1. Mở đầu
Xây dựng và phát triển Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa tại Việt Nam không chỉ đặt ra yêu cầu hoàn thiện thể chế mà còn thúc đẩy việc bảo vệ quyền con người và tiếp cận công lý sâu rộng hơn. Luật sư, với vai trò là chủ thể trung gian pháp lý, không chỉ hoạt động trong khu vực kinh doanh dịch vụ pháp lý, mà còn đảm nhận nhiều nhiệm vụ phục vụ lợi ích công cộng như bào chữa theo chỉ định, trợ giúp pháp lý cho nhóm yếu thế, tham gia phản biện chính sách, hỗ trợ tiếp công dân, giải quyết khiếu nại tố cáo và phổ biến giáo dục pháp luật. Các hoạt động này đã có những quy định nhất định trong các văn bản luật, như: Luật Luật sư (2006, sửa đổi 2012), Bộ luật Tố tụng hình sự (2015), Luật Trợ giúp pháp lý (2017), Luật Phổ biến giáo dục pháp luật (2012), và các văn bản pháp luật khác có liên quan.
Theo thống kê mới nhất của Bộ Tư pháp, tính đến 5/2025, cả nước có hơn 20.000 luật sư đang hành nghề và hơn 6.000 tổ chức hành nghề luật sư đang hoạt động. Tuy nhiên, chỉ có khoảng 62,3% tổ chức hành nghề luật sư trả báo cáo hoạt động thường niên, cho thấy sự thiếu đồng đều trong việc điều phối và quản lý hoạt động toàn ngành. Dữ liệu này là minh chứng rõ ràng rằng dù mạng lưới luật sư tương đối rộng, nhưng hiệu quả tổng thể, đặc biệt trong lĩnh vực công, vẫn còn nhiều hạn chế do thiếu cơ chế rõ ràng và điều phối tập trung.
Ảnh minh họa. Nguồn: Internet.
Tính cấp thiết của nghiên cứu này được thể hiện ở hai khía cạnh thiết yếu: Trước hết, về quyền con người, việc đảm bảo mọi công dân, đặc biệt là nhóm dễ tổn thương, được tiếp cận với sự hỗ trợ pháp lý chuyên nghiệp là một yêu cầu pháp lý cơ bản, thể hiện trách nhiệm của Nhà nước và bảo vệ công lý. Thứ hai, từ góc nhìn thể chế, luật sư đóng vai trò quan trọng trong phát triển pháp luật và chính sách công thông qua các hoạt động phản biện và tư vấn; song nếu thiếu khung pháp lý và cơ chế đãi ngộ phù hợp, đội ngũ này sẽ không phát huy hết tiềm năng, ảnh hưởng đến chất lượng quản trị công và niềm tin xã hội[1].
Hơn nữa, thực tiễn triển khai tại Việt Nam còn tồn tại những khoảnh trống đáng kể: khái niệm “tham gia vào lĩnh vực công của Nhà nước đối với luật sư” vẫn chưa được định nghĩa rõ ràng; có cần thiết phải xây dựng chế định luật sư công bên cạnh hệ thống luật sư hiện nay; cơ chế tiền lương, thù lao dành cho luật sư trong hoạt động mang tính công ít được quy định cụ thể; và công tác điều phối, giám sát trên toàn quốc vẫn phân tán, không nhất quán[2].
Do đó, bài viết này đặt ra mục tiêu nghiên cứu như sau: (1) làm rõ khái niệm, phạm vi và giá trị pháp lý của việc luật sư tham gia vào lĩnh vực công của Nhà nước; (2) đánh giá thực tiễn: thành tựu, hạn chế và nguyên nhân với minh chứng cụ thể là số liệu ngành nghề; (3) phân tích mô hình quốc tế có liên quan để rút ra bài học; (4) kiến nghị các giải pháp pháp lý khả thi nhằm hoàn thiện Luật Luật sư và cơ chế tổ chức, điều phối, đãi ngộ và đào tạo phù hợp.
2. Cơ sở lý luận về việc luật sư tham gia vào lĩnh vực công của Nhà nước
Việc luật sư tham gia vào lĩnh vực công của Nhà nước bắt nguồn từ nền tảng lý luận về quyền con người, nguyên tắc tiếp cận công lý, cũng như các chuẩn mực quốc tế điều chỉnh hoạt động nghề luật sư. Theo nghĩa rộng, “lĩnh vực công” bao gồm những hoạt động nhằm phục vụ lợi ích chung, do Nhà nước trực tiếp tổ chức hoặc bảo đảm thực hiện. Trong bối cảnh đó, sự tham gia của luật sư được ghi nhận và triển khai ở nhiều quốc gia dưới ba dạng chủ yếu: thứ nhất, cung cấp dịch vụ pháp lý miễn phí hoặc bào chữa theo chỉ định cho những người thuộc nhóm yếu thế, hoặc người bị buộc tội nhưng không có điều kiện thuê luật sư[3]; thứ hai, tham gia vào quá trình tư vấn chính sách, xây dựng và thẩm định văn bản quy phạm pháp luật, nhằm bảo đảm các văn bản này có tính hợp hiến, hợp pháp và khả thi trong thực tiễn; và thứ ba, thực hiện công tác tuyên truyền, phổ biến và giáo dục pháp luật, tư vấn hỗ trợ công tác tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo góp phần nâng cao hiểu biết pháp luật trong cộng đồng, từ đó thúc đẩy ý thức tuân thủ pháp luật của người dân[4].
Về phương diện pháp lý, các hoạt động trên phản ánh nguyên tắc bảo đảm tiếp cận công lý và quyền được trợ giúp pháp lý – những nguyên tắc đã được ghi nhận trong Công ước quốc tế về các quyền dân sự và chính trị năm 1966 (United Nations, 1966), cũng như trong các chuẩn mực quốc tế về vai trò luật sư, đặc biệt là “Basic Principles on the Role of Lawyers” (Những nguyên tắc cơ bản về vai trò của luật sư) do Liên Hợp Quốc thông qua năm 1990[5] và các quy tắc đạo đức nghề nghiệp của Hiệp hội Luật sư Hoa Kỳ (ABA, 2020)[6]. Về lý thuyết, tiếp cận công lý không thể để thị trường tự điều tiết thuần túy, vì điều đó có thể sẽ dẫn đến việc nhóm yếu thế bị loại bỏ khỏi hệ thống bảo vệ pháp luật. Do đó, Nhà nước có trách nhiệm bảo đảm sự tồn tại của dịch vụ pháp lý cơ bản và bình đẳng, song song với việc tôn trọng tính độc lập nghề nghiệp của luật sư.
Đối với hoạt động tư vấn chính sách và xây dựng pháp luật, vai trò rất quan trọng của các chuyên gia trong đó có luật sư trong việc nâng cao tính chính danh và chất lượng của các quyết định và các chính sách công. Sự tham gia của luật sư không chỉ cung cấp góc nhìn pháp lý độc lập mà còn giúp dự báo và ngăn ngừa những hệ quả pháp lý tiêu cực có thể phát sinh khi chính sách được triển khai. Việc lắng nghe ý kiến tư vấn, phản biện từ giới luật sư ngay từ giai đoạn soạn thảo sẽ làm giảm nguy cơ xung đột pháp lý, tăng tính ổn định của hệ thống pháp luật, đồng thời củng cố niềm tin xã hội vào thể chế.
Với chức năng tuyên truyền và giáo dục pháp luật, cách tiếp cận dựa trên năng lực và khả năng truyền đạt thông tin pháp luật cần được kết hợp với việc xây dựng năng lực thực hiện quyền cho cá nhân và cộng đồng. Luật sư, nhờ kiến thức chuyên sâu và trải nghiệm thực tiễn, có khả năng chuyển tải pháp luật một cách dễ hiểu và phù hợp với từng nhóm đối tượng, qua đó không chỉ giúp giảm thiểu tranh chấp pháp lý mà còn tạo dựng nền tảng tuân thủ pháp luật tự giác.
Tuy nhiên, với các phương thức tham gia nêu trên, vẫn tồn tại những thách thức lý luận và thực tiễn mà pháp luật cần giải quyết. Đó là giữa yêu cầu quản lý của Nhà nước và tính độc lập nghề nghiệp của luật sư; giữa nguyên tắc bảo mật thông tin với nghĩa vụ bảo vệ lợi ích công; và giữa yếu tố tự nguyện với những nghĩa vụ mang tính bắt buộc theo quy định pháp luật. Bởi vậy, cơ sở lý luận về việc luật sư tham gia vào lĩnh vực công không chỉ dừng lại ở việc khẳng định sự cần thiết, mà còn đặt ra yêu cầu về thiết kế cơ chế pháp lý bảo đảm hài hòa giữa các yếu tố đó là bảo vệ quyền con người, sự tuân thủ chuẩn mực quy tắc đạo đức ứng xử nghề nghiệp, và bảo đảm hiệu quả vận hành của hệ thống pháp luật.
3. Kinh nghiệm quốc tế về việc luật sư tham gia vào lĩnh vực công của Nhà nước
Kinh nghiệm quốc tế cho thấy, sự tham gia của luật sư vào lĩnh vực công là một yếu tố cấu thành hệ thống pháp luật hiện đại, được thiết kế nhằm bảo đảm tính công bằng, minh bạch và hiệu quả của hoạt động tư pháp và hành chính. Mặc dù bối cảnh chính trị pháp lý của mỗi quốc gia khác nhau, song có thể nhận diện một số mô hình và thực tiễn tiêu biểu ở ba khu vực pháp luật lớn: hệ thống thông luật (common law), hệ thống dân luật (civil law), và các mô hình hỗn hợp hoặc đặc thù.
Trong hệ thống thông luật, Hoa Kỳ là một ví dụ điển hình. Hoạt động cung cấp dịch vụ pháp lý công ở đây được triển khai qua mạng lưới “Public Defender Offices” ở cấp bang và liên bang, chịu trách nhiệm bào chữa cho những người bị buộc tội nhưng không có khả năng chi trả phí luật sư[7]. Trong Quy tắc mẫu 6.1 năm 1993, Hiệp hội Luật sư Hoa Kỳ đã nhấn mạnh tầm quan trọng của việc luật sư cung cấp tối thiểu năm mươi giờ hỗ trợ pháp lý miễn phí cho những người có thu nhập thấp hàng năm. Để biện minh cho yêu cầu này, Hiệp hội Luật sư Hoa Kỳ đã tham khảo phong trào lớn hơn nhằm kết hợp các lý tưởng lớn hơn vốn là trọng tâm của ngành luật, chẳng hạn như dịch vụ công và thúc đẩy lợi ích công cộng, theo những cách có thể thực hiện được[8]. Bên cạnh đó, luật sư ở Mỹ còn tích cực tham gia vào quá trình lập pháp thông qua các ủy ban chuyên môn của ABA, cung cấp ý kiến thẩm định độc lập đối với dự thảo luật, đặc biệt trong các lĩnh vực nhạy cảm như quyền hiến định, hình sự, và môi trường.
Ở hệ thống dân luật, Pháp triển khai cơ chế “aide juridictionnelle” – trợ giúp pháp lý nhà nước, cho phép người dân có thu nhập dưới ngưỡng nhất định được chỉ định luật sư miễn phí hoặc với mức phí hỗ trợ[9]. Đặc biệt, Hội đồng Quốc gia các Đoàn Luật sư đóng vai trò trung gian giữa Nhà nước và giới luật sư, bảo đảm phân bổ hợp lý nguồn lực và duy trì tính độc lập nghề nghiệp. Pháp cũng ghi nhận vai trò chính thức của luật sư trong các hội đồng tư vấn lập pháp và trong hoạt động tuyên truyền pháp luật tại cộng đồng thông qua các chương trình phối hợp với trường học, tổ chức xã hội.
Ở các mô hình hỗn hợp, như Nhật Bản, từ năm 2004 đã thành lập “Japan Legal Support Center” (Houterasu), cơ quan bán công chịu trách nhiệm cung cấp dịch vụ pháp lý miễn phí hoặc chi phí thấp, đặc biệt ở các vùng nông thôn, hải đảo, nơi thiếu luật sư, kết hợp nguồn lực của Nhà nước với đội ngũ luật sư tư nhân thông qua hợp đồng dịch vụ, đồng thời khuyến khích luật sư tham gia vào các dự án cải cách pháp luật, nhất là trong lĩnh vực tố tụng và bảo vệ quyền trẻ em. Mô hình này không chỉ cung cấp trợ giúp pháp lý mà còn đào tạo luật sư, hỗ trợ nghiên cứu pháp luật, và tham gia tích cực vào công tác tuyên truyền pháp luật. Điểm mạnh là kết hợp trợ giúp pháp lý với giáo dục pháp luật trong cộng đồng
Nhìn từ góc độ so sánh, có thể rút ra một số đặc điểm chung từ các quốc gia thành công: (i) Tồn tại khuôn khổ pháp lý rõ ràng về nghĩa vụ và quyền lợi của luật sư khi tham gia thực hiện nhiệm vụ công, lợi ích công; (ii) có cơ chế tài chính bền vững, kết hợp ngân sách nhà nước, nguồn xã hội hóa và đóng góp tự nguyện; (iii) bảo đảm tính độc lập nghề nghiệp của luật sư, tránh nguy cơ biến họ thành “công chức tư pháp”; và (iv) duy trì cơ chế đối thoại chính sách thường xuyên giữa Nhà nước và giới luật sư, qua đó nâng cao chất lượng xây dựng pháp luật và hiệu quả tuyên truyền pháp luật. Những kinh nghiệm này không chỉ mang tính tham khảo mà còn là cơ sở thực tiễn quan trọng để Việt Nam cân nhắc khi hoàn thiện pháp luật về nghề luật sư, đặc biệt trong việc thiết kế cơ chế luật sư tham gia vào lĩnh vực công hoặc xây dựng chế định luật sư công một cách bền vững, minh bạch và phù hợp với điều kiện quốc gia.
4. Thực tiễn việc luật sư tham gia vào lĩnh vực công của Nhà nước ở Việt Nam
4.1. Khung pháp lý hiện hành
Luật Luật sư năm 2006 (sửa đổi, bổ sung năm 2012), Bộ luật Tố tụng hình sự 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2025), Luật Trợ giúp pháp lý năm 2017 và Luật Phổ biến giáo dục pháp luật năm 2012 (sửa đổi, bổ sung năm 2024) là các văn bản pháp luật cơ bản, trực tiếp điều chỉnh nghĩa vụ của luật sư khi tham gia vào lĩnh vực công của Nhà nước. Cụ thể, Điều 21 Luật Luật sư quy định luật sư tham gia trợ giúp pháp lý là một trong những nghĩa vụ nghề nghiệp bắt buộc. Điều 14 Luật Trợ giúp pháp lý năm 2017 tiếp tục nhấn mạnh vai trò của luật sư là một trong các tổ chức thực hiện trợ giúp pháp lý, thông qua Đoàn Luật sư hoặc ký hợp đồng với Trung tâm trợ giúp pháp lý Nhà nước[10]. Điều 4 Luật Phổ biến, giáo dục pháp luật năm 2012 quy định “Nhà nước khuyến khích và có chính sách hỗ trợ, tạo điều kiện đối với cơ quan, tổ chức, doanh nghiệp, cá nhân tham gia thực hiện phổ biến, giáo dục pháp luật; huy động các nguồn lực xã hội đóng góp cho công tác phổ biến, giáo dục pháp luật” và như vậy, luật sư là lực lượng tham gia tuyên truyền pháp luật cho cộng đồng. Điều 76 Bộ luật Tố tụng hình sự quy định, luật sư là người bào chữa cho người bị tạm giữ, bị can, bị cáo nếu người bị buộc tội, người đại diện hoặc người thân thích của họ không mời người bào chữa thì cơ quan có thẩm quyền tiến hành tố tụng phải chỉ định người bào chữa cho họ nếu họ là bị can, bị cáo về tội mà Bộ luật Hình sự quy định mức cao nhất của khung hình phạt là 20 năm tù, tù chung thân, tử hình; Người bị buộc tội có nhược điểm về thể chất mà không thể tự bào chữa; người có nhược điểm về tâm thần hoặc là người dưới 18 tuổi. Ngoài ra, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2025 có quy định về việc đóng góp ý kiến của luật sư trong việc xây dựng văn bản pháp luật, đặc biệt trong đó là khi xây dựng Nghị quyết của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân Tối cao thì phải gửi dự thảo lấy ý kiến của Liên đoàn Luật sư Việt Nam (Điều 46). Và tại khoản 3 Điều 6 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2025 cũng đã quy định về phản biện xã hội đối với việc xây dựng văn bản pháp luật, theo đó Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các tổ chức thành viên của Mặt trận và các cơ quan, tổ chức, cá nhân có quyền và được tạo điều kiện tham gia góp ý kiến về chính sách, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật.
Tuy nhiên, các văn bản nêu trên và các văn bản hướng dẫn thi hành chưa quy định rõ ràng về cơ chế tài chính, tiêu chuẩn đánh giá hiệu quả và trách nhiệm giải trình, sự ghi nhận công sức, trí tuệ, nhiệt huyết của luật sư khi tham gia vào lĩnh vực công của Nhà nước.
4.2. Thực tiễn hoạt động trợ giúp pháp lý
Theo Báo cáo công tác tư pháp của Bộ Tư pháp năm 2022, cả nước có 63 Trung tâm trợ giúp pháp lý Nhà nước và hiện nay, sau khi sắp xếp, tinh gọn bộ máy, cả nước có 34 Trung tâm Trợ giúp pháp lý (TGPL) Nhà nước, hợp tác với khoảng 1.500 luật sư cộng tác viên tham gia thực hiện trợ giúp pháp lý. Hoạt động này chủ yếu tập trung vào bào chữa cho bị can, bị cáo thuộc diện được trợ giúp pháp lý (người nghèo, người có công, trẻ em, người yếu thế). Từ năm 2009 đến 2018, số vụ việc mà luật sư cộng tác viên đã thực hiện cho các đối tượng trợ giúp pháp lý là 124.894 vụ việc[11]. Tuy nhiên, số lượng vụ việc trợ giúp pháp lý do luật sư thực hiện vẫn chưa tương xứng với số lượng luật sư tham gia trợ giúp pháp lý và nhu cầu của đối tượng được trợ giúp pháp lý. Một số luật sư, tổ chức hành nghề luật sư tham gia TGPL còn chưa nhiệt tình, dành nhiều thời gian thực hiện TGPL. Đôi lúc, đôi khi việc đăng ký tham gia TGPL của các tổ chức hành nghề luật sư còn mang tính hình thức, chưa có nhiều vụ việc TGPL. Một số ít vụ việc TGPL còn cử luật sư chưa có nhiều kinh nghiệm tham gia dẫn tới vụ việc đạt chất lượng chưa cao. Một số ít địa phương còn chưa ký hợp đồng thực hiện trợ giúp pháp lý với luật sư nên đã phần nào cản trở sự tham gia của các luật sư. Một phần nguyên nhân nữa cũng là do chế độ thù lao thấp, dẫn đến sự tham gia của luật sư mang tính hình thức hoặc bị giới hạn về thời gian, công sức.
4.3. Tham gia xây dựng chính sách, pháp luật
Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2025 mở ra cơ chế lấy ý kiến các đối tượng chịu tác động, trong đó có luật sư. Ở cấp độ trung ương, Liên đoàn Luật sư Việt Nam và các Đoàn Luật sư địa phương đã tham gia góp ý cho nhiều dự thảo luật, bộ luật, đặc biệt trong các lĩnh vực hình sự, tố tụng, dân sự. Việc tham gia công tác xây dựng, hoàn thiện pháp luật được quy định là một trong những nhiệm vụ của Luật sư, của tổ chức hành nghề Luật sư và của các tổ chức xã hội nghề nghiệp của Luật sư là Đoàn Luật sư và Liên đoàn Luật sư Việt Nam[12]. Luật Luật sư ngày 29/6/2006 và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Luật sư ngày 20/11/2012 (sau đây gọi là Luật Luật sư) quy định Luật sư tham gia công tác xây dựng, hoàn thiện pháp luật thông qua các tổ chức mà Luật sư là thành viên, theo đó tổ chức hành nghề Luật sư có quyền “tham gia xây dựng chính sách, pháp luật của Nhà nước” (khoản 4, Điều 39, Luật Luật sư), Ban Chủ nhiệm Đoàn Luật sư có nhiệm vụ “tổ chức lấy ý kiến và tập hợp ý kiến đóng góp của Luật sư trong việc xây dựng chính sách, pháp luật” (điểm i, khoản 7, Điều 22, Điều lệ Liên đoàn Luật sư Việt Nam), Ban Thường vụ Liên đoàn Luật sư Việt Nam có nhiệm vụ “tổ chức để Luật sư tham gia xây dựng pháp luật, đề xuất lựa chọn nguồn án lệ, nghiên cứu khoa học pháp lý,…” (điểm n, khoản 5, Điều 8, Điều lệ Liên đoàn Luật sư Việt Nam), Liên đoàn Luật sư Việt Nam có nhiệm vụ "tham gia xây dựng pháp luật, nghiên cứu khoa học pháp lý,…" (khoản 15, Điều 65, Luật Luật sư). Luật sư là những người có trình độ chuyên môn cao, có kinh nghiệm nghề nghiệp, được trải nghiệm qua nhiều công việc thực tiễn, tiếp xúc với rất nhiều các đối tượng khác nhau trong lĩnh vực pháp luật. Với nhiều vấn đề được đặt ở nhiều góc cạnh khác nhau với các phương pháp tư duy pháp lý khác nhau trên cơ sở điều kiện thực tế của từng trường hợp sẽ là những kinh nghiệm vô cùng phong phú để Luật sư có trải nghiệm rút ra cho mình trong quá trình thực hiện nghề nghiệp. Đây chính là tiền đề, là cơ sở vô cùng quan trọng trong việc tham vấn, nhận diện, phản biện và đưa ra những ý kiến đóng góp, góp ý trong hoạt động xây dựng pháp luật[13].
Tuy nhiên, việc tham vấn này chưa được thể chế hóa thành một quy trình có tính bắt buộc hoặc định kỳ. Nhiệm vụ của luật sư trong công tác tham gia xây dựng pháp luật mới chỉ dừng lại ở việc “góp ý văn bản” sau khi dự thảo đã hình thành, làm giảm khả năng đóng góp, góp ý mang tính phản biện, thực chất tác động đến chính sách cần thể chế hóa vào văn bản quy phạm pháp luật.
4.4. Hoạt động phổ biến, giáo dục pháp luật
Luật sư ở Việt Nam hiện tham gia phổ biến pháp luật thông qua các chương trình phối hợp giữa Đoàn Luật sư và cơ quan Nhà nước, tổ chức chính trị – xã hội. Liên đoàn Luật sư Việt Nam đã thực hiện các mô hình phổ biến giáo dục pháp luật có hiệu quả như: Mô hình trợ giúp pháp lý; mô hình phối hợp tuyên truyền, phổ biến, giáo dục trên các phương tiện thông tin đại chúng; mô hình tuyên truyền, phổ biến nâng cao trình độ pháp luật cho đội ngũ Luật sư trong toàn quốc; mô hình tư vấn pháp luật và cung cấp dịch vụ pháp lý; mô hình câu lạc bộ Luật sư Thương mại quốc tế[14]. Với nhiều biện pháp thiết thực trong về công tác phổ biến giáo dục pháp luật, giới Luật sư đã góp một phần vào việc nâng cao ý thức chấp hành pháp luật của người dân, giải quyết kịp thời những vướng mắc, các tranh chấp, mâu thuẫn trong nhân dân, tăng cường đấu tranh phòng chống các hành vi vi phạm pháp luật, duy trì, củng cố sự đoàn kết trong nhân dân, giữ gìn an ninh chính trị và trật tự an toàn xã hội ở mỗi địa phương[15]. Các chủ đề thường tập trung vào quyền và nghĩa vụ công dân, pháp luật đất đai, hôn nhân và gia đình, phòng chống bạo lực, và quyền trẻ em. Tuy nhiên, hoạt động này chủ yếu mang tính tự nguyện, hoạt động cộng đồng, chưa hình thành cơ chế lâu dài, ổn định, chưa có cơ chế chính sách cụ thể được quy định trong các văn bản pháp luật để xác định trách nhiệm, quyền và nghĩa vụ của các chủ thể khi tham gia công tác này.
4.5. Hoạt động công vụ để hình thành chế định luật sư công
Hiện nay, đề xuất của Bộ Tư pháp xây dựng chế định luật sư công trên cơ sở 5 nhóm công việc cụ thể như sau: (i) Đại diện cho cơ quan nhà nước, cơ quan, tổ chức trong hệ thống chính trị tại Trung ương và địa phương tham gia tố tụng, giải quyết các vụ kiện, tranh chấp trong lĩnh vực đầu tư, kinh doanh thương mại, hành chính, đất đai; (ii) Tư vấn giải quyết tranh chấp quốc tế và tham gia tranh tụng tại cơ quan tài pháp quốc tế để bảo vệ lợi ích của nhà nước; (iii) Thực hiện tư vấn pháp luật cho cơ quan nhà nước, cơ quan, tổ chức trong hệ thống chính trị ở Trung ương và địa phương trong các dự án kinh tế - xã hội; giải quyết khiếu nại, tố cáo phức tạp, kéo dài; tham gia tư vấn cho cơ quan nhà nước trong việc xây dựng và tổ chức thực hiện pháp luật; phòng vệ thương mại; (iv) Khởi kiện vụ án dân sự trong trường hợp chủ thể các quyền dân sự là nhóm dễ bị tổn thương hoặc trường hợp liên quan đến lợi ích công nhưng không có người đứng ra khởi kiện; (v) Các công việc có tính chất pháp lý khác tại cơ quan nhà nước, cơ quan, tổ chức trong hệ thống chính trị.
Theo Đề án “Nghiên cứu xây dựng chế định luật sư công trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam hiện nay”[16], Bộ Tư pháp cho biết trong 5 năm (2020-2024), các tòa án đã thụ lý 51.235 vụ án hành chính, trong đó có 734 vụ án có luật sư tham gia, chiếm 1,4%. Sự tham gia của luật sư chưa nhiều nhưng đã hỗ trợ cơ quan nhà nước trong quá trình giải quyết vụ án hành chính tốt hơn. Bên cạnh đó, việc đàm phán, ký kết và thực hiện các hợp đồng thương mại quốc tế, dự án đầu tư quốc tế do Chính phủ hoặc các tổ chức nhà nước tham gia ngày càng phức tạp, rất dễ đối mặt với rủi ro pháp lý. Thực tiễn đó đặt ra nhu cầu sử dụng luật sư công chuyên trách tư vấn, đại diện Nhà nước trong xử lý các vấn đề pháp lý.
Tại Việt Nam, trong giai đoạn 2020-2025 đã ghi nhận 53 vụ tranh chấp quốc tế liên quan đến các hoạt động đầu tư và thương mại của Việt Nam. Các vụ kiện tranh chấp đầu tư quốc tế luôn tiêu tốn nguồn lực rất lớn cả về tài chính, nhân lực và thời gian, gây ra áp lực lớn về mặt uy tín, hình ảnh của môi trường đầu tư Việt Nam trên trường quốc tế. Các vụ việc khiếu nại, tố cáo, đặc biệt là các vụ việc liên quan đến đất đai, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư vẫn chiếm tỷ lệ lớn và phức tạp, trở thành “điểm nóng” gây áp lực lớn cho các cơ quan có thẩm quyền. Số liệu các năm 2005- 2023 cho thấy việc khởi kiện các vụ án dân sự nhằm bảo vệ lợi ích công và nhóm dễ bị tổn thương còn rất hạn chế, với tổng số chỉ 86 vụ khởi kiện được ghi nhận trên toàn quốc.
Có thể nhận định rằng, khung pháp lý hiện hành đã ghi nhận vai trò của luật sư trong lĩnh vực công, nhưng cơ chế tổ chức và vận hành chưa thật sự hiệu quả. Những hạn chế chính bao gồm: (i) thiếu cơ chế tài chính bền vững và chế độ đãi ngộ tương xứng cho luật sư tham gia trợ giúp pháp lý; (ii) thiếu quy trình mang tính bắt buộc để luật sư tham gia từ sớm vào hoạt động xây dựng chính sách, pháp luật; (iii) hoạt động phổ biến pháp luật còn rời rạc, chưa gắn kết với chiến lược giáo dục pháp luật quốc gia; và (iv) chưa có hệ thống đánh giá định lượng để đo lường tác động thực tế của các hoạt động công mà luật sư tham gia.
Những tồn tại này đặt ra yêu cầu cấp thiết phải cải cách toàn diện cả về pháp lý, tổ chức và tài chính để bảo đảm sự tham gia của luật sư vào lĩnh vực công thực sự mang tính hiệu quả, bền vững và có đóng góp rõ rệt cho xã hội.
5. Kiến nghị hoàn thiện pháp luật
Trong bối cảnh xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, việc bảo đảm quyền tiếp cận công lý và dịch vụ pháp lý của mọi công dân, đặc biệt là nhóm yếu thế là yêu cầu tất yếu. Luật sư tham gia vào lĩnh vực công của Nhà nước hoặc cũng có thể gọi là hoạt động công của luật sư đóng vai trò quan trọng trong việc hiện thực hóa quyền con người, quyền công dân theo Hiến pháp 2013 và các điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên. Tuy nhiên, hệ thống pháp luật hiện hành, đặc biệt là Luật Luật sư năm 2006 (sửa đổi, bổ sung năm 2012), chưa có quy định đầy đủ, rõ ràng về hoạt động công của luật sư. Điều này dẫn đến những bất cập về cơ chế quản lý, phối hợp, nguồn lực tài chính và chế độ đãi ngộ, làm hạn chế hiệu quả đóng góp của đội ngũ luật sư vào lĩnh vực này. Từ yêu cầu thực tiễn và định hướng cải cách tư pháp, cần thiết phải xem xét, bổ sung và hoàn thiện các quy định pháp luật, đồng thời triển khai đồng bộ các giải pháp về tổ chức, nguồn lực và đào tạo.
5.1. Bổ sung định nghĩa và nguyên tắc về thực hiện nhiệm vụ công của luật sư, luật sư tham gia vào lĩnh vực công của Nhà nước hoặc luật sư công vào Luật Luật sư, với vị trí, vai trò và nhiệm vụ bao trùm
Hiện nay, pháp luật chưa đưa ra một khái niệm chính thức về hoạt động công của luật sư, luật sư tham gia vào lĩnh vực công của Nhà nước hoặc luật sư công. Mặc dù về cơ bản các khái niệm này đều chỉ đến việc thực hiện nhiệm vụ công, lợi ích công khi được Nhà nước giao cho chủ thể là luật sư. Tuy nhiên, trong từng khái niệm nếu xây dựng theo phương thức tách biệt cho từng nhóm việc để định hình một chế định mới như chế định luật sư công có thể dẫn đến sự hiểu khác nhau giữa các chủ thể liên quan là luật sư, sẽ có sự phân hóa giữa “luật sư tư” và “luật sư công”, gây khó khăn trong triển khai và giám sát, thậm chí sẽ phải thiết lập những thiết chế tương ứng không phù hợp với chính sách cải cách hành chính, tinh gọn bộ máy. Việc cần thiết bổ sung định nghĩa về khái niệm “luật sư tham gia vào lĩnh vực công của Nhà nước” sẽ tạo ra cơ sở pháp lý rõ ràng, định vị được chủ thể và khu trú các nhóm việc mà được Nhà nước giao nhiệm vụ, không hình thành chế định mới nào và đồng bộ với hệ thống phát luật. Xác định phạm vi, tính chất, đối tượng và mục tiêu của hoạt động công, phân biệt với hoạt động hành nghề thương mại thông thường của luật sư. Bảo đảm tính minh bạch và trách nhiệm. Khi có khái niệm và nguyên tắc cụ thể, việc đánh giá chất lượng, trách nhiệm nghề nghiệp của luật sư sẽ dễ dàng, thống nhất và tăng tính gắn kết với các văn bản liên quan như Luật Trợ giúp pháp lý 2017, Bộ luật Tố tụng hình sự, Bộ luật Tố tụng dân sự, đảm bảo không chồng chéo và mâu thuẫn.
Việc đưa khái niệm “luật sư tham gia vào lĩnh vực công của Nhà nước” vào quy định trong Luật Luật sư sẽ là lựa chọn ưu việt nhất, đảm bảo phù hợp với chủ trương chính sách của Đảng và Nhà nước, đảm bảo nguyên tắc thực hiện nhiệm vụ công của luật sư mà Nhà nước giao và cần nhấn mạnh tính tự nguyện, chuyên nghiệp, minh bạch, độc lập, vì lợi ích công bảo đảm quyền con người. Các nguyên tắc này vừa phản ánh đặc thù nghề nghiệp vừa phù hợp với chuẩn mực quốc tế.
5.2. Quy định rõ cơ chế phối hợp giữa Bộ Tư pháp, Liên đoàn Luật sư Việt Nam và các cơ quan tiến hành tố tụng
Hoạt động công của luật sư liên quan trực tiếp đến nhiều cơ quan, đặc biệt là Bộ Tư pháp (quản lý nhà nước về bổ trợ tư pháp, trong đó có luật sư), Liên đoàn Luật sư Việt Nam (quản lý nghề nghiệp) và cơ quan tiến hành tố tụng (triển khai vụ việc cụ thể). Thực tiễn cho thấy, cơ chế phối hợp hiện nay thiếu tính ràng buộc pháp lý, dẫn tới sự chậm trễ trong giới thiệu, cử luật sư cho các vụ việc khẩn cấp, thiếu thống nhất về tiêu chuẩn, quy trình đánh giá chất lượng, khó khăn trong chia sẻ thông tin, số liệu và kinh phí… Chính vì vậy, cần quy định cơ chế phối hợp chính thức trong Luật Luật sư hoặc nghị định hướng dẫn, bao gồm quy trình liên thông từ tiếp nhận yêu cầu, phân công luật sư, thực hiện công tác kiểm tra, giám sát, đánh giá kết quả; Trách nhiệm cụ thể của từng cơ quan, chế tài cụ thể nếu không thực hiện đúng quy định, gây ảnh hưởng quyền lợi của đối tượng thụ hưởng. Việc này sẽ giúp hoạt động công của luật sư trở nên nhanh chóng, đồng bộ, hiệu quả, đồng thời nâng cao uy tín nghề luật sư trước xã hội.
5.3. Xây dựng chế độ đãi ngộ hợp lý, bảo đảm nguồn lực tài chính ổn định từ ngân sách
Một trong những nguyên nhân khiến hoạt động công của luật sư chưa đạt hiệu quả và chưa có những quy định cụ thể trong Luật Luật sư và các văn bản pháp luật có liên quan đó là chế độ thù lao thấp, thanh toán chậm, khiến nhiều luật sư ngần ngại tham gia. Theo khảo sát của Bộ Tư pháp, mức chi trả hiện nay khó bù đắp chi phí thời gian, công sức, và đặc biệt không khuyến khích luật sư giỏi tham gia. Do vậy, cần quy định mức thù lao tối thiểu tương xứng với yêu cầu công việc và mặt bằng chi phí xã hội, bố trí nguồn kinh phí ổn định từ ngân sách trung ương và địa phương, đảm bảo thanh toán kịp thời, bổ sung cơ chế khuyến khích phi tài chính: khen thưởng, ghi nhận đóng góp, ưu tiên trong xét tôn vinh nghề nghiệp. Chế độ đãi ngộ hợp lý vừa là yếu tố công bằng đối với người hành nghề, vừa là đầu tư cho chất lượng dịch vụ pháp lý công.
5.4. Tăng cường đào tạo, bồi dưỡng chuyên môn cho luật sư tham gia lĩnh vực công
Hoạt động công đòi hỏi luật sư không chỉ có kiến thức pháp luật vững vàng mà còn cần kỹ năng xử lý các vụ việc đặc thù, thường liên quan đến người nghèo, người yếu thế, người khuyết tật, trẻ em hoặc vụ án có yếu tố phức tạp. Hiện nay, chương trình đào tạo, bồi dưỡng cho luật sư chưa thực sự chuyên biệt cho mảng công. Do vậy, cần xây dựng chương trình đào tạo chuyên sâu về kỹ năng trợ giúp pháp lý, bào chữa bắt buộc, bảo vệ nhóm yếu thế. Tổ chức tập huấn định kỳ về các quy định mới của pháp luật, kỹ năng làm việc với cơ quan tiến hành tố tụng, tâm lý học pháp lý. Hợp tác quốc tế để học hỏi kinh nghiệm từ các nước có mô hình luật sư công đã và đang triển khai thành công. Đào tạo bài bản sẽ giúp luật sư nâng cao năng lực chuyên môn và kỹ năng ứng xử nghề nghiệp, từ đó nâng cao uy tín của cả hệ thống.
5.5. Khuyến khích xã hội hóa dịch vụ pháp lý công thông qua hợp tác công – tư
Nguồn lực nhà nước luôn có giới hạn, do đó việc huy động nguồn lực xã hội là giải pháp tất yếu. Mô hình hợp tác công tư (PPP) trong cung cấp dịch vụ pháp lý công đã được áp dụng ở nhiều nước, cho phép sử dụng mạng lưới tổ chức hành nghề luật sư tham gia cung cấp dịch vụ theo hợp đồng với Nhà nước hoặc Nhà nước trực tiếp giao nhiệm vụ cho Liên đoàn Luật sư Việt Nam, Đoàn Luật sư tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương để thực hiện một số công việc cụ thể. Khi thực hiện như vậy, dù là công việc hay nhiệm vụ gì đều được xác định là luật sư thực hiện nhiệm vụ công của Nhà nước. Do vậy, cần ban hành khung pháp lý cho PPP trong dịch vụ pháp lý công: xác định tiêu chuẩn lựa chọn, quyền và nghĩa vụ của các bên, cơ chế thanh toán. Khuyến khích các tổ chức hành nghề luật sư tham gia bằng chính sách ưu đãi thuế, hỗ trợ truyền thông, ghi nhận đóng góp xã hội. Tăng cường giám sát chất lượng để đảm bảo dịch vụ cung cấp đạt chuẩn, không bị thương mại hóa quá mức. Với cách làm này vừa giảm gánh nặng ngân sách, vừa phát huy tối đa tiềm lực của cộng đồng luật sư, mở rộng phạm vi tiếp cận pháp lý cho người dân và luôn đảm bảo lợi ích công của Nhà nước.
6. Kết luận
Luật sư tham gia vào lĩnh vực công của Nhà nước ở Việt Nam là trụ cột quan trọng trong hệ thống bảo đảm quyền con người, quyền công dân và thực hiện, góp phần bảo đảm công lý. Tuy nhiên, để lĩnh vực này phát huy tối đa hiệu quả, cần hoàn thiện khuôn khổ pháp lý, cơ chế phối hợp, nguồn lực và đào tạo. Việc bổ sung định nghĩa và nguyên tắc đến xã hội hóa dịch vụ pháp lý liên quan đến lĩnh vực công có sự tham gia của luật sư không chỉ khắc phục những hạn chế hiện tại mà còn mở ra hướng phát triển bền vững, phù hợp với xu thế quốc tế và yêu cầu cải cách tư pháp ở Việt Nam. Nếu được thực hiện đồng bộ các giải pháp này sẽ giúp việc thực hiện nhiệm vụ công mà Nhà nước giao cho luật sư sẽ trở thành cầu nối hiệu quả giữa nhà nước và người dân, góp phần xây dựng một nền tư pháp nhân văn, minh bạch, và bảo vệ tối đa quyền lợi hợp pháp của mọi công dân.
Tài liệu tham khảo
1) American Bar Association. (2020). ABA Standards for Criminal Justice: Providing Defense Services (3rd ed.). Chicago: ABA.
Xem:https://www.americanbar.org/groups/criminal_justice/resources/standards/providing-defense-services/ (truy cập ngày 08/08/2025)
2) Bộ Tư pháp. (2023). Báo cáo công tác trợ giúp pháp lý năm 2023. Hà Nội.
3) Cappelletti, M., & Garth, B. (1978). Access to Justice: Vol. 1. A World Survey. Alphen aan den Rijn: Sijthoff & Noordhoff.
4) Nguyễn Văn Tuân. (2020). Vai trò của luật sư trong bảo vệ quyền con người tại Việt Nam. Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, (21), 15-24.
5) Organisation for Economic Co-operation and Development. (2019). Equal Access to Justice for Inclusive Growth. Paris: OECD Publishing.
6) Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. (2006). Luật Luật sư số 65/2006/QH11, ban hành ngày 29/6/2006, sửa đổi, bổ sung năm 2012.
7) Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. (2012). Luật Phổ biến, giáo dục pháp luật số 14/2012/QH13.
8) Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. (2015). Bộ luật Tố tụng hình sự số 101/2015/QH13, ban hành ngày 27/11/2015.
9) Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. (2017). Luật Trợ giúp pháp lý số 11/2017/QH14, ban hành ngày 20/6/2017.
10) Rhode, D. L. (2004). Access to Justice. Oxford: Oxford University Press.
11) United Nations. (1966). International Covenant on Civil and Political Rights. New York: United Nations.
12) United Nations. (2013). United Nations Principles and Guidelines on Access to Legal Aid in Criminal Justice Systems. New York: United Nations Office on Drugs and Crime.
13) Theo Quyết định 1462/QĐ-BTP ngày 31/7/2024 của Bộ Tư pháp về công bố, phổ biến các thông tin thống kê năm 2023.
14) OECD (2021), Xây dựng chuỗi giá trị toàn cầu có khả năng phục hồi và bền vững hơn thông qua hành vi kinh doanh có trách nhiệm. https://mneguidelines.oecd.org/rbc-and-trade.htm
15) Theo Quyết định 1462/QĐ-BTP ngày 31/7/2024 của Bộ Tư pháp về công bố, phổ biến các thông tin thống kê năm 2023.
16) Xem: https://www.un.org/en/yearbook/article/united-nations-year-review-2013 (truy cập ngày 05/08/2025).
17) Luật Phổ biến, giáo dục pháp luật năm 2013, sửa đổi bổ sung năm 2024.
18) Xem: https://www.ohchr.org/en/instruments-mechanisms/instruments/basic-principles-role-lawyers (truy cập ngày 06/08/2025).
19) Xem:https://www.americanbar.org/groups/professional_responsibility/publications/model_rules_of_professional_conduct/ (truy cập ngày 07/08/2025).
20) Xem: https://en.wikipedia.org/wiki/Sixth_Amendment_to_the_United_States_Constitution (truy cập ngày 05/08/2025).
21) Xem: https://en.wikipedia.org/wiki/Legal_aid_in_the_United_States (truy cập ngày 05/08/2025).
22) Xem: https://www.womenforwomenfrance.org/vi/our-resources/police-and-justice/hiring-a-lawyer-in-france (truy cập ngày 07/08/2025).
23) Tổng kết hoạt động tham gia trợ giúp pháp lý của luật sư theo Chỉ thị số 03-CT/TW ngày 30/3/2009 của Ban Bí thư. Xem: https://tgpl.moj.gov.vn/Pages/hoi-nhap-phat-trien.aspx?ItemID=29&l=NghiencuuveTGPL (truy cập ngày 07/08/2025).
24) Xem: https://tgpl.moj.gov.vn/Pages/hoi-nhap-phat-trien.aspx?ItemID=29&l=NghiencuuveTGPL (truy cập ngày 05/08/2025).
25) Xem: https://liendoanluatsu.org.vn/nang-cao-vai-tro-va-vi-the-cua-luat-su-trong-cong-tac-pho-bien-giao-duc-phap-luat/ (truy cập ngày 05/08/2025).
26) Xem: https://liendoanluatsu.org.vn/doan-luat-su-tp-ha-noi-to-chuc-hoi-thao-mo-hinh-moi-ve-cong-tac-pho-bien-giao-duc-phap-luat-va-tro-giup-phap-ly/ (truy cập ngày 06/08/2025).
27) Xem: https://lsvn.vn/bo-tu-phap-de-xuat-mo-hinh-hoat-dong-cua-luat-su-cong-a158859.html (truy cập ngày 07/08/2025).
[1] OECD (2021), Xây dựng chuỗi giá trị toàn cầu có khả năng phục hồi và bền vững hơn thông qua hành vi kinh doanh có trách nhiệm. https://mneguidelines.oecd.org/rbc-and-trade.htm.
[2] Theo Quyết định 1462/QĐ-BTP ngày 31/7/2024 của Bộ Tư pháp về công bố, phổ biến các thông tin thống kê năm 2023.
[3] Xem: https://www.un.org/en/yearbook/article/united-nations-year-review-2013 (truy cập ngày 05/08/2025).
[4] Luật Phổ biến, giáo dục pháp luật năm 2013, sửa đổi bổ sung năm 2024.
[5] Xem: https://www.ohchr.org/en/instruments-mechanisms/instruments/basic-principles-role-lawyers (truy cập ngày 06/08/2025).
[6] Xem: https://www.americanbar.org/groups/professional_responsibility/publications/model_rules_of_professional_conduct/ (truy cập ngày 07/08/2025).
[7] Xem: https://en.wikipedia.org/wiki/Sixth_Amendment_to_the_United_States_Constitution (truy cập ngày 05/08/2025).
[8] Xem: https://en.wikipedia.org/wiki/Legal_aid_in_the_United_States (truy cập ngày 05/08/2025).
[9] Xem: https://www.womenforwomenfrance.org/vi/our-resources/police-and-justice/hiring-a-lawyer-in-france (truy cập ngày 07/08/2025).
[10] Tổng kết hoạt động tham gia trợ giúp pháp lý của luật sư theo Chỉ thị số 03-CT/TW ngày 30/3/2009 của Ban Bí thư. Xem: https://tgpl.moj.gov.vn/Pages/hoi-nhap-phat-trien.aspx?ItemID=29&l=NghiencuuveTGPL (truy cập ngày 07/08/2025).
[11] Xem: https://tgpl.moj.gov.vn/Pages/hoi-nhap-phat-trien.aspx?ItemID=29&l=NghiencuuveTGPL (truy cập ngày 05/08/2025).
[12] Xem: https://lsvn.vn/luat-su-voi-cong-tac-xay-dung-hoan-thien-phap-luat-hien-nay1664734177-a124719.html (truy cập ngày 03/08/2025).
[13] Xem: https://luatsuhanoi.vn/vai-tro-cua-luat-su-va-bao-chi-trong-cong-tac-xay-dung-phap-luat-tuyen-truyen-pho-bien-giao-duc-phap-luat/ (truy cập ngày 02/08/2025).
[14] Xem: https://liendoanluatsu.org.vn/nang-cao-vai-tro-va-vi-the-cua-luat-su-trong-cong-tac-pho-bien-giao-duc-phap-luat/ (truy cập ngày 05/08/2025).
[15] Xem: https://liendoanluatsu.org.vn/doan-luat-su-tp-ha-noi-to-chuc-hoi-thao-mo-hinh-moi-ve-cong-tac-pho-bien-giao-duc-phap-luat-va-tro-giup-phap-ly/ (truy cập ngày 06/08/2025).
[16] Xem: https://lsvn.vn/bo-tu-phap-de-xuat-mo-hinh-hoat-dong-cua-luat-su-cong-a158859.html (truy cập ngày 07/08/2025).
Luật sư NGUYỄN VĂN HÀ
Phó Chủ nhiệm Đoàn Luật sư TP. Hà Nội
Phó Chủ tịch Hội Luật gia TP. Hà Nội
