chọn phương thức bồi thường, nhưng quyền này vẫn gắn liền với điều kiện hiện có của địa phương về quỹ đất tái định cư. Như vậy, trong thực tiễn áp dụng, quyền này vẫn mang tính hạn chế nếu địa phương không chuẩn bị quỹ đất một cách chủ động và có kế hoạch. Để tránh tình trạng “luật mở – thực thi đóng”, cần luật hóa nghĩa vụ chuẩn bị quỹ đất tái định cư bắt buộc ngay từ giai đoạn lập, điều chỉnh quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất cấp tỉnh. Quy định này cần được hiện thực hóa bằng nghĩa vụ pháp lý cụ thể nhằm trách tình trạng tuyên bố hình thức, bảo đảm trách nhiệm rõ ràng của chính quyền trong việc bảo vệ quyền lợi người dân.
Khuyến nghị góp phần nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật
Như vậy, để ba điểm đột phá nói trên thực sự đi vào cuộc sống, tác giả cho rằng cần thực hiện một số giải pháp sau:
Hoàn thiện các văn bản hướng dẫn thi hành theo quy định chi tiết, rõ ràng các tiêu chí xác định thế nào là “hoàn thành tái định cư”, “đủ điều kiện bố trí tái định cư” và định hướng xây dựng định mức tối thiểu của việc lập “quỹ đất ở, quỹ nhà ở” của địa phương hợp lý nhằm tạo động lực phát triển kinh tế, xã hội cho địa phương trong xu thế và bối cảnh hiện tại. Thiết lập cơ chế giám sát độc lập trong việc xác định lý do thu hồi đất, đảm bảo các dự án đúng mục đích công cộng khi triển khai phải tuân thủ đúng quy trình, đánh giá khách quan, minh bạch hiệu quả thực hiện công tác tái định cư, hạn chế tình trạng khiếu kiện kéo dài ảnh hưởng đến đời sống nhân dân cũng như tiến độ chung của dự án.Tăng cường cơ chế tham vấn, đối thoại cộng đồng trong quá trình phê duyệt phương án bồi thường và thu hồi đất để nâng cao tính minh bạch, giảm xung đột, tranh chấp kéo dài.
Kết luận
Luật Đất đai năm 2024 đã thể hiện bước chuyển đổi đáng kể trong tư duy quản lý đất đai từ quyền lực hành chính sang bảo vệ quyền công dân. Ba đột phá trong minh định lợi ích công cộng, tái định cư trước, thu hồi và bồi thường bằng đất ở là nền tảng hình thành mô hình quản trị đất đai dựa trên quyền – minh bạch – trách nhiệm. Tuy nhiên, thách thức trong khâu thực thi vẫn còn lớn, đòi hỏi hoàn thiện thể chế và nâng cao năng lực chính quyền địa phương để bảo đảm các quyền hiến định của người dân được thực thi thực chất.
Thạc sĩ, Luật sư NGUYỄN THỊ MINH ANH
Công ty Luật Việt Kim
Đoàn Luật sư TP. Hà Nội
