Theo khoản 1 Điều 1 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2025, hành chính địa phương được tổ chức thành hai cấp là cấp tỉnh và cấp xã, trong đó cấp xã bao gồm ba loại hình: xã, phường và đặc khu (Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh [Học viện CTQG HCM], 2026, tr. 11). Cấp xã - trước đây chỉ là cấp “thừa hành cuối cùng” trong hệ thống hành chính ba cấp - nay trở thành chủ thể trực tiếp quản trị phát triển địa phương, gần dân nhất, nắm thực tiễn nhanh nhất và chịu trách nhiệm trực tiếp trước nhân dân về mọi vấn đề kinh tế - xã hội, an ninh trật tự trên địa bàn.
Mô hình hai cấp đòi hỏi cấp xã phải chuyển mình mạnh mẽ từ vai trò quản lý hành chính thuần túy sang quản trị toàn diện, kiến tạo phát triển. Đây không chỉ là thay đổi tổ chức mà là sự chuyển đổi tư duy căn bản: từ “quản lý địa bàn” sang “kiến tạo giá trị công”, từ xử lý công việc theo quy trình sang giải quyết vấn đề phức tạp liên ngành, đa giá trị, gắn liền với đời sống nhân dân (Học viện CTQG HCM, 2026, Chuyên đề 1). Trong bối cảnh đô thị hóa, chuyển đổi số quốc gia và biến đổi khí hậu, cấp xã phải đối mặt với những thách thức chưa từng có: xung đột lợi ích đa tầng, điểm nghẽn thể chế, rào cản nội sinh và yêu cầu tăng trưởng kinh tế hai con số bền vững.
Yêu cầu của Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIV của Đảng Cộng sản Việt Nam (2026) càng đặt ra nhiệm vụ cấp bách và chiến lược. Văn kiện Đại hội nhấn mạnh cần “xây dựng đội ngũ cán bộ các cấp, nhất là cấp cơ sở có đủ phẩm chất, năng lực, ngang tầm nhiệm vụ”, đồng thời khẳng định vai trò then chốt của quản trị hiện đại trong việc tháo gỡ điểm nghẽn, huy động nguồn lực xã hội và tạo động lực phát triển mới (Đảng Cộng sản Việt Nam, 2026). Đại hội XIV đặc biệt coi trọng chuyển đổi số, ứng dụng khoa học công nghệ, trí tuệ nhân tạo (AI) và dữ liệu lớn để nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản trị nhà nước từ trung ương đến cơ sở.
Trong bối cảnh đó, việc chuyển đổi tư duy từ quản lý hành chính truyền thống sang quản trị kiến tạo phát triển, kết hợp chặt chẽ với ứng dụng dữ liệu và trí tuệ nhân tạo, trở thành yêu cầu sống còn để cấp xã thực sự là “cấp gần dân, sát dân và phục vụ dân”. Nếu không thực hiện chuyển đổi này, cấp xã sẽ khó đáp ứng kỳ vọng của Đảng, Nhà nước và nhân dân, dẫn đến tình trạng “đúng quy trình nhưng chưa chạm bản chất” như đã từng diễn ra trong nhiều tình huống thực tiễn (Học viện CTQG HCM, 2026, tr. 17).
Bài viết phân tích cơ sở lý luận về quản trị toàn diện, kiến tạo phát triển; làm rõ thực tiễn và những thách thức hiện nay; đề xuất các giải pháp đột phá dựa trên AI và dữ liệu; đồng thời đưa ra kiến nghị cụ thể nhằm góp phần nâng cao năng lực quản trị của cấp xã trong giai đoạn mới, thực hiện thắng lợi tinh thần Nghị quyết Đại hội XIV của Đảng.
Ảnh minh họa: Trụ sở cơ quan chính quyền.
2. Cơ sở lý luận
Quản trị toàn diện, kiến tạo phát triển là phương thức quản trị hiện đại, khác biệt căn bản với quản lý hành chính truyền thống. Theo tài liệu bồi dưỡng của Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh (2026, Chuyên đề 1), quản lý hành chính là quá trình tổ chức, điều hành, kiểm tra và kiểm soát các hoạt động nhằm đảm bảo mục tiêu được thực hiện đúng quy định, đúng thẩm quyền và đúng trật tự. Trong khu vực công, quản lý gắn với việc thực thi pháp luật, duy trì kỷ cương hành chính, phân bổ nguồn lực và bảo đảm sự vận hành ổn định của bộ máy nhà nước. Nó nhấn mạnh tính tổ chức, tính tuân thủ và hiệu quả trong thực hiện nhiệm vụ.
Ngược lại, quản trị toàn diện, kiến tạo phát triển là quá trình định hướng, điều phối và kết nối các chủ thể nhằm cùng giải quyết những vấn đề chung của xã hội. Khác với quản lý hành chính truyền thống chủ yếu dựa vào mệnh lệnh và kiểm soát, quản trị chú trọng sự phối hợp, đối thoại, đồng thuận, chia sẻ thông tin và trách nhiệm giải trình. Quản trị hướng tới việc tạo ra giá trị công thông qua sự tham gia của nhà nước, doanh nghiệp, tổ chức xã hội và người dân (Học viện CTQG HCM, 2026, tr. 2-3).
Sự khác biệt giữa hai cách tiếp cận được thể hiện rõ nét qua bảy khía cạnh then chốt. Thứ nhất, về mục tiêu vận hành: Quản lý hành chính tập trung vào “làm đúng” quy định để duy trì ổn định, trong khi quản trị toàn diện, kiến tạo phát triển hướng tới tạo ra giá trị công, thúc đẩy phát triển bền vững và nâng cao chất lượng sống của người dân. Thứ hai, về cách tiếp cận vấn đề: Từ tiếp cận từng ngành, từng nhiệm vụ cụ thể sang tư duy hệ thống, xem xét mối liên hệ tổng thể giữa kinh tế, xã hội, môi trường, văn hóa và hạ tầng. Thứ ba, về vị trí của người dân: Từ đối tượng quản lý và thụ hưởng dịch vụ sang chủ thể tham gia vào quá trình phát triển. Thứ tư, về phương thức điều hành: Từ mệnh lệnh, quy trình hành chính sang sử dụng dữ liệu, tham vấn, phối hợp liên ngành và điều phối mạng lưới. Thứ năm, về sử dụng nguồn lực: Từ phân bổ nguồn lực sẵn có sang huy động, kết nối và kiến tạo giá trị mới từ nội lực địa phương. Thứ sáu, về tính chủ động: Từ xử lý vấn đề sau khi phát sinh sang dự báo sớm, phát hiện điểm nghẽn và phòng ngừa. Thứ bảy, về định hướng phát triển: Từ ổn định ngắn hạn sang phát triển bền vững, bao trùm, hài hòa lợi ích các thế hệ (Học viện CTQG HCM, 2026, tr. 4-6).
Các lý thuyết nền tảng cung cấp nền tảng khoa học vững chắc cho chuyển đổi này. Lý thuyết hệ thống (Systems Theory) nhìn nhận xã hội và các vấn đề phát triển như một chỉnh thể có mối liên hệ chặt chẽ. Mỗi quyết định quản trị đều có khả năng tác động lan tỏa đến nhiều lĩnh vực, đòi hỏi phải xem xét nguyên nhân gốc rễ, mối quan hệ và hệ quả dài hạn để xây dựng giải pháp đồng bộ, tránh tác động ngoài dự kiến (Học viện CTQG HCM, 2026, tr. 7). Lý thuyết giá trị công (Public Value) khẳng định rằng hiệu quả hoạt động của chính quyền không chỉ được đánh giá qua mức độ tuân thủ quy trình hay hoàn thành nhiệm vụ mà quan trọng hơn là giá trị thực chất tạo ra cho xã hội: nâng cao chất lượng sống, bảo đảm công bằng, tăng minh bạch và củng cố niềm tin công chúng (Học viện CTQG HCM, 2026, tr. 8).
Lý thuyết nhà nước kiến tạo phát triển (Developmental State) nhấn mạnh vai trò chủ động của chính quyền trong định hướng phát triển, tháo gỡ điểm nghẽn, xây dựng thể chế minh bạch và tạo môi trường thuận lợi cho các chủ thể xã hội. Chính quyền không làm thay thị trường mà tập trung dẫn dắt, hỗ trợ và kết nối nguồn lực (Học viện CTQG HCM, 2026, tr. 8). Lý thuyết quản trị thích ứng (Adaptive Governance) lại nhấn mạnh khả năng học hỏi, điều chỉnh linh hoạt và phản ứng kịp thời trước những thay đổi, bất định của môi trường phát triển - đặc biệt phù hợp với bối cảnh chuyển đổi số, đô thị hóa và biến đổi khí hậu tại cấp xã (Học viện CTQG HCM, 2026, tr. 8).
Bên cạnh đó, các lý thuyết bổ trợ như Quản trị bao trùm (Inclusive Governance), Quản trị mạng lưới (Network Governance), Đồng sáng tạo (Co-creation), Phát triển bền vững (Sustainable Development), Phát triển nội sinh (Endogenous Development) và Vốn xã hội (Social Capital Theory) càng củng cố vai trò của cấp xã trong việc huy động nội lực, bảo tồn bản sắc văn hóa và tạo động lực tăng trưởng từ chính cộng đồng (Học viện CTQG HCM, 2026, tr. 8-9).
Những lý thuyết này tạo nền tảng khoa học vững chắc để cấp xã chuyển từ “quản lý địa bàn” sang “kiến tạo phát triển”, đặc biệt trong mô hình chính quyền hai cấp, nơi cấp xã phải đảm nhận trách nhiệm trực tiếp và toàn diện hơn bao giờ hết.
3. Thực tiễn và thách thức
Dù có khung pháp lý hiện đại, quản trị phát triển cấp xã vẫn tồn tại nhiều điểm nghẽn thể chế và rào cản nội sinh. Theo Chuyên đề 3 của tài liệu bồi dưỡng (Học viện CTQG HCM, 2026, tr. 38-59), điểm nghẽn thể chế bao gồm: (i) phân cấp, phân quyền chưa đồng bộ giữa trung ương và địa phương, dẫn đến tình trạng “vượt thẩm quyền” hoặc “thiếu hướng dẫn cụ thể”; (ii) cơ chế chính sách còn cứng nhắc, chưa linh hoạt với đặc thù của từng loại hình xã, phường, đặc khu; (iii) nguồn lực (ngân sách, biên chế, hạ tầng số) chưa tương xứng với trách nhiệm mới được giao. Những điểm nghẽn này làm giảm tính chủ động của cấp xã, tạo khoảng trống trong phối hợp liên ngành và chậm trễ trong xử lý các vấn đề phát sinh từ thực tiễn.
Rào cản nội sinh xuất phát chủ yếu từ tư duy và năng lực cán bộ: tư duy sợ trách nhiệm, né tránh rủi ro, làm việc theo lối mòn hành chính, thiếu năng lực dự báo, phân tích hệ thống và phối hợp liên ngành. Văn hóa công vụ còn nặng về tuân thủ thủ tục hơn là sáng tạo và trách nhiệm giải trình, dẫn đến tình trạng “đúng quy trình nhưng chưa hiệu quả thực chất” (Học viện CTQG HCM, 2026, Chuyên đề 3).
Tình huống điển hình “500 ha ven sông xã A” (Học viện CTQG HCM, 2026, Chuyên đề 1, tr. 15-18) là minh chứng sinh động và thuyết phục nhất cho những thách thức trên. Xã A là địa bàn ven đô, nằm trên trục phát triển mới của tỉnh, tiếp giáp sông lớn, sở hữu quỹ đất lớn, cảnh quan ven sông đặc sắc, hệ thống ao hồ đầm cổ, đình làng di tích lịch sử, làng nghề truyền thống và cấu trúc cộng đồng gắn bó. Khu vực 500 ha không phải đất trống liền vùng mà là không gian đan xen đa giá trị: sinh thái nước, văn hóa lịch sử, sinh kế làng nghề và tiềm năng đô thị - dịch vụ.
Trong quá trình tham mưu chủ trương đầu tư, đã xuất hiện sự phân hóa rõ rệt về quan điểm: Nhóm thứ nhất ưu tiên phát triển đô thị - thương mại - dịch vụ để tạo nguồn thu nhanh từ đất, mở rộng không gian đô thị và tăng thu ngân sách. Nhóm thứ hai nhấn mạnh công nghiệp sạch, logistics, dịch vụ sản xuất để tạo việc làm ổn định và tham gia chuỗi giá trị. Nhóm thứ ba coi khu vực là không gian đa giá trị, đề xuất phát triển phân khu, giữ lõi sinh thái - văn hóa, phát triển du lịch trải nghiệm, nông nghiệp giá trị cao. Một nhóm thận trọng khác cảnh báo rủi ro thể chế, xã hội, môi trường do dữ liệu hiện trạng chưa đầy đủ, đồng thuận xã hội thấp và dấu hiệu đầu cơ đất đai (Học viện CTQG HCM, 2026, tr. 16-17).
Áp lực đầu cơ đất, phân hóa tâm lý dân cư (một bên kỳ vọng “đổi đời”, bên kia lo mất sinh kế và bản sắc cộng đồng), rủi ro ô nhiễm môi trường từ làng nghề và nguy cơ mất chức năng điều tiết thủy lợi của ao hồ đầm cổ đã làm tình huống trở nên cực kỳ phức tạp. Cấp xã dù nắm thực tiễn sâu sắc nhất nhưng thiếu công cụ phân tích dữ liệu hệ thống và mô phỏng kịch bản, dẫn đến tham mưu chưa chạm bản chất vấn đề. Bí thư Tỉnh ủy phải trực tiếp tổ chức phiên làm việc với lãnh đạo xã để “đọc địa bàn, đọc dân, đọc giá trị không thể đánh đổi” (Học viện CTQG HCM, 2026, tr. 17).
Những thực tiễn này cho thấy rõ: nếu không chuyển đổi tư duy và công cụ quản trị, cấp xã sẽ rất khó đáp ứng yêu cầu tăng trưởng hai con số bền vững theo Chuyên đề 2 (Học viện CTQG HCM, 2026), đồng thời không thể thực hiện hiệu quả vai trò kiến tạo phát triển trong mô hình hai cấp.
4. Giải pháp đột phá
Giải pháp cốt lõi và đột phá là ứng dụng trí tuệ nhân tạo (AI) cùng nền tảng số để chuyển sang ra quyết định thông minh dựa trên dữ liệu (Học viện CTQG HCM, 2026, Chuyên đề 4). Theo khung chuyển đổi số quốc gia (Nghị quyết 52-NQ/TW năm 2019 của Bộ Chính trị và Quyết định 749/QĐ-TTg năm 2020 của Thủ tướng Chính phủ), cấp xã cần xây dựng “chính quyền số” với ba trụ cột chính: (1) thu thập và phân tích dữ liệu lớn (dân cư, đất đai, kinh tế - xã hội); (2) dự báo và mô phỏng các kịch bản phát triển; (3) hỗ trợ ra quyết định tự động dựa trên bằng chứng.
Cụ thể, AI có thể được ứng dụng sâu trong ba khâu then chốt. Thứ nhất, đọc địa bàn và dự báo: Sử dụng AI phân tích dữ liệu lớn từ nền tảng số để nhận diện lợi thế cạnh tranh, điểm nghẽn, rủi ro môi trường và xã hội. Trong tình huống 500 ha ven sông xã A, AI có thể mô phỏng tác động kinh tế, môi trường, xã hội của từng phương án phát triển (đô thị hóa, công nghiệp sạch hay bảo tồn đa giá trị), giúp cấp xã và tỉnh có cái nhìn tổng thể, định lượng thay vì cảm tính (Học viện CTQG HCM, 2026, Chuyên đề 4).
Thứ hai, ra quyết định thông minh: AI hỗ trợ soạn thảo văn bản, đánh giá tác động chính sách, ưu tiên phương án dựa trên giá trị công (Public Value) và bằng chứng dữ liệu. Hệ thống có thể tự động cảnh báo rủi ro pháp lý, môi trường hoặc xung đột lợi ích, giúp lãnh đạo cấp xã tránh được tình trạng “đúng từng phần nhưng chưa chạm bản chất”.
Thứ ba, huy động nguồn lực và đồng sáng tạo: Nền tảng số kết nối doanh nghiệp, người dân tham gia co-creation, huy động vốn xã hội, tri thức cộng đồng và nguồn lực ngoài ngân sách. Kết hợp với nội dung Chuyên đề 2 về tăng trưởng hai con số, các kịch bản tăng trưởng phải được xây dựng trên cơ sở “Tổng giá trị sản phẩm trên địa bàn cấp xã” (dự kiến ban hành năm 2026), tập trung nâng cao năng suất nhân tố tổng hợp (TFP), năng suất lao động và giảm ICOR (Học viện CTQG HCM, 2026, tr. 22-25).
Để triển khai hiệu quả, cần đồng bộ ba nhóm giải pháp: (i) đào tạo cán bộ lãnh đạo cấp xã sử dụng AI cơ bản (viết prompt, phân tích báo cáo, hiểu đạo đức AI); (ii) xây dựng văn hóa dữ liệu và trách nhiệm giải trình; (iii) đảm bảo con người vẫn là trung tâm - AI chỉ hỗ trợ chứ không thay thế quyết định chính trị và trách nhiệm cá nhân.
Ảnh Minh họa: Công nghệ trí tuệ nhân tạo AI là gì? Cách sử dụng, Ứng dụng công nghệ AI.
5. Kết luận và kiến nghị
Chuyển đổi từ quản lý hành chính truyền thống sang quản trị kiến tạo phát triển dựa trên dữ liệu và trí tuệ nhân tạo là yêu cầu tất yếu, mang tính cách mạng để cấp xã thực sự trở thành động lực phát triển trong mô hình chính quyền địa phương hai cấp. Đây không chỉ là thay đổi công nghệ mà là cuộc cách mạng về tư duy, tổ chức và văn hóa quản trị, góp phần thực hiện thắng lợi tinh thần Đại hội XIV của Đảng.
Kiến nghị cụ thể:
Đối với cấp ủy, chính quyền cấp tỉnh: Xây dựng cơ chế thí điểm “xã số” hoặc “phường số” tại các địa bàn trọng điểm; giao quyền chủ động khai thác và sử dụng dữ liệu cấp tỉnh cho xã; đưa tiêu chí “ra quyết định dựa trên dữ liệu” vào đánh giá cán bộ lãnh đạo cấp xã hàng năm.
Đối với Bộ Nội vụ: Hoàn thiện thể chế bằng cách sửa đổi, bổ sung các quy định về phân cấp, phân quyền và dữ liệu công; ban hành hướng dẫn thống nhất về ứng dụng AI trong công vụ cấp xã; phối hợp chặt chẽ với Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh mở rộng quy mô và nội dung chương trình bồi dưỡng nâng cao năng lực cán bộ cơ sở.
Về đầu tư nền tảng số cấp xã: Ưu tiên bố trí ngân sách trung ương và địa phương để xây dựng hạ tầng dữ liệu; đào tạo 100% cán bộ lãnh đạo, quản lý cấp xã sử dụng AI cơ bản đến năm 2030; xây dựng nền tảng quản trị chung tích hợp dữ liệu dân cư, đất đai, kinh tế - xã hội với AI hỗ trợ ra quyết định.
Thực hiện đồng bộ, quyết liệt các giải pháp trên sẽ góp phần xây dựng cấp xã vững mạnh, minh bạch, hiệu quả, thực sự là nền tảng của chính quyền phục vụ, kiến tạo phát triển bền vững vì lợi ích nhân dân và sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước.
Tài liệu tham khảo
- Đảng Cộng sản Việt Nam. (2026). Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIV. Nxb. Chính trị quốc gia Sự thật, Hà Nội.
- Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh. (2026). Tài liệu gửi học viên - Lớp bồi dưỡng nâng cao năng lực, xử lý tình huống thực tiễn đối với đội ngũ cán bộ cơ sở. Hà Nội.
- Quốc hội. (2024). Luật Đất đai số 31/2024/QH15 ngày 18/01/2024.
- Quốc hội. (2025). Luật Tổ chức chính quyền địa phương số 72/2025/QH15 ngày 16/6/2025.
LÊ HÙNG
Học viện Chính trị khu vực I,
LỮ THÀNH ĐỨC
MTTQ xã Hùng Chân, tỉnh Nghệ An.
