Trên cơ sở rà soát Luật Cán bộ, công chức, Luật Viên chức và Nghị định số 170/2025/NĐ-CP, đặc biệt Điểm b khoản 1 Điều 42 cùng các quy định tại Điều 43 và Điều 46, bài viết khẳng định pháp luật đã thiết lập căn cứ để xem xét luân chuyển đối với trường hợp giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý liên tiếp 02 nhiệm kỳ trong phạm vi các chức danh thuộc đối tượng điều chỉnh. Tuy nhiên, cơ chế này không mang tính tự động hay bắt buộc tuyệt đối, mà được thiết kế theo hướng có điều kiện, gắn với vị trí việc làm, quy hoạch, đánh giá cán bộ và yêu cầu tổ chức, sử dụng nhân sự của cơ quan có thẩm quyền.
Về bản chất pháp lý, luân chuyển là công cụ quản lý cán bộ thuộc thẩm quyền của cơ quan có thẩm quyền, được quyết định trên cơ sở tổng hợp giữa quy định pháp luật, yêu cầu nhiệm vụ và thực tiễn tổ chức nhân sự. Do đó, luân chuyển không vận hành như hệ quả cơ học của thời gian giữ chức vụ, mà là quyết định tổ chức - nhân sự mang tính lựa chọn chính sách trong quản trị công vụ.
Đối chiếu với Quy định số 65-QĐ/TW của Đảng về công tác cán bộ, bài viết chỉ ra rằng nguyên tắc luân chuyển gắn với giới hạn nhiệm kỳ và kiểm soát quyền lực được xác lập chủ yếu trong khuôn khổ thể chế tổ chức của Đảng, có tính định hướng chính trị - tổ chức và được thực hiện theo phân cấp quản lý cán bộ. Cơ chế này không đồng nhất với nghĩa vụ pháp lý của Nhà nước nhưng có vai trò định hướng và chi phối thực tiễn tổ chức thực hiện công tác cán bộ.
Trên cơ sở tiếp cận hai tầng thể chế (Đảng và Nhà nước), bài viết lập luận rằng cơ chế tổ chức không chỉ bổ khuyết cho giới hạn điều chỉnh của pháp luật, mà còn là thiết chế kiểm soát quyền lực mang tính phòng ngừa, thông qua điều tiết, phân bổ và luân chuyển nhân sự nhằm hạn chế nguy cơ tập trung quyền lực kéo dài trong cùng một vị trí.
Từ đó, bài viết đề xuất hoàn thiện theo hướng làm rõ tiêu chí xác định đối tượng luân chuyển sau hai nhiệm kỳ, bảo đảm tính minh bạch và khả năng dự báo trong áp dụng; đồng thời nghiên cứu khả năng thể chế hóa có chọn lọc đối với một số chức danh có mức độ tập trung quyền lực cao, nhằm tăng cường hiệu lực kiểm soát quyền lực trong khuôn khổ thống nhất giữa pháp luật nhà nước và quy định của Đảng.
Ảnh minh họa. Nguồn: Báo Hà Nội mới.
1. Đặt vấn đề
Trong lý luận về Nhà nước pháp quyền, kiểm soát quyền lực thường được thiết kế thông qua các thiết chế pháp lý cơ bản như phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực nhà nước, cùng với cơ chế giám sát và trách nhiệm giải trình. Tuy nhiên, kinh nghiệm so sánh cho thấy không phải mọi công cụ kiểm soát quyền lực đều được thể chế hóa đầy đủ dưới dạng quy phạm pháp luật. Trong nhiều mô hình thể chế, đặc biệt là các hệ thống có sự kết hợp giữa yếu tố pháp lý và yếu tố tổ chức, các cơ chế mang tính tổ chức vẫn có thể vận hành ổn định và đóng vai trò thực chất trong việc điều tiết, giới hạn và phân tán quyền lực công, dù không phải lúc nào cũng được quy định trực tiếp trong văn bản quy phạm pháp luật.
Trong bối cảnh Việt Nam, thực tiễn công tác cán bộ cho thấy sự tồn tại tương đối ổn định của nguyên tắc không bố trí cán bộ lãnh đạo, quản lý giữ chức vụ cấp trưởng quá lâu tại cùng một đơn vị, thường được gắn với giới hạn hai nhiệm kỳ liên tiếp. Về mục tiêu, nguyên tắc này hướng đến phòng ngừa nguy cơ tích tụ và tập trung quyền lực theo thời gian, đồng thời góp phần tăng cường tính khách quan, minh bạch trong quản lý và sử dụng cán bộ. Tuy nhiên, cần xác định rõ rằng nguyên tắc nêu trên không được thiết lập như một quy phạm pháp luật mang tính trực tiếp và đầy đủ trong hệ thống pháp luật hiện hành, bao gồm Luật Cán bộ, công chức, Luật Viên chức và Nghị định số 170/2025/NĐ-CP.
Từ đó, vấn đề đặt ra không chỉ dừng ở việc nguyên tắc luân chuyển gắn với giới hạn nhiệm kỳ được triển khai trong thực tiễn như thế nào, mà quan trọng hơn là xác định bản chất pháp lý của cơ chế này: liệu đây có phải là một nghĩa vụ pháp lý phát sinh trực tiếp từ hệ thống pháp luật hay là một yêu cầu mang tính tổ chức trong khuôn khổ công tác cán bộ. Việc làm rõ vấn đề này đòi hỏi phân định ranh giới giữa hai bình diện điều chỉnh - pháp luật nhà nước và cơ chế tổ chức cán bộ - vốn có sự tương tác chặt chẽ nhưng không đồng nhất về giá trị pháp lý và cơ chế bảo đảm thực hiện.
Trên cơ sở đó, bài viết tập trung làm rõ giới hạn điều chỉnh của pháp luật trong việc xác định đối tượng luân chuyển sau hai nhiệm kỳ, đồng thời phân tích vai trò của cơ chế tổ chức như một thiết chế bổ trợ trong kiểm soát quyền lực. Qua đó, bài viết tiếp cận mô hình kiểm soát quyền lực theo hướng kết hợp, trong đó pháp luật và cơ chế tổ chức cùng tham gia điều chỉnh nhưng đảm nhiệm các chức năng khác nhau, phù hợp với đặc trưng thể chế chính trị - pháp lý của Việt Nam.
2. Cơ sở lý luận về giới hạn của pháp luật và cơ chế bổ khuyết thể chế
2.1. Luận điểm trung tâm
Bài viết xác lập luận điểm rằng cơ chế luân chuyển cán bộ lãnh đạo, quản lý sau hai nhiệm kỳ ở Việt Nam không thuần túy là một quy phạm pháp luật theo nghĩa chặt, cũng không đơn thuần là một quy tắc tổ chức mang tính chính trị - hành chính, mà là một cơ chế điều chỉnh mang tính kết hợp giữa pháp luật và thiết chế tổ chức, trong đó pháp luật xác lập khung điều kiện và thẩm quyền áp dụng, còn cơ chế tổ chức trong hệ thống chính trị đảm nhiệm vai trò kích hoạt, điều tiết và quyết định việc luân chuyển trong thực tiễn.
2.2. Khung phân tích hai tầng thể chế
Để tiếp cận một cách hệ thống vấn đề xác định đối tượng phải luân chuyển sau hai nhiệm kỳ, bài viết sử dụng khung phân tích hai tầng nhằm phân biệt giữa pháp luật chính thức và cơ chế tổ chức trong công tác cán bộ.
Ở tầng thứ nhất, pháp luật được hiểu là hệ thống các quy phạm do Nhà nước ban hành, có hiệu lực bắt buộc chung, xác lập khuôn khổ điều chỉnh hành vi thông qua việc quy định quyền, nghĩa vụ và trách nhiệm pháp lý của các chủ thể trong bộ máy công quyền, bao gồm Luật Cán bộ, công chức, Luật Viên chức và Nghị định số 170/2025/NĐ-CP. Pháp luật trong trường hợp này đóng vai trò thiết lập khung giới hạn và điều kiện pháp lý cho hoạt động quản lý, sử dụng và điều động nhân sự lãnh đạo, quản lý.
Ở tầng thứ hai, cơ chế tổ chức được hiểu là hệ thống nguyên tắc, quy trình và thực hành trong công tác cán bộ thuộc hệ thống chính trị. Đây là một dạng thiết chế vận hành quyền lực trong thực tiễn quản trị công, không phải lúc nào cũng được pháp điển hóa đầy đủ nhưng có khả năng tác động trực tiếp đến việc phân bổ, điều chỉnh và luân chuyển nhân sự lãnh đạo, quản lý.
2.3. Giới hạn của pháp luật không đồng nghĩa với khoảng trống điều chỉnh
Trên cơ sở phân tầng này, bài viết khẳng định rằng giới hạn của pháp luật không đồng nghĩa với khoảng trống điều chỉnh. Khi pháp luật không quy định cơ chế luân chuyển mang tính tự động theo tiêu chí “hai nhiệm kỳ”, điều đó không tạo ra khoảng trống quản trị, mà được bù đắp bởi cơ chế tổ chức trong công tác cán bộ.
Theo Điểm b khoản 1 Điều 42 Nghị định số 170/2025/NĐ-CP, pháp luật không thiết lập nghĩa vụ luân chuyển tự động khi đủ thời gian giữ chức vụ, nhưng xác lập căn cứ pháp lý có điều kiện để xem xét luân chuyển đối với trường hợp giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý liên tiếp 02 nhiệm kỳ. Như vậy, việc luân chuyển không phát sinh như một hệ quả pháp lý tự động, nhưng trở thành một nội dung bắt buộc phải được đưa vào quy trình xem xét, quyết định nhân sự của cơ quan có thẩm quyền.
Điều này cho thấy kiểm soát quyền lực không chỉ vận hành thông qua các ràng buộc pháp lý mang tính hậu kiểm, mà còn thông qua các thiết kế tổ chức mang tính phòng ngừa, trong đó luân chuyển cán bộ là một công cụ quan trọng nhằm hạn chế nguy cơ tích tụ quyền lực kéo dài tại một vị trí.
2.4. Cơ chế tổ chức như thiết chế bổ khuyết thể chế
Cách tiếp cận này có sự tương thích với lý thuyết về thiết chế phi chính thức trong khoa học chính trị so sánh, theo đó các quy tắc không được luật hóa vẫn có thể tạo ra ràng buộc hành vi có hiệu lực thực tế cao.
Tuy nhiên, trong bối cảnh Việt Nam, các cơ chế này không mang tính phi chính thức thuần túy, mà mang tính thể chế hóa nội bộ trong hệ thống chính trị, được vận hành theo quy trình, nguyên tắc và phân cấp quản lý tương đối rõ ràng. Qua đó hình thành một cơ chế kiểm soát quyền lực mang tính kết hợp, trong đó: Một là, pháp luật giữ vai trò thiết lập khung điều chỉnh và bảo đảm tính hợp pháp; Hai là, cơ chế tổ chức đảm nhiệm vai trò điều tiết linh hoạt và phòng ngừa tích tụ quyền lực; Ba là, luân chuyển cán bộ trở thành công cụ trung tâm kết nối hai tầng điều chỉnh này.
2.5. Giá trị về lý luận và thể chế của vấn đề nghiên cứu
Từ góc độ lý luận về Nhà nước pháp quyền, mô hình trên cho thấy kiểm soát quyền lực không nhất thiết phải được luật hóa toàn bộ, mà có thể vận hành hiệu quả thông qua sự tương tác giữa pháp luật và cơ chế tổ chức. Trong trường hợp nghiên cứu này, hiệu lực điều chỉnh không chỉ xuất phát từ quy phạm pháp luật, mà còn từ tính kỷ luật tổ chức và tính thống nhất trong vận hành của hệ thống công vụ. Do đó, cơ chế luân chuyển sau hai nhiệm kỳ cần được nhận diện là một thiết chế điều chỉnh mang tính kết hợp, trong đó pháp luật đóng vai trò xác lập tính hợp pháp của quyết định nhân sự, còn cơ chế tổ chức quyết định tính thực thi trong từng trường hợp cụ thể.
3. Giới hạn của pháp luật trong xác định đối tượng phải luân chuyển
Trong hệ thống pháp luật hiện hành, việc quản lý, sử dụng và bố trí nhân sự lãnh đạo, quản lý trong khu vực công được điều chỉnh chủ yếu thông qua các quy định về bổ nhiệm, bổ nhiệm lại, điều động và luân chuyển trong Luật Cán bộ, công chức, Luật Viên chức và Nghị định số 170/2025/NĐ-CP. Tuy nhiên, các quy định này về cơ bản được thiết kế theo hướng xác lập thẩm quyền, điều kiện và trình tự thực hiện, hơn là ấn định một cơ chế mang tính tự động, định lượng tuyệt đối về thời gian giữ chức vụ hoặc số nhiệm kỳ công tác.
Đồng thời, pháp luật hiện hành có ghi nhận các trường hợp luân chuyển gắn với tiêu chí thời gian giữ chức vụ, trong đó có tình huống liên quan đến việc đảm nhiệm chức vụ lãnh đạo, quản lý qua 02 nhiệm kỳ như một căn cứ để xem xét trong quy trình nhân sự theo thẩm quyền.
Chính vì vậy, giới hạn của pháp luật không nằm ở việc “không điều chỉnh”, mà thể hiện ở chỗ pháp luật không thiết lập một cơ chế luân chuyển mang tính tự động áp dụng chung cho mọi trường hợp theo tiêu chí hai nhiệm kỳ, mà để mở không gian cho việc quyết định trong khuôn khổ thẩm quyền và yêu cầu tổ chức cán bộ.
3.1. Đối với công chức lãnh đạo, quản lý
Đối với công chức lãnh đạo, quản lý, Luật Cán bộ, công chức đã thiết lập tương đối đầy đủ cơ sở pháp lý về bổ nhiệm, bổ nhiệm lại, điều động và luân chuyển. Tuy nhiên, qua rà soát hệ thống quy phạm hiện hành cho thấy, pháp luật không đặt ra giới hạn cứng mang tính định lượng về số nhiệm kỳ tối đa mà một công chức có thể đảm nhiệm cùng một chức vụ lãnh đạo, quản lý, đồng thời cũng không thiết lập nghĩa vụ pháp lý mang tính tự động phải luân chuyển khi đạt một số nhiệm kỳ nhất định.
Trong thiết kế pháp lý hiện hành, luân chuyển công chức được xác định là một công cụ trong quản lý và sử dụng cán bộ, công chức thuộc thẩm quyền của cơ quan có thẩm quyền, gắn với yêu cầu nhiệm vụ, quy hoạch cán bộ, vị trí việc làm và kết quả đánh giá thực thi công vụ. Theo đó, luân chuyển mang tính linh hoạt trong quản trị nhân sự khu vực công, được quyết định theo từng trường hợp cụ thể, thay vì vận hành như một hệ quả pháp lý tự động phát sinh chỉ từ yếu tố thời gian giữ chức vụ.
3.2. Đối với viên chức quản lý
Tương tự, trong lĩnh vực viên chức quản lý, Luật Viên chức xác lập cơ chế quản lý dựa trên vị trí việc làm, thông qua các công cụ như bổ nhiệm, miễn nhiệm, đánh giá và sử dụng viên chức trong đơn vị sự nghiệp công lập. Tuy nhiên, hệ thống pháp luật hiện hành không xác lập tiêu chí “hai nhiệm kỳ” như một căn cứ pháp lý bắt buộc chung để thực hiện luân chuyển, đồng thời cũng không quy định cụ thể nhóm viên chức quản lý nào thuộc diện bắt buộc luân chuyển theo thời gian giữ chức vụ.
Việc điều chuyển hoặc thay đổi vị trí công tác của viên chức quản lý, nếu được thực hiện, chủ yếu xuất phát từ yêu cầu tổ chức, nhu cầu bố trí, sử dụng nhân sự và kết quả đánh giá mức độ hoàn thành nhiệm vụ. Do đó, luân chuyển trong khu vực viên chức mang tính quản trị nội bộ và linh hoạt theo thẩm quyền của người đứng đầu đơn vị sự nghiệp công lập, hơn là một nghĩa vụ pháp lý phát sinh tự động theo chu kỳ nhiệm kỳ.
3.3. Nhận định và luận điểm rút ra
Từ việc đối chiếu hệ thống pháp luật điều chỉnh công chức lãnh đạo, quản lý và viên chức quản lý, có thể rút ra một nhận định mang tính nguyên tắc: pháp luật Việt Nam hiện hành không thiết lập một cơ chế luân chuyển mang tính tự động, áp dụng đồng loạt theo tiêu chí “hai nhiệm kỳ” đối với mọi chức danh lãnh đạo, quản lý, nhưng đồng thời cũng không loại trừ yếu tố thời gian giữ chức vụ như một căn cứ pháp lý trong xem xét, quyết định nhân sự, mà đã ghi nhận thông qua các quy định mang tính điều kiện, định hướng và trao thẩm quyền cho cơ quan có thẩm quyền trong công tác cán bộ, trong đó có Nghị định số 170/2025/NĐ-CP.
Đáng chú ý, theo thiết kế tại Điều 42 Nghị định số 170/2025/NĐ-CP, yếu tố “02 nhiệm kỳ” không được quy định như một giới hạn pháp lý mang tính tự động phát sinh nghĩa vụ luân chuyển, mà được đặt trong cấu trúc căn cứ để xem xét, quyết định trong quy trình nhân sự theo thẩm quyền. Cách tiếp cận này phản ánh kỹ thuật lập pháp theo hướng thiết lập khung điều chỉnh, điều kiện áp dụng và trao quyền quyết định cho chủ thể có thẩm quyền, thay vì quy định một cơ chế luân chuyển cứng, vận hành đồng loạt theo chu kỳ nhiệm kỳ.
Tuy nhiên, sự không thiết lập cơ chế tự động theo tiêu chí “hai nhiệm kỳ” không thể được hiểu là khoảng trống điều chỉnh của pháp luật. Ngược lại, đây là biểu hiện của lựa chọn thiết kế thể chế có chủ đích, trong đó pháp luật tập trung vào việc bảo đảm tính hợp pháp, tính nguyên tắc và thẩm quyền trong quyết định nhân sự, còn việc xác định cụ thể thời điểm, đối tượng và trường hợp luân chuyển được giao cho cơ quan có thẩm quyền trên cơ sở yêu cầu tổ chức và đánh giá cán bộ.
Từ đó có thể khẳng định, giới hạn của pháp luật trong vấn đề luân chuyển cán bộ sau hai nhiệm kỳ không nằm ở sự thiếu vắng quy định điều chỉnh, mà nằm ở việc pháp luật xác lập phạm vi điều chỉnh có chủ đích, mang tính nguyên tắc và linh hoạt trong quản trị nhân sự khu vực công. Chính trong không gian điều chỉnh đó, cơ chế tổ chức của hệ thống chính trị trở thành yếu tố bổ trợ quan trọng, góp phần hiện thực hóa mục tiêu kiểm soát quyền lực thông qua công cụ luân chuyển cán bộ, bảo đảm sự cân bằng giữa yêu cầu ổn định và yêu cầu phòng ngừa tích tụ quyền lực.
4. Quy định của Đảng và thực tiễn xác định đối tượng phải luân chuyển sau hai nhiệm kỳ
Trong khi pháp luật hiện hành không thiết lập một cơ chế luân chuyển mang tính tự động theo tiêu chí “hai nhiệm kỳ”, nguyên tắc luân chuyển cán bộ lại được xác lập và vận hành ổn định trong khuôn khổ công tác cán bộ của Đảng. Cụ thể, Quy định số 65-QĐ/TW xác định luân chuyển cán bộ là một nội dung quan trọng trong chiến lược xây dựng, đào tạo và sử dụng đội ngũ cán bộ lãnh đạo, quản lý; đồng thời định hướng việc bố trí cán bộ theo hướng không để giữ chức vụ quá dài tại một vị trí, nhằm góp phần phòng ngừa nguy cơ tích tụ quyền lực, cục bộ và khép kín quyền lực trong tổ chức.
Từ góc độ thực tiễn tổ chức, việc triển khai nguyên tắc này chủ yếu tập trung vào nhóm cán bộ lãnh đạo, quản lý giữ chức vụ chủ chốt, đặc biệt là các chức danh thuộc diện quản lý theo phân cấp của hệ thống tổ chức Đảng. Việc xác định đối tượng luân chuyển không dựa trên một tiêu chí pháp lý mang tính định lượng cố định về số nhiệm kỳ, mà được đặt trong tổng thể các yếu tố mang tính tổ chức như quy hoạch cán bộ, yêu cầu đào tạo, bồi dưỡng thông qua thực tiễn công tác, cũng như nhu cầu bố trí, sắp xếp nhân sự nhằm bảo đảm hiệu lực, hiệu quả hoạt động của bộ máy trong từng giai đoạn phát triển cụ thể. Theo đó, đối tượng luân chuyển được xác định thông qua một quá trình đánh giá tổng hợp, mang tính định hướng chính trị - tổ chức, thay vì vận hành như một hệ quả pháp lý tự động phát sinh chỉ từ yếu tố thời gian giữ chức vụ.
Điểm cần nhấn mạnh là, mặc dù có tính ổn định và hiệu lực thực tiễn cao, nguyên tắc luân chuyển theo định hướng của Đảng, bao gồm cả việc xem xét gắn với các mốc nhiệm kỳ trong công tác cán bộ, không đồng nhất với quy phạm pháp luật trong hệ thống pháp luật Nhà nước. Đây là một cơ chế mang tính tổ chức - chính trị, được thực hiện trong phạm vi nội bộ của Đảng và hệ thống chính trị, có tính bắt buộc trong nội bộ tổ chức, nhưng không vận hành như một nghĩa vụ pháp lý trực tiếp áp dụng chung cho mọi chủ thể theo cơ chế pháp luật Nhà nước.
Từ đó có thể thấy, việc xác định đối tượng phải luân chuyển sau hai nhiệm kỳ ở Việt Nam được đặt trong một cơ chế điều chỉnh mang tính phân tầng thể chế. Trong đó, các quy định của Đảng giữ vai trò trực tiếp trong việc xác lập nguyên tắc, tiêu chí và tổ chức thực hiện công tác luân chuyển cán bộ; còn pháp luật Nhà nước, bao gồm Luật Cán bộ, công chức, Luật Viên chức và Nghị định số 170/2025/NĐ-CP, giữ vai trò thiết lập khung pháp lý chung, bảo đảm tính hợp pháp, thẩm quyền và trình tự trong các quyết định nhân sự.
Riêng đối với Nghị định số 170/2025/NĐ-CP, đặc biệt tại Điều 42, yếu tố “02 nhiệm kỳ” được thiết kế như một căn cứ để xem xét trong quy trình quyết định nhân sự theo thẩm quyền, chứ không phải là một giới hạn pháp lý mang tính tự động phát sinh nghĩa vụ luân chuyển. Cách thiết kế này cho thấy sự phân định rõ giữa “căn cứ xem xét” trong quản lý cán bộ và “nghĩa vụ pháp lý bắt buộc” trong hệ thống pháp luật, qua đó bảo đảm tính linh hoạt trong tổ chức nhân sự khu vực công.
Chính sự phân công chức năng giữa Đảng và Nhà nước như vậy tạo nên một phương thức kiểm soát quyền lực mang tính đặc thù trong điều kiện Việt Nam, trong đó hiệu lực điều chỉnh không chỉ đến từ quy phạm pháp luật, mà còn được củng cố bởi kỷ luật tổ chức, tính thống nhất trong hệ thống chính trị và cơ chế điều hành nhân sự theo định hướng chiến lược.
5. Cơ chế kiểm soát quyền lực thông qua thiết kế tổ chức trong luân chuyển cán bộ
Từ góc độ thể chế, cơ chế luân chuyển cán bộ sau hai nhiệm kỳ có thể được nhận diện như một phương thức kiểm soát quyền lực mang tính đặc thù, khác biệt với các công cụ kiểm soát quyền lực dựa trên quy phạm pháp luật theo mô hình truyền thống. Nếu như trong thiết kế pháp lý cổ điển, quyền lực thường được kiểm soát thông qua các cơ chế hậu kiểm gắn với việc phát hiện hành vi vi phạm, xác lập trách nhiệm pháp lý và áp dụng chế tài tương ứng, thì trong trường hợp này, kiểm soát quyền lực được thực hiện thông qua thiết kế tổ chức của hệ thống nhân sự, theo hướng tác động vào cấu trúc phân bổ quyền lực trước khi nguy cơ lạm quyền có thể hình thành hoặc trở nên cố định.
Cụ thể, cơ chế luân chuyển sau hai nhiệm kỳ không chủ yếu dựa trên việc xác lập hành vi vi phạm làm điều kiện kích hoạt, cũng không gắn trực tiếp với cơ chế xử lý trách nhiệm pháp lý theo nghĩa thông thường. Thay vào đó, cơ chế này hướng đến việc hạn chế xu hướng tích tụ quyền lực theo thời gian thông qua điều chỉnh chu kỳ đảm nhiệm vị trí lãnh đạo, qua đó góp phần làm gián đoạn khả năng hình thành các cấu trúc quyền lực cục bộ hoặc các quan hệ phụ thuộc mang tính cá nhân trong nội bộ tổ chức. Nói cách khác, đây là cơ chế kiểm soát quyền lực bằng tái cấu trúc định kỳ vị trí quyền lực, thay vì chỉ can thiệp ở giai đoạn phát sinh hệ quả của việc lạm quyền.
Ở bình diện lý luận, cơ chế này có thể được khái quát như một dạng kiểm soát quyền lực mang tính phòng ngừa, trong đó hiệu lực điều chỉnh không chủ yếu dựa trên hệ thống quy phạm pháp luật và chế tài pháp lý, mà được thực hiện thông qua thiết kế nhân sự và quy trình tổ chức. Đặc điểm này làm cho luân chuyển cán bộ trở thành một công cụ điều chỉnh mang tính cấu trúc, tác động trực tiếp đến phương thức phân bổ và vận hành quyền lực trong hệ thống, thay vì chỉ điều chỉnh ở tầng xử lý hậu quả.
Từ đó có thể thấy, trong bối cảnh pháp luật hiện hành không thiết lập cơ chế luân chuyển mang tính tự động theo tiêu chí “hai nhiệm kỳ”, cơ chế tổ chức đóng vai trò quan trọng trong việc bổ trợ và cụ thể hóa mục tiêu kiểm soát quyền lực trong thực tiễn. Cơ chế này không vận hành tách rời pháp luật, mà được đặt trong tổng thể thiết kế thể chế, qua đó bảo đảm sự phối hợp giữa yêu cầu pháp lý về tính hợp pháp của quyết định nhân sự và yêu cầu tổ chức về quản trị, điều hành đội ngũ cán bộ. Chính sự kết hợp này góp phần lý giải vì sao cơ chế luân chuyển vẫn có thể được triển khai tương đối ổn định và có hiệu lực trong thực tiễn, ngay cả khi không được thiết lập như một nghĩa vụ pháp lý mang tính bắt buộc chung.
6. Kinh nghiệm quốc tế và giá trị tham khảo cho Việt Nam
Việc đặt cơ chế luân chuyển cán bộ trong tương quan so sánh quốc tế không chỉ giúp nhận diện rõ hơn cấu trúc và logic vận hành của mô hình Việt Nam, mà còn cho phép đánh giá mức độ tương thích cũng như khả năng tiếp thu có chọn lọc các thiết kế thể chế kiểm soát quyền lực trong những bối cảnh chính trị - pháp lý khác nhau. Trên bình diện so sánh, có thể nhận thấy rằng mặc dù các quốc gia đều hướng tới mục tiêu chung là hạn chế sự tích tụ quyền lực trong khu vực công, song cách thức thiết kế và vận hành cơ chế luân chuyển phụ thuộc đáng kể vào mức độ luật hóa, vai trò của thiết chế tổ chức và truyền thống quản trị công của từng hệ thống.
Tại Trung Quốc, cơ chế luân chuyển cán bộ được triển khai chủ yếu trong khuôn khổ hệ thống quản lý cán bộ của Đảng, với mức độ thể chế hóa nội bộ cao và tính kỷ luật tổ chức chặt chẽ. Việc điều động và luân chuyển cán bộ lãnh đạo không vận hành chủ yếu trên cơ sở một hệ thống pháp luật mang tính điều chỉnh chung, mà được thực hiện thông qua các quy tắc tổ chức và cơ chế quản lý nhân sự trong hệ thống chính trị. Mô hình này cho thấy phương thức kiểm soát quyền lực được thực hiện thông qua điều tiết nội bộ hệ thống tổ chức, trong đó hiệu lực điều chỉnh được bảo đảm bởi kỷ luật tổ chức và cơ chế giám sát nội bộ.
Ngược lại, tại Pháp, kiểm soát quyền lực trong khu vực công được đặt trên nền tảng của pháp luật hành chính và chế độ công vụ chuyên nghiệp. Việc điều động và luân chuyển nhân sự, nếu được áp dụng, thường gắn với các quy định pháp lý cụ thể về chức danh, điều kiện bổ nhiệm và quy trình quản lý công vụ, đồng thời chịu sự chi phối của các nguyên tắc nền tảng của Nhà nước pháp quyền như minh bạch, trách nhiệm giải trình và kiểm soát tư pháp. Trong mô hình này, pháp luật giữ vai trò trung tâm trong việc xác lập giới hạn quyền lực và bảo đảm tính ràng buộc chung đối với hoạt động công vụ.
Trong khi đó, tại Hàn Quốc, cơ chế luân chuyển cán bộ thể hiện sự kết hợp giữa khuôn khổ pháp luật và các công cụ quản trị hành chính hiện đại. Hệ thống công vụ được chuyên nghiệp hóa ở mức độ cao, trong đó việc điều động và luân chuyển vừa tuân thủ quy định pháp lý, vừa gắn với các nguyên tắc quản trị công như hiệu quả, linh hoạt và đánh giá theo kết quả thực thi công vụ. Sự kết hợp này tạo ra một cơ chế điều chỉnh linh hoạt, trong đó pháp luật và quản trị hành chính cùng tham gia vào quá trình kiểm soát quyền lực trong khu vực công.
Đặt trong tương quan đó, có thể nhận diện đặc thù của Việt Nam ở chỗ cơ chế tổ chức giữ vai trò trung tâm trong việc xác lập và vận hành nguyên tắc luân chuyển cán bộ, trong khi pháp luật chủ yếu đảm nhiệm chức năng thiết lập khung pháp lý và bảo đảm tính hợp pháp của các quyết định nhân sự. Tuy nhiên, giá trị của so sánh không chỉ nằm ở việc nhận diện sự khác biệt, mà còn ở khả năng gợi mở các định hướng hoàn thiện thể chế.
Theo đó, kinh nghiệm của Pháp cho thấy vai trò của việc tăng cường mức độ minh bạch và chuẩn hóa các tiêu chí pháp lý trong quản lý công vụ; mô hình Hàn Quốc gợi mở khả năng kết hợp giữa khuôn khổ pháp lý và công cụ quản trị hiện đại nhằm nâng cao hiệu quả thực thi; trong khi thực tiễn Trung Quốc làm rõ vai trò của kỷ luật tổ chức và cơ chế điều tiết nội bộ trong kiểm soát quyền lực.
Có thể khái quát rằng, mô hình Việt Nam phản ánh một phương thức kiểm soát quyền lực mang tính kết hợp giữa thiết chế pháp lý và thiết chế tổ chức. Vấn đề đặt ra trong giai đoạn tiếp theo không phải là thay thế giữa các mô hình, mà là tối ưu hóa sự phối hợp giữa các thiết chế theo hướng tăng cường tính minh bạch, tính dự báo và tính nhất quán trong xác định và thực hiện cơ chế luân chuyển cán bộ.
7. Kiến nghị hoàn thiện
Từ việc nhận diện giới hạn điều chỉnh của pháp luật và vai trò bổ trợ của cơ chế tổ chức trong xác định đối tượng luân chuyển sau hai nhiệm kỳ, vấn đề hoàn thiện thể chế không thể tiếp cận theo hướng giản đơn là “luật hóa” toàn bộ các quy tắc tổ chức hiện hành, mà cần được đặt trong yêu cầu tái cấu trúc mối quan hệ giữa pháp luật và tổ chức theo hướng phân định chức năng rõ ràng, đồng thời nâng cao hiệu lực kiểm soát quyền lực trong tổng thể hệ thống.
Trước hết, về phương diện nguyên tắc, cần tiếp tục làm rõ ranh giới giữa nghĩa vụ pháp lý và yêu cầu mang tính tổ chức trong công tác cán bộ. Việc chưa phân định rạch ròi hai loại chuẩn mực này trong thực tiễn có thể dẫn đến nguy cơ làm mờ tính chất của quy phạm pháp luật và quy tắc quản trị nội bộ, từ đó ảnh hưởng đến tính minh bạch và tính nhất quán của cơ chế điều chỉnh. Do đó, yêu cầu đặt ra là chuẩn hóa cách thức nhận thức và áp dụng các quy định liên quan, bảo đảm rằng nghĩa vụ pháp lý chỉ phát sinh từ hệ thống văn bản quy phạm pháp luật theo đúng thẩm quyền, trong khi các yêu cầu mang tính tổ chức được xác định đúng với bản chất là công cụ quản trị nhân sự trong hệ thống chính trị.
Thứ hai, đối với một số vị trí lãnh đạo, quản lý có mức độ tập trung quyền lực cao hoặc có nguy cơ hình thành lợi ích cục bộ, có thể nghiên cứu khả năng hoàn thiện pháp luật theo hướng quy định một số nguyên tắc mang tính khung về giới hạn thời gian đảm nhiệm hoặc định hướng luân chuyển. Tuy nhiên, việc hoàn thiện theo hướng này cần được thực hiện thận trọng, bảo đảm tính phân tầng và phù hợp với đặc thù từng nhóm chức danh, tránh áp dụng một mô hình cứng mang tính đồng nhất. Theo đó, pháp luật có thể xác lập các nguyên tắc chung và tiêu chí định hướng, trong khi việc áp dụng cụ thể vẫn cần gắn với thẩm quyền quyết định của cơ quan có thẩm quyền trong công tác cán bộ. Cách tiếp cận này cho phép dung hòa giữa yêu cầu kiểm soát quyền lực bằng pháp luật và yêu cầu linh hoạt trong quản trị nhân sự.
Thứ ba, cần tiếp tục tăng cường tính minh bạch và khả năng dự báo trong việc xác định đối tượng luân chuyển và quy trình thực hiện trong thực tiễn. Minh bạch ở đây không đồng nghĩa với công khai toàn bộ quyết định nhân sự, mà trước hết là sự rõ ràng, thống nhất và có thể kiểm chứng của các tiêu chí, nguyên tắc và quy trình áp dụng. Việc chuẩn hóa ở cấp độ quy trình và tiêu chí sẽ góp phần hạn chế tính tùy nghi trong thực thi, đồng thời nâng cao tính chính danh của các quyết định tổ chức. Xa hơn, điều này cũng tạo điều kiện để cơ chế tổ chức vận hành hài hòa hơn với các yêu cầu của Nhà nước pháp quyền hiện đại về tính công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình.
Tóm lại, các kiến nghị nêu trên không nhằm thay đổi bản chất của mô hình hiện hành, mà hướng tới hoàn thiện cấu trúc tương tác giữa pháp luật và tổ chức theo hướng phối hợp chức năng rõ ràng hơn. Trong cấu trúc đó, cơ chế luân chuyển cán bộ sau hai nhiệm kỳ tiếp tục giữ vai trò là một công cụ quan trọng trong kiểm soát quyền lực, đồng thời được củng cố về tính minh bạch, tính hợp lý và tính chính danh trong quản trị công.
Kết luận
Từ phân tích các quy định pháp luật hiện hành và thực tiễn tổ chức, có thể khẳng định rằng việc luân chuyển cán bộ sau hai nhiệm kỳ ở Việt Nam chưa được thiết lập như một nghĩa vụ pháp lý mang tính tự động và áp dụng chung, mà chủ yếu được vận hành trong khuôn khổ cơ chế tổ chức và thẩm quyền quản lý nhân sự. Điều này phản ánh giới hạn điều chỉnh của pháp luật trong lĩnh vực công vụ, đồng thời cho thấy vai trò thực chất của thiết chế tổ chức trong việc tham gia điều tiết và kiểm soát quyền lực trong thực tiễn.
Về phương diện lý luận, cơ chế này cho thấy sự vận hành của một mô hình kiểm soát quyền lực mang tính kết hợp, trong đó pháp luật giữ vai trò xác lập khung nguyên tắc, điều kiện và tính hợp pháp của quyết định nhân sự, còn cơ chế tổ chức đảm nhiệm chức năng điều tiết linh hoạt trong thực tiễn quản lý cán bộ, đặc biệt thông qua các thiết kế nhân sự mang tính phòng ngừa, thay vì chỉ dựa trên cơ chế xử lý hậu kiểm.
Đóng góp của bài viết nằm ở việc làm rõ cấu trúc thể chế và logic vận hành của cơ chế luân chuyển cán bộ sau hai nhiệm kỳ, qua đó góp phần nhận diện rõ hơn mối quan hệ giữa pháp luật và cơ chế tổ chức trong kiểm soát quyền lực ở Việt Nam. Trên cơ sở đó, nghiên cứu cung cấp luận cứ cho định hướng hoàn thiện thể chế theo hướng tăng cường tính minh bạch, tính dự báo và tính nhất quán trong việc xác định và áp dụng cơ chế luân chuyển cán bộ.
Cuối cùng, các phân tích trong bài được thực hiện trong khuôn khổ pháp luật hiện hành và thực tiễn có thể kiểm chứng; các kết luận mang tính lý luận nhằm phục vụ mục tiêu phân tích và không mở rộng hay suy diễn thành nghĩa vụ pháp lý vượt ra ngoài phạm vi các quy định hiện hành.
Tài liệu tham khảo
- Ban Chấp hành Trung ương Đảng Cộng sản Việt Nam. (2022). Quy định số 65-QĐ/TW về luân chuyển cán bộ. Hà Nội, Việt Nam.
- Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. (2008, sửa đổi, bổ sung 2019). Luật Cán bộ, công chức. Hà Nội, Việt Nam.
- Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. (2010, sửa đổi, bổ sung 2019). Luật Viên chức. Hà Nội, Việt Nam.
- Helmke, G., & Levitsky, S. (2004). Informal institutions and comparative politics. Perspectives on Politics, 2(4), 725-740.
- Burns, J. P. (2006). The Chinese Communist Party’s nomenklatura system. The China Quarterly, 138, 458-471.
TS. LÊ KIẾN HƯNG
Trường Đại học Công nghiệp và Thương mại Hà Nội.
