Thiết chế luật sư công tại Việt Nam

Trong bối cảnh xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, việc bảo đảm quyền tiếp cận công lý, quyền được bào chữa của công dân không chỉ là mục tiêu chính trị - pháp lý mà còn là yêu cầu thực tiễn cấp thiết. Trong đó, thiết chế luật sư công nổi lên như một phương án tổ chức hữu hiệu nhằm bảo đảm quyền bào chữa cho người dân, nhất là người nghèo, người thuộc nhóm yếu thế, trong các vụ án hình sự, dân sự, hành chính. Trên thế giới, mô hình luật sư công (Public Defender) đã được thiết lập và vận hành hiệu quả tại nhiều quốc gia. Tuy nhiên, ở Việt Nam, thiết chế này vẫn đang ở giai đoạn ý tưởng, thử nghiệm hoặc lồng ghép trong một số chương trình hỗ trợ pháp lý nhà nước.

Vì vậy, trong bài viết này, tác giả tập trung trình bày nghiên cứu thiết chế luật sư công của một số quốc gia trên thế giới, từ đó góp phần đặt ra những định hướng và gợi mở cho quá trình xây dựng đội ngũ luật sư công của Việt Nam ngày càng chuyên nghiệp, tận tâm và phụng sự vì lợi ích chung.

1. Kinh nghiệm quốc tế về mô hình luật sư công

Trên thế giới, chế định luật sư công của Chính phủ (Government lawyer) là khái niệm quen thuộc và tồn tại ở nhiều quốc gia đang phát triển khác. Nhiệm vụ của các luật sư này là thực hiện tư vấn hoặc/và trợ giúp pháp lý cho các cơ quan, tổ chức nhà nước khi giải quyết các vấn đề hoặc tranh chấp pháp lý. Để đáp ứng nhu cầu pháp lý của các cơ quan nhà nước, nhiều nước trên có cơ chế duy trì một đội ngũ luật sư làm việc trong chính các cơ quan nhà nước đó hoặc trong Bộ Tư pháp. Các luật sư này sẽ được huy động vào từng trường hợp tư vấn, đại diện hay bảo vệ lợi ích cụ thể.

Ở Mỹ, “public defender” bào chữa miễn phí cho bị cáo không đủ khả năng thuê luật sư trong tố tụng hình sự. Luật sư công chỉ có trong lĩnh vực hình sự. Ở Mỹ, quyền có luật sư bảo vệ trên tòa hình sự là quyền Hiến định. Bất cứ người nào không có khả năng thuê luật sư thì nhà nước có trách nhiệm cử luật sư bảo vệ. Do đó, Nhà nước thành lập hệ thống các Văn phòng Luật sư công (Public Defender Office) cấp liên bang và tiểu bang để cung cấp dịch vụ bào chữa công cho người nghèo, người không đủ khả năng thuê luật sư trong các phiên tòa hình sự. Hệ thống luật sư công ở liên bang chịu trách nhiệm đối với vụ việc hình sự cấp liên bang. Luật sư công ở Mỹ là công chức Chính phủ, tuy nhiên chỉ có nhiệm kỳ 04 năm, do Thẩm phán Tòa án bổ nhiệm, cũng có bang quy định do Thống đốc bang bổ nhiệm hoặc Nghị viện bang bầu ra. Các luật sư công được tuyển dụng với mức lương tương ứng với các luật sư tư. Ngoài lương còn có sự hỗ trợ quỹ phúc lợi để giữ chân các luật sư có trình độ cao, đặc biệt là ở các vùng nông thôn.

Chế định luật sư công ở Nhật Bản, hay còn gọi là luật sư Nhà nước  được hiểu là những người làm việc như các luật sư cho các cơ quan công quyền để bảo vệ lợi ích công. Ở Nhật Bản, chế định này ra đời từ năm 1947 và tồn tại cho đến ngày nay, góp phần quản lý hiệu quả và nhất quán đối với các tranh chấp liên quan đến Chính phủ ở Nhật Bản. Chế định luật sư công ở Nhật Bản là một mô hình tổ chức chuyên nghiệp, hiệu quả trong việc bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của nhà nước. Luật sư công chủ yếu là công chức, đặc biệt là các công tố viên thuộc Bộ Tư pháp, đảm nhiệm vai trò đại diện chính phủ trong các vụ kiện dân sự, hành chính, hình sự và cung cấp tư vấn pháp lý cho các cơ quan nhà nước.

Một đặc điểm đáng chú ý của mô hình luật sư Nhà nước ở Nhật Bản là tính luân chuyển rất cao giữa các vị trí và chức danh. Các công tố viên thuộc Bộ Tư pháp làm việc theo chế độ nhiệm kỳ 3 năm và biệt phái từ các Viện Công tố. Hệ thống này được tổ chức tập trung, có sự phân công nhiệm vụ rõ ràng giữa các cơ quan và thường xuyên thực hiện cơ chế luân chuyển công tác nhằm nâng cao năng lực và tính linh hoạt cho đội ngũ. Đây là một mô hình tiêu biểu mà Việt Nam có thể tham khảo trong lộ trình hoàn thiện thiết chế luật sư công trong hệ thống pháp luật hiện đại.

Là nước láng giềng với Việt Nam, Trung Quốc đã thực hiện nhiều chính sách xây dựng và phát triển đội ngũ luật sư tư vấn cho Chính phủ về thương mại và đầu tư quốc tế từ khi mở cửa nền kinh tế, nhất là thực thi khá tốt chính sách hợp tác công - tư. Qua đó, giúp giải quyết tốt những vấn đề về thương mại và đầu tư quốc tế phát sinh. Từ khi mở cửa nền kinh tế, đặc biệt là sau khi trở thành thành viên của Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO) vào năm 2001, Trung Quốc đã có nhiều nỗ lực để phát triển đội ngũ luật sư tư vấn cho Chính phủ về thương mại và đầu tư quốc tế (TM&ĐTQT). Đội ngũ luật sư tư vấn cho Chính phủ Trung Quốc về TM&ĐTQT được xây dựng theo mô hình kết hợp giữa các chuyên gia pháp lý thuộc Bộ Thương mại Trung Quốc (MOFCOM) và một số công ty luật trong nước.

Dù tên gọi và phạm vi nhiệm vụ có thể khác nhau, nhưng theo cách hiểu phổ biến trên thế giới, luật sư công là những người hành nghề luật được Nhà nước trực tiếp tuyển dụng, trả lương và giao nhiệm vụ bảo vệ lợi ích công. Họ không hoạt động vì lợi nhuận, thực hiện các công việc pháp lý phục vụ Nhà nước, cộng đồng.

Hiểu một cách khái quát, luật sư công là người hành nghề luật sư nhưng phục vụ cho Nhà nước, được tổ chức, đào tạo, tuyển dụng và sử dụng bởi các cơ quan nhà nước.

Đây là lực lượng mang tính chuyên nghiệp, độc lập về chuyên môn nhưng hoạt động trong khuôn khổ công vụ nhà nước, có thể được bố trí tại các văn phòng luật sư công lập để thực hiện các nhiệm vụ:

Thứ nhất, đại diện cho cơ quan nhà nước, cơ quan, tổ chức trong hệ thống chính trị tại Trung ương và địa phương tham gia tố tụng, giải quyết các vụ kiện, tranh chấp trong lĩnh vực đầu tư, kinh doanh thương mại, hành chính, đất đai.

Thứ hai, tư vấn giải quyết tranh chấp quốc tế và tham gia tranh tụng tại cơ quan tài pháp quốc tế để bảo vệ lợi ích của nhà nước.

Thứ ba, thực hiện tư vấn pháp luật cho cơ quan nhà nước, cơ quan, tổ chức trong hệ thống chính trị ở Trung ương và địa phương trong các dự án kinh tế - xã hội; giải quyết khiếu nại, tố cáo phức tạp, kéo dài; tham gia tư vấn cho cơ quan nhà nước trong việc xây dựng và tổ chức thực hiện pháp luật; phòng vệ thương mại.

2. Thiết chế luật sư công ở Việt Nam hiện nay và sự cần thiết xây dựng thiết chế luật sư công ở Việt Nam

Tại Việt Nam, chưa có thiết chế luật sư công đúng nghĩa. Trong quá trình xây dựng Luật Luật sư và Pháp lệnh Trợ giúp pháp lý (TGPL) 2003, có hai cách hiểu: (1) Luật sư công là công chức bảo vệ quyền lợi Nhà nước/người nghèo; (2) luật sư được Nhà nước thuê để làm việc. Luật Luật sư (2006, sửa đổi 2012) hiện chỉ điều chỉnh luật sư tư. Hệ thống trợ giúp pháp lý nhà nước (theo Luật TGPL 2017) do trợ giúp viên pháp lý thực hiện, chủ yếu hỗ trợ miễn phí một số đối tượng nhất định.

Tuy nhiên, luật sư công khác trợ giúp viên pháp lý về tính chuyên nghiệp, phạm vi hoạt động và khả năng tham gia các vụ việc chiến lược.

TGPL hiện nay còn hạn chế do thiếu nhân lực, giới hạn đối tượng thụ hưởng, và chưa đảm bảo chất lượng ở vùng sâu, vùng xa. Việt Nam hiện vẫn còn lẫn lộn giữa trung tâm TGPL (nơi có thể không cần luật sư) và khái niệm luật sư công – những người phải qua đào tạo, thi cử, được cấp chứng chỉ hành nghề và được chỉ định bảo vệ lợi ích công theo trình tự pháp lý.

Luật sư công (LSC) đóng vai trò thiết yếu trong việc bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp cho các cơ quan quản lý nhà nước, đơn vị công lập cũng như thúc đẩy tiếp cận công lý cho mọi chủ thể trong xã hội.

Hiện nay, hoạt động trợ giúp pháp lý tại Việt Nam được điều chỉnh bởi Luật TGPL năm 2017 cùng các văn bản hướng dẫn thi hành. Hoạt động này được đánh giá cao trong việc bảo đảm quyền con người và quyền công dân trong tiếp cận công lý. Tuy nhiên, phạm vi hỗ trợ của TGPL vẫn chủ yếu tập trung vào nhóm yếu thế như hộ nghèo, trẻ em, người dân tộc thiểu số ở vùng đặc biệt khó khăn, người bị buộc tội dưới 18 tuổi… mà chưa bao phủ được các cơ quan, tổ chức công lập – những chủ thể ngày càng tham gia nhiều vào các tranh chấp pháp lý. Do đó, việc xây dựng thiết chế LSC nhằm bảo vệ quyền lợi cho cả khu vực công là hết sức cần thiết, giúp bảo đảm mọi đối tượng đều được bảo vệ công bằng trước pháp luật.

Bên cạnh đó, việc phát triển LSC còn thể hiện cam kết của Việt Nam trong tuân thủ các chuẩn mực quốc tế về quyền con người và tiếp cận công lý, đặc biệt trong bối cảnh hội nhập ngày càng sâu rộng. Là thành viên của WTO, ASEAN và các hiệp định thương mại tự do thế hệ mới (FTAs), Việt Nam cần thiết lập hệ thống pháp lý đủ mạnh để tự bảo vệ trong các tranh chấp thương mại, đầu tư quốc tế. LSC giúp tiết kiệm chi phí thuê luật sư nước ngoài, đồng thời bảo đảm bí mật trong việc xử lý các thông tin liên quan đến chính sách, chủ trương của Nhà nước – đặc biệt là trong các vụ việc có yếu tố quốc tế, có tính chất nhạy cảm.

Hơn nữa, việc xây dựng và phát triển thiết chế LSC sẽ đóng vai trò là điểm tựa pháp lý quan trọng, góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật, bảo vệ lợi ích công, thúc đẩy hội nhập và nâng cao vị thế pháp lý của Việt Nam trên trường quốc tế.

Từ những vấn đề nêu trên, có thể khẳng định rằng: Sự thiếu vắng thiết chế luật sư công đã làm suy giảm nghiêm trọng năng lực phòng vệ pháp lý của Nhà nước Việt Nam, đặc biệt trong bối cảnh quốc tế hóa pháp luật ngày càng sâu rộng. Luật sư công, trong vai trò là “người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của Nhà nước”, cần phải được tổ chức thành một thiết chế chính thức, chuyên nghiệp và có thẩm quyền quốc gia.

Một ví dụ điển hình phải kể đến là vụ Vietnam Airlines bị kiện tại Tòa Thượng thẩm Anh vào năm 2022. Trong vụ kiện này, phía nguyên đơn cáo buộc Vietnam Airlines vi phạm nghĩa vụ hợp tác kinh doanh trong thỏa thuận song phương ký kết trước đó. Vụ việc ban đầu có dấu hiệu tranh chấp thương mại nhưng lại chuyển thành vụ kiện có yếu tố pháp lý quốc tế phức tạp, diễn ra tại một tòa án nước ngoài, nơi hệ thống pháp luật hoàn toàn khác biệt.

Vấn đề đặt ra là, dù Vietnam Airlines là doanh nghiệp cổ phần hóa nhưng Nhà nước vẫn nắm giữ cổ phần chi phối, và nhiều chính sách vận hành vẫn chịu ảnh hưởng của cơ chế quản lý nhà nước. Tuy nhiên, trong vụ kiện, Vietnam Airlines phải thuê luật sư nước ngoài để đại diện, đồng thời gặp nhiều khó khăn trong việc chứng minh các chính sách quản lý đặc thù của Việt Nam, đặc biệt khi chúng không tương thích với thông lệ quốc tế hoặc luật thương mại của Anh. Điều này gây bất lợi trong việc tranh tụng, làm giảm năng lực bảo vệ các quyết định có yếu tố chính sách từ phía doanh nghiệp nhà nước.

Nếu Việt Nam có thiết chế luật sư công – gồm các chuyên gia pháp lý được Nhà nước đào tạo bài bản, có năng lực hành nghề quốc tế, hiểu sâu pháp luật nội địa lẫn luật nước ngoài – thì vụ kiện đã có thể được xử lý hiệu quả hơn. Luật sư công không chỉ có thể hỗ trợ chiến lược pháp lý, mà còn phối hợp với các cơ quan quản lý trong nước để làm rõ bản chất chính sách và cơ sở pháp lý của hành vi bị khiếu kiện. Ngoài ra, họ cũng giúp giám sát hợp đồng, bảo vệ Nhà nước và doanh nghiệp nhà nước trước rủi ro pháp lý trong các giao dịch quốc tế.

Từ vụ việc trên có thể thấy, sự thiếu vắng thiết chế luật sư công trong hệ thống pháp luật Việt Nam đang là lỗ hổng lớn, đặc biệt khi Việt Nam ngày càng tham gia sâu vào thị trường toàn cầu và đối mặt với nhiều tranh chấp pháp lý phức tạp có yếu tố nước ngoài.

3. Kiến nghị xây dựng thiết chế luật sư công ở Việt Nam

Trong bối cảnh hội nhập quốc tế và cải cách tư pháp sâu rộng, việc xây dựng cơ chế pháp lý chính thức cho luật sư công tại Việt Nam là yêu cầu cấp thiết nhằm bảo đảm quyền tiếp cận công lý bình đẳng cho người dân và nâng cao hiệu quả đại diện pháp lý của Nhà nước. Do đó, cần thiết phải xây dựng một khuôn khổ pháp lý thống nhất, định danh rõ ràng chức năng, vai trò và trách nhiệm của luật sư công trong hệ thống pháp luật quốc gia. Trên cơ sở thực tiễn hoạt động tư pháp của Việt Nam và kinh nghiệm từ một số quốc gia trên thế giới, nghiên cứu này đề xuất mô hình luật sư công ở Việt Nam trong thời gian tới như sau:

Thứ nhất, đặt ra những yêu cầu cần có đối với luật sư công tại Việt Nam.

Trong bối cảnh pháp lý hiện nay, để đảm nhiệm vai trò luật sư công – người đại diện pháp lý cho cơ quan nhà nước – đòi hỏi cá nhân này phải đáp ứng một hệ thống yêu cầu khắt khe về chuyên môn, kỹ năng và đạo đức nghề nghiệp.

Trước hết, yêu cầu về trình độ chuyên môn là điều kiện tiên quyết. Người làm công tác pháp lý cho cơ quan nhà nước cần tốt nghiệp cử nhân luật từ các cơ sở đào tạo luật được công nhận, và trong nhiều trường hợp, việc có thêm chứng chỉ hành nghề luật sư hoặc các chứng chỉ chuyên sâu (như quản lý nhà nước, tố tụng hành chính) là một lợi thế để nâng cao hiệu quả hoạt động.

Bên cạnh đó, kỹ năng pháp lý là yếu tố then chốt quyết định hiệu quả công việc. Họ phải thành thạo trong việc phân tích hồ sơ, đánh giá chứng cứ, nghiên cứu pháp lý và xây dựng luận điểm bảo vệ trong các vụ việc hành chính, dân sự hoặc tranh chấp thương mại.

Cuối cùng, yêu cầu về phẩm chất đạo đức nghề nghiệp là nền tảng không thể bỏ qua. Là người đại diện cho Nhà nước, họ phải giữ gìn chuẩn mực đạo đức công vụ, trung thực, khách quan, và đặc biệt là không để xảy ra xung đột lợi ích hay lợi dụng vị trí để trục lợi cá nhân.

Đây là những yếu tố làm nên sự khác biệt giữa một luật sư thông thường và người được xem như luật sư công phục vụ lợi ích Nhà nước.

Thứ hai, xác lập địa vị pháp lý rõ ràng cho luật sư công

Trước tiên, cần xác định rõ khái niệm luật sư công như là người đại diện pháp lý cho Nhà nước hoặc là người bảo vệ quyền lợi hợp pháp của nhóm yếu thế. Họ có thể là công chức pháp chế, luật sư tuyển chọn vào biên chế, hoặc luật sư tư nhân ký hợp đồng chuyên trách. Việc đưa định nghĩa này vào các đạo luật như Luật Luật sư, Luật Tổ chức cơ quan hành chính hay Luật Trợ giúp pháp lý sẽ tạo cơ sở pháp lý để điều chỉnh chặt chẽ quyền hạn, trách nhiệm, chế độ đãi ngộ và cơ chế giám sát.

Thứ ba xây dựng mô hình tổ chức luật sư công chuyên nghiệp

Việt Nam cần thành lập các mô hình tổ chức chuyên nghiệp như “Văn phòng luật sư Nhà nước” trực thuộc Bộ hoặc Sở Tư pháp, hoạt động theo nguyên tắc công vụ với đội ngũ luật sư được tuyển chọn chuyên trách. Đồng thời có thể nâng cấp phòng pháp chế và trung tâm trợ giúp pháp lý thành các đơn vị “luật sư công liên cơ quan”. Mô hình này không chỉ chuyên nghiệp hóa hoạt động pháp lý, mà còn tiết kiệm chi phí và nâng cao hiệu quả pháp luật.

Thứ tư cơ chế tuyển chọn, đào tạo và đánh giá minh bạch

Cần thiết lập quy trình tuyển chọn minh bạch qua thi tuyển công khai, đánh giá phẩm chất đạo đức, trình độ chuyên môn. Sau khi trúng tuyển, luật sư công cần được đào tạo chuyên sâu định kỳ và có hệ thống đánh giá hiệu quả dựa trên số lượng, chất lượng công việc, sự hài lòng của thân chủ và đánh giá từ cơ quan tố tụng. Hệ thống đánh giá minh bạch sẽ là cơ sở khách quan cho khen thưởng, bổ nhiệm, miễn nhiệm.

Thứ năm phân tách chức năng đại diện Nhà nước và bảo vệ người yếu thế

Cần tách biệt rõ hai nhóm chức năng của luật sư công: Đại diện pháp lý cho Nhà nước và trợ giúp pháp lý cho người yếu thế, nhằm tránh xung đột lợi ích và đảm bảo tính chuyên môn. Nên xây dựng hai nhánh riêng biệt với ngân sách và quy trình vận hành riêng, nhưng chịu sự giám sát chung của Bộ Tư pháp và các cơ quan độc lập.

Thứ sáu đảm bảo cơ chế tài chính và độc lập nghiệp vụ

Một cơ chế tài chính ổn định và độc lập là điều kiện cần thiết để hệ thống luật sư công hoạt động hiệu quả. Ngân sách riêng giúp luật sư công không phụ thuộc vào phí dịch vụ hay chịu sức ép từ cơ quan sử dụng dịch vụ. Cần có cơ chế giám sát khách quan với sự tham gia của chuyên gia pháp lý, thanh tra tư pháp và xã hội dân sự để bảo đảm tính liêm chính và chuyên nghiệp.

Thứ bảy mở rộng vai trò luật sư công trong các lĩnh vực chuyên biệt

Luật sư công cần được khuyến khích tham gia vào các lĩnh vực nhạy cảm và phức tạp như kiện hành chính, đầu tư công, trách nhiệm dân sự của Nhà nước, bồi thường oan sai, bảo vệ môi trường, quản lý tài sản công, hợp đồng BOT… Đây là những lĩnh vực đang phát triển mạnh, đòi hỏi trình độ chuyên sâu và bản lĩnh nghề nghiệp cao. Sự hiện diện của luật sư công trong các lĩnh vực này sẽ góp phần tăng cường tính minh bạch, trách nhiệm giải trình và công bằng xã hội.

Kết luận

Luật sư công không đơn thuần là một nghề nghiệp mang tính chất chuyên môn, mà còn là biểu hiện của tinh thần trách nhiệm, sự dấn thân và sứ mệnh phụng sự cộng đồng, hướng đến một xã hội công bằng, dân chủ và nhân văn hơn.

Sự hiện diện và phát triển của đội ngũ luật sư công là điều tất yếu, phản ánh nhu cầu cấp thiết của xã hội hiện đại trong việc bảo đảm quyền con người, quyền công dân được thực thi đầy đủ và hiệu quả. Để hiện thực hóa sứ mệnh ấy, rất cần sự chung tay, đồng hành của Nhà nước trong việc ban hành cơ chế, chính sách phù hợp; của xã hội trong việc lan tỏa giá trị nghề nghiệp luật sư công; và của chính đội ngũ luật sư trong việc không ngừng rèn luyện chuyên môn, trau dồi đạo đức, giữ gìn tâm huyết và lý tưởng phục vụ cộng đồng.

Luật sư TRỊNH VĂN TOÀN

Trưởng Văn phòng Luật sư ATK,

Đoàn Luật sư TP. Hà Nội.